Текст книги "Концептуально-теоретические основы правового регулирования и применения мер безопасности"

По аналогичному принципу должна регламентироваться продолжительность применения предкриминальных и постпенитенциарных мер безопасности. В некоторых случаях такие сроки установлены. Например, для административного надзора предельным являлся срок судимости, а для специальных обязанностей при условном осуждении – испытательный срок. В других случаях временные пределы четко не определены. Так, ст. 7 закона «Об основах системы профилактики безнадзорности…» устанавливает, что индивидуально профилактическая работа проводится «до устранения причин и условий, способствовавших безнадзорности, беспризорности, правонарушениям или антиобщественным действиям несовершеннолетних, или достижения ими возраста восемнадцати лет, или наступления других обстоятельств, предусмотренным законодательством…». Формулировка нечеткая, а значит, исполнитель может применять эту норму по своему усмотрению.

Реализация личностного подхода имеет особенности, которые определяются тем, что ограничение прав и свобод личности осуществляется в связи:

1) с попаданием личности в сферу усиленной охраны объекта;

2) с попаданием личности в сферу воздействия источника повышенной опасности;

3) с тем, что личность в силу наличия каких-либо свойств сама становится объектом усиленной охраны;

4) с тем, что источником опасности являются какие-либо свойства личности.

Первые три случая похожи на ситуацию крайней необходимости: для того чтобы предотвратить угрозу причинения вреда, исходящую от источника опасности, причиняется вред правам и свободам «третьих лиц». Например, при катастрофах природного или антропогенного происхождения жители района бедствия могут принудительно отселяться, на них могут возлагаться определенные правоограничения, связанные с режимом чрезвычайного положения.

Подобным образом решается вопрос при вступлении в сферу, где есть объекты усиленной охраны – нравственность, здоровье, права и законные интересы других лиц, основы конституционного строя, обеспечение обороны страны и безопасность государства. Для защиты этих объектов от разных потенциальных опасностей ограничиваются основные права и свободы людей, которые, находясь в этой сфере, могут причинить вред. Так, поселяясь на территорию закрытого административно-территориального образования, гражданин и члены его семьи обязаны соблюдать режимные требования. Статья 331 Трудового кодекса РФ предусматривает ряд ограничений для лиц, допускаемых к педагогической деятельности: медицинские показания и судимость за определенные преступления.

Решать вопрос о принадлежности личности к объектам усиленной охраны следует, очевидно, только с согласия этой личности. Некоторые высокие должностные лица публично жалуются на обременительность мер охраны, но, тем не менее, не отказываются от них.

Сложнее обстоит дело в четвертом случае, когда источником опасности являются какие-либо свойства человека и меры безопасности направлены на пресечение исходящей от него опасности. Какие индикаторы можно использовать для определения опасности? Человечество накопило в этом немалый опыт. Назовем некоторые признаки, указывающие на потенциальную опасность личности.

1. Возраст:

а) несовершеннолетие, с которым связана ограниченная дееспособность и правоспособность. Именно из этого исходит ст. 60 Конституции РФ, предусматривающая, что гражданин РФ может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет;

б) другие возрастные признаки, в частности возрастной ценз для работы в важнейших сферах обеспечения жизнедеятельности общества (власти, государственной службы, правосудия). Причем законодателем используются ограничения как нижнего, так и верхнего возрастного предела.

2. Отсутствие российского гражданства, которое используется для ограничения свободы передвижения, трудоустройства в некоторых областях и т. п. Часть 3 ст. 62 Конституции РФ гласит, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются такими же правами, «кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации».

3. Наличие общего, инфекционного или психического заболевания, которое становится иногда основанием ограничений для занятий определенными видами деятельности, связанными с обслуживанием источников опасности или объектов охраны.

4. Отсутствие образовательной, профессиональной и специальной подготовки, без которой допуск к источникам повышенной опасности ограничен.

