Текст книги "Воздушное право"

3.2. Источники международного воздушного права

Под источниками международного воздушного права понимаются те юридические формы, с помощью которых создаются, устанавливаются и закрепляются нормы этого права.

Сотрудничество между государствами по самым разнообразным вопросам международных полетов, международных авиаперевозок и международных воздушных сообщений реализуется, как правило, в форме международного договора и обычая. В международном воздушном праве используются различные наименования такого соглашения: договор, конвенция, соглашение, протокол к конвенции, меморандум, обмен нотами и т. д.

Международные договоры (соглашения) подразделяются на многосторонние и двусторонние.

К многосторонним соглашениям относятся:

– универсальная Конвенция о международной гражданской авиации 1944 г. (Чикагская конвенция 1944 г.);

– соглашения о коммерческих правах: Соглашения о транзите при международных воздушных сообщениях 1944 г. (о «двух свободах» воздуха), Соглашение о международном воздушном транспорте 1944 г. (о «пяти свободах» воздуха), относящиеся к регулярным воздушным сообщениям;

– конвенции об унификации правил, Конвенция для унификации некоторых правил международных воздушных перевозок 1999 г. (Монреальская конвенция 1999 г.), Конвенция об ответственности за ущерб, причиненный воздушным судном третьим лицам на поверхности, 1952 г. (Римская конвенция 1952 г.). Эти Конвенции устанавливают режим единообразного применения перевозчиками части правил международных воздушных перевозок и ответственности за ущерб при осуществлении международных воздушных сообщений.

– конвенции по борьбе с угоном и захватом самолетов: Конвенции о преступлениях и некоторых других актах, совершаемых на борту воздушного судна, 1963 г. (Токийская конвенция 1963 г.), Конвенции о борьбе с незаконным захватом воздушных судов 1970 г. (Гаагская конвенция 1970 г.), Конвенции о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации, 1971 г. (Монреальская конвенция 1971 г.), Протокола о борьбе с незаконными актами насилия в аэропортах, обслуживающих международную гражданскую авиацию, 1988 г., дополняющего Монреальскую конвенцию 1971 г., Конвенции о маркировке пластических взрывчатых веществ в целях их обнаружения 1991 г.;

– конвенции об унификации норм, гарантирующих защиту финансовых интересов кредиторов при лизинге воздушных судов: Конвенции о международных гарантиях в отношении подвижного оборудования и Протокола по авиационному оборудованию к ней 2001 г. (Кейптаунская конвенция 2001 г.).

Круг регулируемых указанными договорами вопросов деятельности международного воздушного транспорта весьма широк и многообразен. В них решаются вопросы международных полетов над государственной территорией и за ее пределами, осуществления международных авиаперевозок, установления и эксплуатации международных воздушных сообщений, деятельности международных авиационных организаций, борьбы с захватом и угоном самолетов.

Роль двусторонних соглашений о воздушном сообщении. исключительна велика: вся всемирная сеть международных воздушных сообщений построена на этих соглашениях, и только они решают, как и каким образом воздушные суда одних государств могут осуществлять международные полеты и перевозки в другие государства.

Важную часть нормативной базы действующего международного воздушного права образуют региональные соглашения: многостороннее Соглашение о коммерческих правах при нерегулярных воздушных сообщениях в Европе 1956 г.; Соглашение о порядке установления тарифов при регулярных воздушных сообщениях между членами Европейской конференции гражданской авиации (ЕКГА) 1967 г., Соглашение о коммерческих правах при нерегулярных воздушных сообщениях членов Ассоциации государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН) 1971 г., и т. д.

К вспомогательным источникам международного воздушного права относятся Стандарты и Рекомендуемая практика, принимаемые ICAO в целях обеспечения единообразия правил, касающихся международной аэронавигации и международного воздушного транспорта. Хотя международные стандарты ICAO не являются строго обязательными и государства вправе по своему усмотрению выборочно применять или не применять их в своей национальной практике, заложенные в них параметры безопасности, основанные на мировом опыте ГА, побуждают государства широко ими пользоваться. Длительная практика применения стандартов ICAO свидетельствует о сложившемся обычае, в соответствии с которым государства придают стандартам ICAO обязательный характер.