5. Совершение общественно опасного деяния, правонарушения или преступления. Указанные деяния являются критериями (показателями) общественной опасности личности и могут служить основаниями для применения к личности как правил (например, профессиональные запреты), так и санкций безопасности (принудительные меры медицинского характера).

Личностный, территориальный и временной подходы при ограничениях безопасности дополняют друг друга. Законодатель и правоприменитель всегда должны рассматривать их в сочетании.

Дискуссия об основаниях мер безопасности имеет давнюю историю. В науке уголовного права позиции по этой проблеме определились еще в начале ХХ века в ходе дебатов об опасном состоянии личности и мерах защиты. Криминалисты, признававшие возможность и необходимость использования мер безопасности как средства защиты общества, разделились в свое время на два лагеря.

Представители одного из них основанием мер безопасности считали «опасное состояние», наличие которого по своему усмотрению устанавливает суд. Предложения к ограничению произвола суда сводились лишь к процессуальным гарантиям: профессиональной подготовке судей, проведению психологической экспертизы, обязательному участию защитника и т. п.168168
  См.: Люблинский П.И. Международные съезды по вопросам уголовного права за десять лет. С. 88.


[Закрыть]

Представители другого лагеря также признавали существование «опасного состояния» личности, однако настаивали на том, что только закон должен определить условия этого состояния, принимая во внимание объективную тяжесть или повторение преступления169169
  Там же. С. 73, 74.


[Закрыть]. В резолюции Брюссельского съезда Международного союза криминалистов в 1910 году отмечалось: «Закон должен установить особые меры к опасным преступникам, признавая их таковыми или в силу законного рецидива, или в силу их жизненных привычек, определяемых личными и наследственными признаками, проявившимися в каком-либо учиненном ими преступлении или тяжком преступлении (выделено автором)»170170
  Там же. С. 163.


[Закрыть].

Как заметил Эмиль Гарсон, эксцентричность, оригинальность и странность аномальных и дефективных людей не дает права лишать их свободы, если они не совершают никакого наперед запрещенного законом деяния171171
  Там же. С. 81.


[Закрыть]. Эту точку зрения разделяло большинство русских криминалистов. Профессор А.А. Жижиленко писал, что одним из главных разграничительных признаков наказания и мер защиты являются основания применения: для наказания – преступное деяние, для мер защиты – опасность деятеля. Но при этом он уточнял, что для мер защиты необходим повод – деяние как симптом опасности личности172172
  См.: Жижиленко А.А. Указ. соч. С. 287.


[Закрыть].

Другой русский криминалист В.Д. Набоков еще в 1911 году прозорливо предупреждал: «…Мы должны признать, что орудование понятием «опасного состояния» личности особенно опасно и нежелательно там, где приходится думать не о расширении прав административной власти, а, наоборот, о введении ее в надлежащие рамки… Предоставление ей возможности объявлять человека опасным, и без тех гарантий, которые заключаются в точной и конкретной формулировке состава преступного деяния уголовным кодексом – применять по отношению к этому «опасному» лицу весьма серьезные меры социальной защиты в виде лишения свободы, высылки и т. п., – это равносильно возведению в принцип того, что фактически является уродливым уклонением от функций правового государства»173173
  Набоков В. Об «опасном состоянии» преступника как критерии «меры защиты». СПб. : Обществ. польза, 1910. С. 15.


[Закрыть].

К сожалению, аргументы специалистов не были услышаны и приняты во внимание. Это относится не только к дореволюционному периоду, о котором пишет В.Д. Набоков. В еще большей мере «уродливое уклонение от функций правового государства» имело место при советской власти, особенно в первые десятилетия.

Приспосабливая меры безопасности как инструмент расправы над инакодумающими, инаковерующими, инакоживущими, тоталитарная власть применяла их, основываясь на «классовой интуиции» и целесообразности. В отношении всех, кто не имел чести принадлежать к «гегемону», были основания для сомнений, а следовательно, и для применения к ним мер безопасности.

Историк Л. Киселев пишет, что заключенные Красноярского концлагеря, который был открыт 25 мая 1920 года, часто не знали, за что они арестованы и помещены туда. Вот некоторые документы, служившие основаниями для заключения в концлагерь:

«Выписка из протокола № 38 от 12 августа 1920 г.

Слушали дело Рылова Николая Васильевича, обвиняемого в писании подозрительного письма. Постановили заключить в концлагерь сроком на один год».

«Выписка из протокола № 42 от 22 августа 1920 г.

Слушали дело Основского А.П. 174174
  А.П. Основский – известный красноярский общественный деятель, лидер городской думы, много сделавший для развития образования, не занимался контрреволюционной деятельностью, а просто находился в оппозиции к большевикам.


[Закрыть], обвиняемого в контрреволюции и принадлежности к кадетам. Постановили заключить в концлагерь сроком на пять лет»175175
  Киселев Л. Тайны Красноярского концлагеря // Красноярский рабочий. 1992. 8 авг. С. 12.


[Закрыть].

В этом плане показателен следующий документ. Известный русский философ П.А. Флоренский был помещен в концлагерь «СЛОН» на Соловках, а впоследствии расстрелян. Сохранился донос одного из секретных сотрудников, содержащий рассказ П.А. Флоренского о допросе сокамерникам (орфография и стиль доноса сохранены): «Флоренский говорит, что… после моего упорного отрицания мне следователь сказал, что де мол нам известно, что Вы не состоите ни в каких организациях и не ведете никакой антисоветской агитации, но на Вас, в случае чего, могут ориентироваться враждебные сов. власти люди, что Вы не устоите, если вам будет предложено выступить против сов. власти. Вот почему, говорит далее ФЛОРЕНСКИЙ, дают такие большие срока заключения, т. е. ведется политика профилактического характера, заранее. Предотвращают преступления, которые не могут даже быть. Следователь мне и далее говорил (говорит ФЛОРЕНСКИЙ), что мы не можем так поступать, как поступало Царское Правительство, которое показывало на совершившиеся преступления, нет, мы предотвращать должны, а то как же так, ждать пока кто-либо совершит преступление, тогда его наказывать, нет, так далеко не пойдет, надо в зародыше пресекать преступление, тогда будет прочнее дело. После этого ЛИТВИНОВ говорит, что при такой политике весь СССР перебудет в лагерях»176176
  Письма з/к Флоренского П.А. семье из концлагеря // Знамя. 1991. № 7. С. 194.


[Закрыть].

Как видим, следователь очень доходчиво изложил философу суть страшной репрессивной конструкции, изобретенной по заказу вождей, – применение мер социальной защиты к лицам, не виновным в совершении конкретного общественно опасного действия177177
  См.: Курс советского уголовного права : в 6 т. Л. : Изд-во ЛГУ, 1970. Т. 2. С. 337.


[Закрыть].

Где по недомыслию, а где сознательно, в угоду безумным идеям, были стерты грани между наказанием и мерами безопасности. Примитивно понимаемое основание мер защиты – «опасность личности» – было распространено и на меры наказания, вследствие чего те и другие можно было применять по оценочным признакам «прошлой преступной деятельности» и «связи с преступной средой»178178
  См.: Кузнецова Н.Ф. Вопросы истории советского уголовного законодательства // Вестн. МГУ. Сер. Право. 1991. Вып. 4. С. 26, 27.


[Закрыть].