Соглашения между авиакомпаниями (назначенными перевозчиками) по вопросам эксплуатации международных воздушных сообщений имеют важное значение в правовом регулировании деятельности международных воздушных сообщений. Такие соглашения регулируют вопросы коммерческого и технического обслуживания полетов и авиаперевозок, а также конкретизируют порядок пользования коммерческими правами, предусмотренными соглашениями о воздушном сообщении. С помощью этих соглашений общие двусторонние договоренности государств по поводу установления международных воздушных сообщений на уровне перевозчиков обретают конкретный характер, что позволяет им перейти к непосредственной эксплуатации таких сообщений на практике. Подчиненность соглашений между авиаперевозчиками решению практических задач, прямо связанных с эксплуатацией международных воздушных сообщений, дает основание характеризовать их в качестве эксплуатационных соглашений. Поскольку они регулируют гражданско-правовые, коммерческие, информационные, технико-эксплуатационные и иные, частноправовые по своей сути, отношения по поводу полетов и перевозок между перевозчиками из разных государств, то их следует считать источниками международного частного права.

По своей юридической природе эти соглашения не являются межправительственными и заключаются авиакомпаниями в развитие и дополнение двусторонних договоров. Для этого назначенные авиаперевозчики наделяются государствами специальной договорной правоспособностью, которая, с одной стороны, характеризуется определенной договорной свободой в смысле содержания двусторонних соглашений по различным вопросам осуществления регулярных перевозок по установленным международным воздушным маршрутам, а с другой стороны, эта свобода ограничивается требованиями и условиями, предусмотренными межправительственными соглашениями о воздушном сообщении. Одним из них является требование соблюдения национальных законов и правил сторон межправительственного соглашения при решении вопросов сотрудничества на уровне назначенных перевозчиков. Принимая коммерческие, технические, информационные и иные соглашения, перевозчики обязаны это требование выполнять и принимать нормы, не противоречащие национальным законам и правилам государств, сторон двусторонних соглашений. Если это требование нарушается, то государства имеют право оспорить законность принятых перевозчиками соглашений вплоть до приостановки их действия. Все это заставляет перевозчиков при заключении соглашений между собой действовать осмотрительно, тщательно и взвешенно.

Обычай в международном воздушном праве. Считается, что обычай занимает незначительное место в международном воздушном праве в отличие, например, от международного морского права. Нередко он существует наряду с договорными нормами аналогичного содержания, иными словами, отдельные международно-правовые нормы могут носить смешанный характер, представляют собой своего рода обычно-договорные нормы.

Существуют три общепризнанных обычая в МВП:

1. Принцип суверенитета государств над воздушным пространством над своей территорией. Не вызывает сомнения, что до закрепления данного принципа в Чикагской конвенции 1944 г. складывалась обычная международно-правовая норма аналогичного содержания. Согласно Чикагской конвенции, принцип суверенитета признается все государствами. Государства-неучастники Чикагской конвенции руководствуются этим принципом, применяя его в обычно-правовом порядке.

2. Сохранение государством за пределами его территории юрисдикции в отношении ВС, занесенного в реестр данного государства. В ряде случаев на установление юрисдикции могут претендовать и другие государства (государства эксплуатанта, гражданства пассажира, командира ВС и т. д.), и тогда возникает вопрос о конкурирующей юрисдикции. Однако юрисдикция государства регистрации презюмируется с самого начала, и любое судебное решение в отношении применения юрисдикции другого государства не может поколебать обычно-правового принципа «основной юрисдикции» государства регистрации ВС.

3. Обычай помощи воздушным судам, терпящим бедствие, в том числе признание за ними права несанкционированного влета в пределы иностранной государственной территории. Существуют и договорные нормы по данному вопросу, содержащиеся в немногочисленных двусторонних соглашениях. В основном же подобные вопросы регулируются в международном воздушном праве обычным путем. Содержащиеся в Приложении 12 к Чикагской конвенции 1944 г. и других документах ICAO стандарты по вопросам поиска и спасания носят исключительно технический характер.

3.3. Чикагская конвенция 1944 г. – основной источник международного воздушного права

Чикагская конвенция состоит из преамбулы и четырех частей, включающих 22 главы и 96 статей. Для понимания основного назначения Конвенции важное место имеет преамбула, в которой говорится о том, что страны заключили Конвенцию для того, «чтобы международная гражданская авиация могла развиваться безопасным и упорядоченным образом и чтобы международные воздушные сообщения могли устанавливаться на основе равенства возможностей и осуществляться рационально и экономично».

Основными принципами Чикагской конвенции, изложенными в первой главе части I «Аэронавигация», являются:

1. Полный и исключительный суверенитет каждого государства над воздушным пространством над своей территорией.

2. Обязательство договаривающихся государств не использовать гражданскую авиацию в каких-либо целях, не совместимых с духом и целями Конвенции.