К 1937 году и эти «безграничные границы» стали тесными. Ежов-ские репрессии этого трагического для России года проводились уже по разнарядке Политбюро ЦК ВКП(б). Для каждой области, края устанавливались лимиты 1-й и 2-й категории. Первая категория – расстрел, вторая – лагеря и тюрьмы. Однако ретивые исполнители на местах, выполнив лимиты, испрашивали разрешения дополнительно их увеличить. Так, 31 января 1938 года Политбюро ЦК ВКП(б) приняло предложение НКВД СССР об утверждении дополнительного количества подлежащих репрессии – 572 000 человек, из которых 48 000 планировалось расстрелять. Сохранился автограф И. Сталина, где его рукой сделана запись: «Дать дополнительно Красноярскому краю 6600 чел. лимита по 1-й категории»179179
  Московские новости. 1992. 21 июня. № 25. С. 12.


[Закрыть].

К чему это привело, мы уже знаем. Поучительно, что вместе с миллионами граждан под репрессивный пресс попали почти все «теоретики» произвола.

К началу 60-х годов прошлого столетия в теории уголовного права был продекларирован отказ от порочного принципа применения репрессии к лицам, не совершившим общественно опасного деяния. «Урок пошел впрок», но не до конца. Несмотря на то, что проблема оснований мер безопасности относится к разряду ключевых, она так и не была исследована должным образом. Характерно, что противоречивость и неудовлетворительность ее решения отражают учебники, в которых обычно излагается общепринятая и наиболее распространенная точка зрения.

Так, в курсах и учебниках уголовного права основаниями для мер безопасности считают постановление районного (городского) народного суда180180
  Курс советского уголовного права : в 6 т. М. : Наука, 1970. Т. 3. С. 337.


[Закрыть], совершение опасных действий181181
  Курс советского уголовного права. Л., 1970. Т. 2. С. 475.


[Закрыть]. Иногда выделяют не одно, а три основания принудительных мер медицинского характера: «1) совершение предусмотренного уголовным законом деяния, представляющего значительную общественную опасность; 2) наличие во время совершения преступления и после, но до полного отбытия наказания такого болезненного состояния, при котором лицо не может отдавать отчета в совершаемых действиях или руководить ими; 3) признание лица с учетом характера совершенного им деяния и его болезненного состояния представляющим опасность для общества»182182
  Уголовное право. Общая часть. М. : Изд-во Моск. ун-та, 1993. С. 318.


[Закрыть].

С.В. Полубинская считает, что «проблема оснований применения принудительных мер медицинского характера, а следовательно, и предупреждения насилия со стороны лиц, страдающих психическими расстройствами, нуждается в серьезных исследованиях и в уголовно-правовой науке, и в судебной психиатрии, причем в исследованиях с выходом на судебную практику»183183
  Насильственная преступность / под ред. В.Н. Кудрявцева и А.В. Наумова. М. : Спарк, 1998. С. 138.


[Закрыть].

Открыт вопрос об основаниях мер безопасности, которые регламентируются административным законодательством и именуются в теории административного права как «административно-принудительные и административно-пресекательные меры» или «меры пресечения». Например, А.П. Алехин и Ю.М. Козлов, авторы учебника административного права, избегают ответа184184
  Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Ч. 1.: Сущность и основные институты административного права : учебник. М. : Теис, 1994. 301 с.


[Закрыть], а Д.Н. Бахрах в своем учебнике отвечает на него достаточно туманно: «…Круг оснований пресечения более широк, чем у административной ответственности»185185
  Бахрах Д.Н. Административное право : учебник. Часть общая. М. : БЕК, 1993. С. 193.


[Закрыть].

С.Д. Хазанов основаниями для введения экстраординарных право-ограничений считает «не противоправное поведение, а наличие угрозы безопасности»186186
  Хазанов С.Д. Правовое регулирование чрезвычайного положения. С. 11.


[Закрыть].

В.И. Горобцов в одной из работ писал, что «основанием для применения принудительных мер, предусмотренных как уголовным, так и административным законодательством, является наличие у лица соответствующего заболевания, которое влияет на общественную опасность личности»187187
  Горобцов В.И. Юридическая природа принудительных мер медицинского характера // Уголовно-правовые средства борьбы с преступностью. Омск : Высш. шк. МВД РФ, 1983. С. 38.


[Закрыть].