3. Применение Конвенции только к гражданским воздушным судам в отличие от государственных воздушных судов, используемых на военной, таможенной и полицейских службах.

4. Обязательство договаривающихся государств при установлении правил для своих государственных воздушных судов обращать должное внимание на безопасность навигации гражданских воздушных судов.

В других пяти главах части I Конвенции приведены основные положения, регламентирующие:

– права и обязанности государств при выполнении регулярных международных воздушных сообщений и нерегулярных полетов;

– правила государственного контроля и обслуживания воздушных судов в аэропортах и меры содействия аэронавигации;

– требования и условия, которым должны отвечать воздушные суда;

– порядок принятия международных авиационных регламентов и их признания государствами;

– требования к отметкам в удостоверениях о годности к полетам и свидетельствах членов экипажа, условия признания их действительными.

Часть II «Международная организация гражданской авиации» состоит из 7 глав и 24 статей, в которых говорится о создании Международной организации гражданской авиации (ICAO), целях, правоспособности, процедурных вопросах деятельности рабочих органов и их функциях.

Часть III «Международный воздушный транспорт» включает 3 главы и 13 статей, в которых рассмотрены основные вопросы международных воздушных перевозок: обязанность предоставления информации и отчетов о деятельности авиапредприятий, установления государствами маршрутов полетов, аэропортов и аэронавигационных средств и их усовершенствование, возможность организации международных воздушных линий совместной эксплуатации.

В части IV «Заключительные положения», состоящей из 6 глав и 17 статей, оговорены договорно-правовые условия подписания и регистрации соглашений в области ГА, порядок разрешения споров между государствами, порядок принятия приложений к Конвенции и поправок к ней, а также положения, касающиеся ратификации, вступления в силу и изменения Конвенции и присоединения к ней других государств.

Чикагская конвенция сыграла и продолжает играть огромную роль в развитии современного международного воздушного права. Во-первых, она закрепила универсальные основы регулирования взаимоотношений государств в области регулярных и нерегулярных полетов, осуществляемых в рамках международных воздушных сообщений как совокупность универсальных обязательных дозволений и предписаний. Во-вторых, Конвенция выполняет роль объединяющей, нормативной базы, на основе которой развиваются, модифицируются и разрабатываются новые нормативные документы. Так, она послужила основой для принятия в 1963, 1970, 1971 и 1988 гг. конвенций по борьбе с угоном и захватом самолетов, образовавших правовой фундамент сотрудничества государств в борьбе с террористическими актами в области международной гражданской авиации. В-третьих, Конвенция регулирует и обеспечивает единообразный технологический режим международной аэронавигации путем принятия Стандартов и Рекомендуемой практики, разрабатываемых ICAO в соответствии с ее положениями. В-четвертых, Конвенция является уставом ICAO, определяющим долгосрочные и оперативные задачи деятельности этой международной организации, имеющей статус специализированного учреждения ООН.

3.4. Международные организации гражданской авиации

Международные авиационные организации – постоянные объединения международного характера в области авиации, созданные, как правило, на основе международного договора или решения международной конференции. МАО создаются в целях согласования решения вопросов деятельности международной гражданской авиации, представляющих интерес для их членов, развития международного сотрудничества в соответствующей области, защите прав и интересов их членов. Сфера деятельности, цели и задачи каждой МАО определяются ее учредительным документом, регламентирующим структуру организации, характер ее деятельности, порядок принятия решений, членство, источники финансирования и т. п.

По кругу участников МАО делятся на универсальные (например, ICAO) и региональные. Одни занимаются вопросами обеспечения региональной международной аэронавигации, другие – экономико-правовыми проблемами регионального международного воздушного транспорта.

Международная организация гражданской авиации (ICAO) является специализированным учреждением ООН и носит всемирный характер. Деятельность других межправительственных организаций распространяется, как правило, на отдельные регионы.

Для совершенствования управления воздушным движением (УВД) на территории Западной Европы в 1960 г. был создан Евроконтроль – Европейская организация по обеспечению безопасности аэронавигации. В том же 1960 году было образовано Агентство по обеспечению безопасности аэронавигации в Африке и на Мадагаскаре – АСЕКНА. С этими же целями с 1961 года начала функционировать Центральноамериканская организация по обслуживанию аэронавигации – КОКЕСНА. Африканская комиссия гражданской авиации (АФКАК) содействовать выработке общей политики государств-членов в области гражданской авиации, способствуют более эффективному использованию африканского воздушного транспорта. АФКАК была создана для осуществления консультативных функций.