Но если в теории права не определены основания такой группы мер безопасности, как санкции безопасности, относительно оснований правил безопасности вопрос еще менее ясен. Особенно это касается правил безопасности, используемых для предупреждения преступности. Судя по содержанию двухтомного курса и учебников криминологии, меры безопасности в качестве самостоятельного средства контроля над преступностью вообще не рассматриваются. Соответственно, не рассматривается и вопрос об основаниях их применения, как, впрочем, игнорируется проблема оснований любого другого вида предупредительного воздействия.

Одной из немногих криминологических работ, в которой уделяется внимание этому аспекту, стала монография О.В. Филимонова. Анализ специальной литературы позволил ему выделить несколько противоречащих друг другу позиций188188
  См.: Филимонов О.В. Индивидуальная профилактика преступлений : правовые проблемы. Томск : Изд-во Том. ун-та, 1985. С. 58–75.


[Закрыть]. Так, основаниями правового принуждения в индивидуальной профилактике преступлений считают:

▪ общественно опасные деяния, предусмотренные законодательством; ▪ презумпцию, то есть юридическое предположение общественно вредного поведения определенных субъектов;

▪ совокупность обстоятельств, определяющих степень вероятности совершения лицом противоправных деяний, или реальную возможность (опасность) совершения преступлений и других правонарушений;

▪ совокупность достоверных данных, относящихся к характеристике личности, ее взглядов, стремлений, а равно поступков, сферы общения, связей.

О.В. Филимонов выделяет две группы оснований правового принуждения в профилактике: 1) общие правовые, то есть основания, определяющие содержание тех профилактических мер, которые могут применяться к лицам, обнаружившим своим поведением склонность к совершению преступления; 2) конкретные правовые, то есть основания, устанавливающие необходимость применения профилактических мер к индивидуально определенным лицам189189
  Филимонов О.В. Указ. соч. С. 75–78.


[Закрыть].

По мнению Р.А. Сабитова, основанием посткриминального принуждения будет «совершение лицом предусмотренного уголовным законом непреступного общественно опасного деяния, то есть посткриминального проступка»190190
  Сабитов Р.А. Посткриминальное поведение (понятие, регулирование, последствия). Томск : Изд-во Том. ун-та, 1985. С. 168.


[Закрыть].

В.И. Горобцов, правильно признавая меры постпенитенциарного воздействия структурным элементом мер безопасности, основанием их возникновения считает отбытие наказания191191
  См.: Горобцов В.И. Проблемы реализации мер постпенитенциарного воздействия: вопросы теории и практики : автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 1995. С. 5, 15.


[Закрыть].

В трудовом, гражданском и семейном праве основания мер защиты рассматриваются лишь применительно к конкретным мерам защиты. Например, в семейном праве основаниями лишения родительских прав и отобрания детей без лишения родительских прав считают жестокое обращение с детьми, хронический алкоголизм и наркоманию родителей, систематическое оставление детей без присмотра, совершение противоправных действий в отношении детей и другие злоупотребления родительскими правами, которые создают опасность для жизни, здоровья и формирования детей192192
  См.: Богатырев Н. Основания для отобрания детей у родителей без лишения родительских прав // Рос. юстиция. 1994. № 10. С. 40–42.


[Закрыть]. Этот подход используется и в новом семейном законодательстве, в частности в ст. 69 Семейного кодекса РФ.

Отсутствует определенность по отношению к основаниям мер безопасности (защиты) и в общей теории права. Авторы учебников либо избегают касаться этой темы, либо излагают ее достаточно кратко и не очень ясно. «Меры защиты отличаются от юридической ответственности тем, – говорится в одном из учебников, – что они наступают за правонарушения, обладающие часто минимальной степенью общественной опасности, или деяние, представляющее «правовую аномалию», незначительные отклонения от нормального правопорядка, не приобретающие характер правонарушений»193193
  Общая теория права и государства : учебник / под ред. В.В. Лазарева. М. : Юристъ, 1994. С. 206.


[Закрыть].

Несколько более четкое, но, к сожалению, также не очень удобное для практического применения определение правовой аномалии дает В.Д. Ардашкин. Он полагает, что правовыми аномалиями можно назвать «негативные юридические факты, влекущие правоохранительную реакцию независимо от того, что стоит за этими фактами (правонарушения или события). Думается, это самостоятельная разновидность юридических фактов, не сводимая ни к правонарушениям, ни к событиям»194194
  Ардашкин В.Д. Правоохранительный механизм: понятие, научный инструментарий // Охранительный механизм в правовой системе социализма. Красноярск : Изд-во Краснояр. ун-та, 1989. С. 11.


[Закрыть].

Как видим, подходы к решению проблемы оснований мер безопасности в отраслевых правовых науках и в общей теории права достаточно противоречивы.

Неясность, уклонение от определенности дает простор для произвола и необоснованного стеснения прав и свобод граждан. Меры безопасности сами по себе в этом случае становятся опасными и дискредитируются как средство защиты общества и личности. В общественном сознании формируется предубеждение против самого института мер безопасности, сфера их применения необоснованно сужается, вследствие чего реальная угроза причинения вреда, исходящая от источника повышенной опасности, превращается в реальный вред. Противоречия отражаются в законодательстве. Не случайно в большинстве нормативных актов вопрос об основаниях применения тех или иных мер безопасности вообще игнорируется, только в последнее время он стал более или менее решаться.

Термин «основание» применительно к исследуемой проблеме употребляется в значении «причина, достаточный повод, оправдывающий что-нибудь»195195
  Ожегов С.И. Словарь русского языка. 1990. С. 461.


[Закрыть]. Поскольку у всякой причины есть своя причина, то очевидно, что всякое основание имеет свое, более глубокое основание.

На это обстоятельство некоторое время назад обратил внимание В.Д. Филимонов, который выделил социальные и криминологические основания норм уголовного права196196
  См.: Филимонов В.Д. Криминологические основы уголовного права. Томск : Изд-во Том. ун-та, 1981. С. 14–25.


[Закрыть]. Наличие правовых и фактических (материальных) оснований становления административного надзора отмечал А.С. Бондаренко197197
  См.: Бондаренко А.С. Основания установления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. С. 93–104.


[Закрыть]. Криминологические, юридические и фактические основания индивидуально-профилактических мер дифференцировал один из авторов настоящей монографии198198
  См.: Щедрин Н.В. Основания применения индивидуально-профилактических мер к освобожденным из ВТК // Правовые вопросы борьбы с преступностью. Томск : Изд-во Том. ун-та, 1988. С. 105–111.


[Закрыть]. Так постепенно проявлялись контуры многоуровневой модели, иерархию которой образуют как минимум социальные, нормативно-правовые, фактические (материальные) и организационные основания.

Соотношение оснований применения мер безопасности

Социальное основание мер безопасности является первым, глубинным уровнем этой модели. Меры безопасности обусловлены существованием опасности. Еще И.Т. Тарасов писал, что «характер мер безопасности предопределяется теми причинами, которыми порождается тот или иной вид опасности»199199
  Тарасов И. Т. Указ. соч. С. 132.


[Закрыть]. Использование мер безопасности как средства обеспечения нормальной жизнедеятельности общества основывается на расчете: предотвращение меньшим вредом большего.

Меры безопасности ущемляют права и свободы граждан. Объективно это всегда определенные обременения и правоограничения, хотя субъективно их тяжесть сможет восприниматься по-разному. Были и есть рабы, довольные своим положением. И есть люди, воспринимающие правила общежития как нарушение своих конституционных прав. Ограничения, составляющие содержание мер безопасности, – вынужденное зло, которое причиняется для того, чтобы избежать большего зла, угроза которого исходит от источника повышенной опасности.