Европейская конференция гражданской авиации ЕКАК, которая была учреждена в 1954 году. Основными задачами этой организации являются рассмотрение и разрешение проблем, связанных с деятельностью воздушного транспорта.

Помимо межправительственных авиационных организаций существует большая группа (около 200) неправительственных авиационных организаций. Среди них различают экономические, эксплуатационно-технические, профсоюзные, научные авиационные организации. Существуют также неправительственные авиационные организации, специализирующиеся на вопросах воздушного страхования, авиационного туризма и спорта, авиационной медицины и т. д. Бесспорным лидером этих организаций следует считать Международную ассоциацию воздушного транспорта (IATA), объединяющую авиакомпании пяти континентов мира. В настоящее время IATA является второй по важности после ICAO организацией, играющей важную роль в формировании единой экономической, правовой, технической политики авиакомпаний в области международного воздушного транспорта в глобальном масштабе.

Основными целями IATA являются:

– содействие развитию безопасного, регулярного и экономичного воздушного транспорта в интересах народов мира;

– поощрение авиационной коммерческой деятельности, изучение связанных с этих проблем;

– обеспечение развития сотрудничества между авиатранспортными предприятиями;

– прямое сотрудничество с ICAO и другими международными авиационными организациями.

IATA разрабатывает рекомендации по построению и правилам применения тарифов, устанавливает единые стандарты обслуживания пассажиров, перевозки грузов, багажа, ведет работы по стандартизации и унификации перевозочной документации и пр.

Большое значение в деятельности IATA имеют постоянно проводимые региональные конференции по перевозкам.

Несмотря на то что деятельность IATA носит независимый характер, в последнее время наметилась тенденция сближения IATA и ICAO. IATA использует ICAO для решения многих важных экономических проблем международного воздушного транспорта и защиты интересов авиакомпаний.

Таким образом, сегодня основной формой многостороннего сотрудничества авиакомпаний как на региональном, так и на общемировом уровне является сотрудничество в рамках ассоциаций авиакомпаний и прежде всего Международной ассоциации воздушного транспорта – IATA.

3.5. Международная организация гражданской авиации (ICAO)

Юридическим основанием создания Международной организации гражданской авиации (ICAO) можно считать решение, принятое в ходе работы Чикагской конференции 1944 года по вопросам гражданской авиации, которое было представлено в виде Чикагской конвенции 1944 года.

Практическая деятельность ICAO началась с момента вступления в силу Конвенции о международной гражданской авиации 4 апреля 1947 года.

Цели и задачи ICAO определены статьей 44 Чикагской конвенции 1944 г. Ими являются:

– обеспечение безопасного и упорядоченного развития международной гражданской авиации во всем мире;

– поощрение искусства конструирования и эксплуатации воздушных судов;

– создание и развитие воздушных трасс, аэропортов и аэронавигационных средств для международной гражданской авиации;

– удовлетворение потребностей народов мира в безопасном, регулярном, эффективном и экономичном воздушном транспорте;

– предотвращение экономических потерь, вызванных неразумной конкуренцией;

– содействие безопасности полетов.

ICAO проводит огромную работу по обобщению мирового опыта в области гражданской авиации с целью разработки и совершенствования правил и норм, применяемых в повседневной практике при эксплуатации гражданских воздушных судов и обеспечении безопасности полетов и авиационной безопасности.

В процессе практической работы ICAO реализует принципы и правила, закрепленные в Конвенции, касающиеся прежде всего определения национальной принадлежности воздушных судов, процедур применения законов и правил договаривающихся государств в отношении эксплуатации и навигации гражданских воздушных судов, находящихся в пределах территории конкретного государства, требований к летной годности гражданских воздушных судов, к уровню подготовки, квалификации авиационного персонала.

Для решения этих конкретных задач ICAO наделен специальной компетенцией, т. е. правом участвовать в решении вопросов, связанных с деятельностью международного воздушного транспорта, и правом принимать определенные решения.

Для осуществления своей исполнительской и координационной деятельности в сфере международной гражданской авиации ICAO имеет ряд органов, которые образуют структуру ICAO.

Высшим представительным органом ICAO является Ассамблея. В Ассамблее представлены на равных основаниях все государства– члены ICAO. Основной функцией Ассамблеи является определение стратегических направлений деятельности ICAO в области международной аэронавигации и международного воздушного транспорта. До 1954 года сессии Ассамблеи проводились ежегодно. С 1954 года сессии созываются один раз в три года.

Во время работы сессия утверждает отчеты Совета за трехлетний период деятельности ICAO и программу работы на последующие три года.

Только Ассамблея вправе вносить поправки к Чикагской конвенции и заключать соглашения с другими международными организациями.