Социальное основание имеет решающее значение для процесса законотворчества. Законодатель, разрешая использование мер безопасности, должен: 1) определить источник повышенной опасности и установить, каким благам и в какой степени он угрожает; 2) сформулировать в законе условия и порядок применения мер, которые давали бы наибольший эффект защиты при оптимальных затратах. Правда, пока этот алгоритм не определяет законотворческую деятельность, ибо юридическая наука не дает для этого надлежащих ориентиров. Процесс законотворчества в сфере безопасности строится в большей степени на интуиции, чем на расчете.

Сложность решения первой задачи объясняется, прежде всего, тем, что в науке пока не выработаны четкие критерии источника повышенной опасности. Не менее сложна другая задача, связанная с определением оптимальных мер, с помощью которых можно устранить или свести к минимуму угрозу, исходящую от источника повышенной опасности. Поскольку в данном случае реакция для предотвращения или обуздания опасности сама по себе ущемляет права и свободы, причиняет моральный, материальный, а зачастую и физический вред, очень важно соразмерить причиненный и предотвращенный вред.

Здесь возможны два варианта. Первый из них – вред причиняется самому источнику повышенной опасности. Если это человек, например, душевнобольной или рецидивист, правила соотнесения вреда похожи на ситуацию необходимой обороны. Второй вариант предполагает причинение вреда третьим лицам, как при крайней необходимости. Например, выселение граждан из дома, грозящего обвалом, или установление карантина при эпидемиях. Соразмерение вреда – сложнейшая задача, ибо причиняемый и предотвращенный вред может быть разнохарактерным. Так, например, в средствах массовой информации обсуждался законопроект: введение обязательного обследования на ВИЧ-инфекцию всех иностранцев, прибывающих в Россию, обернется многомиллиардными убытками от сокращения туризма. Что же вреднее: СПИД или убытки от туризма? Давайте соразмерим, ибо «предпринимая меры борьбы с определенной опасностью, необходимо взвесить предварительно, не может ли данная мера, будучи, по-видимому, целесообразной в отношении к данной опасности, послужить в то же время причиной какой-либо новой опасности»200200
  Тарасов И.Т. Указ. соч. С. 134.


[Закрыть].

Второй уровень – нормативно-правовое основание, а проще говоря, правовые нормы, в которых регламентируются условия и порядок применения мер безопасности. Принуждение во благо большинства должно быть легитимным.

Применение ограничений к лицам, совершившим общественно опасные деяния, согласуется с п. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав и свобод человека, где предусматривается возможность ограничений «исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе».

В Международном пакте о гражданских и политических правах говорится, что права человека «не могут быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом, необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других и совместимы с признаваемыми в настоящем Пакте другими правами» (п. 3 ст. 12).

Конституция РФ прямо предусматривает применение мер безопасности лишь в условиях чрезвычайного положения (ст. 56). Однако возможность использования мер безопасности вытекает из редакции ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в соответствии с которой «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

В посттоталитарном обществе актуальной является защита граждан от посягательств со стороны государства. И это правильно. Но не менее важна защита граждан от любых других опасностей, в том числе и когда их угроза исходит от сограждан, использующих принадлежащие им права и свободы в ущерб правам и свободам других лиц. В стремлении к защите прав криминогенной части населения мы как-то забыли о правах и свободах потенциальных жертв. Между тем государство в соответствии с ч. 1 ст. 45 Конституции РФ несет обязанность по защите прав и свобод граждан, в том числе и от преступных посягательств.

Как следует из Конституции, применение мер безопасности, ограничивающих конституционные права и свободы, возможно только при наличии соответствующего федерального закона, в котором конкретизируются основания, условия и порядок применения мер безопасности.