Совет ICAO является исполнительным постоянно действующим органом ICAO, который обеспечивает непрерывность его деятельности между сессиями Ассамблеи и ответственен перед этим высшим органом ICAO.

Формирование Совета осуществляется по особым правилам и критериям и предполагает избрание 33 государств. Функции Совета многочисленны и ответственны. Центральной задачей Совета, согласно статье 54 Чикагской конвенции, является разработка и принятие международных стандартов и рекомендаций, а при необходимости – их изменение с учетом национальной и международной практики эксплуатации гражданских воздушных судов, аэродромов и воздушных трасс.

Все свои функции Совет реализует с помощью им созданных и подчиненных ему специальных комитетов, и комиссий. В прямом подчинении Совета находятся: Аэронавигационная комиссия, Авиатранспортный комитет, Комитет по совместной поддержке аэронавигационного обеспечения, Комитет по незаконному вмешательству, Юридический комитет, Финансовый комитет и Секретариат.

Аэронавигационная комиссия занимается разработкой новых правил и поправок, относящихся к правилам полетов, управлению воздушным движением, аэронавигационному и другим видам обеспечения полетов, которые потом предоставляются на рассмотрение Совету. К функциям Авиатранспортного комитета отнесены сбор данных, характеризующих все значимые аспекты деятельности международного транспорта, анализ данных и опубликование обзоров для информирования государств – участников Конвенции.

Юридический комитет проводит консультации членов Совета и Совета в целом по вопросам толкования и изменения Чикагской конвенции, норм международного воздушного права, подготовку проектов конвенций, соглашений и т. д.

Как правило, при подготовке проекта конвенции Юридический комитет создает специальный подкомитет, который после проработки вопроса, обобщения поступивших ответов государств и международных организаций по конкретному вопросу подготавливает доклад и представляет его Юридическому комитету. Этот доклад распространяется среди государств – членов ICAO и международных организаций, которые, обсудив его, дают соответствующие замечания.

На очередной своей сессии Юридический комитет по установленной процедуре и в установленном порядке производит обсуждение доклада и проекта конвенции и принимает соответствующее решение.

Финансовый комитет является постоянным органом ICAO, осуществляющим управление финансами, и несет ответственность за свою деятельность перед Советом.

К функциям Финансового комитета можно также отнести подготовку рекомендаций и предложений в области финансовой деятельности ICAO, а также контрольные функции за своевременным поступлением членских взносов Договаривающихся государств, проведение финансовых проверок с целью определения правильного расходования средств организации.

Комитет по незаконному вмешательству ICAO учрежден, в отличие от ранее рассмотренных Комитетов, в более позднее время – 10 апреля 1969 года в соответствии со специальной резолюцией Совета.

Необходимость его создания была вызвана проблемами несанкционированного вмешательства в деятельность авиации и террористическими актами на воздушном транспорте.

Комитет рассматривает и анализирует подготовленные Секретариатом сообщения государств относительно конкретных актов незаконного захвата воздушных судов и актов террора.

В ведении Комитета находятся также вопросы, связанные с техническими проблемами незаконного захвата воздушных судов, вооруженных нападений на воздушном транспорте.

Комитет может рекомендовать Совету, а в некоторых вопросах даже инициировать принятие стандартов, рекомендаций и процедур, направленных на предотвращение актов незаконного вмешательства в оперативную деятельность гражданской авиации. Примером этого может служить создание приложения 17 «Защита Международной гражданской авиации от актов незаконного вторжения».

Секретариат ICAO, во главе которого стоит Генеральный секретарь, главное исполнительное должностное лицо организации, назначаемое Советом ICAO, включает пять специализированных управлений по аналогии с комитетами Совета.

Функции Секретариата заключаются в обеспечении работы сессии Ассамблеи, комитетов и комиссий ICAO, сборе и обобщении информации по проблемам международной гражданской авиации, обеспечении связей с государствами – членами ICAO, организации текущей работы ICAO, подготовке и издании документации, переводах и т. д.

Рабочими органами Секретариата являются также представительства ICAO в различных регионах мира.

Постоянным местом пребывания ICAO избрана Канада (Монреаль). Юридическим основанием нахождения штаб-квартиры на территории Канады является специальное соглашение о статусе ICAO на территории Канады, заключенное Советом ICAO и правительством Канады.

Согласно этому соглашению и главе X Конвенции определен статус Генерального секретаря и персонала Секретариата. Политика набора персонала, конкретные требования к сотрудникам и т. п. первоначально были определены в Кодексе службы ICAO.