Нормативно-правовыми основаниями мер безопасности могут быть: 1) отдельные положения закона, такие как, например, ст. 8 Закона РФ «О праве граждан на свободу передвижения»; 2) разделы кодексов, предусматривающие, например, применение принудительных мер медицинского характера; 3) отдельные законы, регламентирующие использование мер безопасности в тех или иных сферах, как, например, законы РФ «О безопасности», «О чрезвычайном положении», «Об оружии», «О государственной тайне».

Несколько более широкий круг нормативных актов, образующих законодательную основу обеспечения безопасности, назван в ст. 6 Закона РФ «О безопасности». Кроме перечисленных федеральных законов в нем указаны «другие нормативные акты Российской Федерации, регулирующие отношения в области безопасности; конституции, законы, иные нормативные акты республик в составе Российской Федерации, и нормативные акты органов государственной власти и управления краев, областей, автономной области и автономных округов, принятые в пределах их компетенции в данной сфере; международные договоры, заключенные или признанные Российской Федерацией».

На первый взгляд, это положение Закона «О безопасности» противоречит Конституции РФ. Но в Законе «О безопасности» речь идет об обеспечении безопасности, а это может осуществляться в том числе и неограничительными средствами.

Такое толкование подтверждает и редакция ст. 7 Закона «О безопасности»: «При обеспечении безопасности не допускается ограничение прав и свобод граждан, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом.

Граждане, общественные и иные организации и объединения имеют право получать разъяснения по поводу ограничения их прав и свобод от органов, обеспечивающих безопасность. По их требованию такие разъяснения даются в письменной форме в установленные законодательством сроки.

Должностные лица, превысившие свои полномочия в процессе деятельности по обеспечению безопасности, несут ответственность в соответствии с законодательством».

Вряд ли целесообразно расширять возможности ограничения конституционных прав российских граждан даже в международных договорах и соглашениях. Скорее всего, речь идет о вопросах, связанных не с ограничениями конституционных прав, а с детализацией. Порядок применения, если в нем не содержатся новые ограничения, может регламентироваться изданными во исполнение федерального закона иными нормативными актами: указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, ведомственными приказами и инструкциями.

Подмена федерального закона в сфере ограничения прав и свобод граждан ведомственными инструкциями и приказами не допустима и не конституционна, какими бы благими намерениями это ни обосновывалось. В этом плане, например, вызывает сомнение правомерность указания заместителя министра путей сообщения РФ от 26 мая 1995 года № К-419у «О порядке оформления проездных документов с указанием фамилии пассажира». В приказе, адресованном подчиненным заместителя министра, в целях «предупреждения правонарушений, связанных с продажей проездных документов», ущемляются права пассажиров. Непонятно, куда смотрел Минюст РФ, 15 июня 1995 года зарегистрировавший это указание, но если мы пойдем по такому пути, то через некоторое время в целях обеспечения безопасности по приказу владельца магазина, общественного туалета или маршрутного автобуса должны будем предъявлять паспорт и получать именной билет. Кстати, в большинстве европейских стран при покупке железнодорожного билета не требуется предъявление паспорта.

Особенно настораживает использование для регулирования предупреждения преступности постановлений правительства и ведомственных нормативных актов. Они призваны уточнять порядок и условия реализации закона и ни в коем случае не возлагать на граждан дополнительных обременений. Анализ показывает, что правительство и ведомства нередко превышают свои полномочия. Это, в первую очередь, касается приказов Министерства внутренних дел РФ, которые до недавнего времени регламентировали все аспекты предупредительной деятельности милиции. Отголоски ведомственного нормотворчества сохраняются до сих пор. Например, до настоящего времени помещение и содержание в медицинском вытрезвителе, которое, по существу, является одним из видов принудительного задержания, регламентируется не федеральным законом, а приказом министра внутренних дел СССР от 30 мая 1985 года № 106.

Таким образом, основания, порядок и условия применения мер безопасности должны быть закреплены только в федеральном законе, в котором по возможности должны четко прописываться порядок, условия и процедура их применения. Подзаконное нормотворчество в части установления оснований ограничения прав и свобод недопустимо.