Текст книги "Бюджетный контроль"

1.3. Административная реформа и государственный финансовый контроль

Административная реформа, осуществленная на основании и в развитие Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (далее – Указ Президента РФ о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти), в целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти привела к существенному повышению роли контроля в системе государственного управления, в том числе государственного финансового контроля (бюджетного контроля) в системе управления государственными финансами.

Основной эффект от административной реформы достигнут за счет разделения правоустанавливающих функций, функций по управлению имуществом и оказанию услуг и контрольно-надзорных функций. До реформы они осуществлялись в министерствах нераздельно – одним административным аппаратом министерства; устанавливая «правила игры», он был «на поле игры» одновременно «полевым игроком» и «судьей».

Под правоустанавливающими функциями (функциями по принятию нормативных правовых актов) понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами, правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

Под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.

Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Под функциями по контролю и надзору понимаются:

– осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

– выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

– регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Указом Президента РФ о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти правоустанавливающие функции установлены для федеральных министерств, функции по управлению государственным имуществом и по оказанию государственных услуг – для федеральных агентств, а функции по контролю и надзору – для федеральных служб.

Федеральные министерства осуществляют координацию и контроль деятельности находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств.

Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

В рамках осуществления административной реформы на основе департаментов государственного финансового контроля и валютного контроля Минфина России создан Росфиннадзор, который результатами своей деятельности с 2004 г. подтвердил обоснованность реформы. Эффективность финансово-бюджетного контроля и надзора существенно повысилась:

– за счет достижения более высокого уровня управляемости процессами контроля, в том числе повышения оперативности принятия решений;

– увеличения и реализации возможностей совершенствования приемов и методов контроля и надзора;

– расширения и усиления полномочий по осуществлению контрольных и надзорных функций, применению мер принуждения к нарушителям финансово-бюджетного законодательства.

В результате административной реформы посредством создания федерального органа исполнительной власти – Росфиннадзора в основном реализованы следующие положения Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля.

1. Контрольные органы должны иметь функциональную и организационную независимость и могут выполнять возложенные на них задачи объективно и эффективно только в том случае, если они независимы от проверяемых организаций и защищены от посторонних влияний.

2. Независимость контрольного органа неразрывно связана с независимостью его членов.

3. Контрольный орган должен быть наделен правом обращения в компетентные органы с требованием о принятии необходимых мер и о привлечении к ответственности виновных.

Следует отметить, что полная реализация принципов, указанных в п. 1, 2, возможна при подчинении федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции бюджетного контроля и надзора, непосредственно Правительству РФ.

Глава 2
Законодательное регулирование и методическое обеспечение государственного и муниципального финансового контроля

2.1. Бюджетный кодекс РФ

При рассмотрении проекта концепции государственного финансового контроля было принято решение о нецелесообразности разработки и принятия закона о государственном финансовом контроле. В связи с этим БК РФ является основополагающим документом, регулирующим вопросы государственного и муниципального финансового контроля.

Основные вопросы государственного и муниципального финансового контроля отражены в гл. IX «Государственный и муниципальный финансовый контроль» БК РФ и рассматриваются в других разделах учебного пособия. В связи с этим в рамках темы «Законодательное регулирование и методическое обеспечение государственного и муниципального финансового контроля» рассматриваются отдельные положения государственного и муниципального контроля, отраженные в других главах БК РФ.

БК РФ установил следующие основные положения государственного и муниципального финансового контроля.

Статья 7. Бюджетные полномочия РФ

К бюджетным полномочиям РФ относятся:

– установление основ внешней проверки и осуществления контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы РФ;

– установление порядка осуществления контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ и внешней проверки отчетов об их исполнении;

– осуществление контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, внешняя проверка отчетов об их исполнении;

– установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.

Статья 153. Бюджетные полномочия законодательных (представительных) органов

Законодательные (представительные) органы осуществляют последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением соответствующих бюджетов.

Статья 157. Бюджетные полномочия органов государственного и муниципального финансового контроля

Органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и готовят заключения на годовой отчет об их исполнении, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства РФ.

Органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, местной администрацией, осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением бюджетов и соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ.

Полномочия органа государственного (муниципального) финансового контроля, созданного законодательным (представительным) органом, определяются законом (муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования).

Полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами (должностными лицами) местных администраций, устанавливаются соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией.

Статья 158. Бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств

Главный распорядитель (распорядитель) бюджетных средств:

– обеспечивает контроль за соблюдением получателями субвенций, межбюджетных субсидий и иных субсидий, определенных БК РФ, условий, установленных при их предоставлении;

– организует и осуществляет ведомственный финансовый контроль в сфере своей деятельности.

Статья 160. Бюджетные полномочия главного администратора (администратора) источников финансирования дефицита бюджета

Главный администратор источников финансирования дефицита бюджета организует и осуществляет ведомственный финансовый контроль в сфере своей деятельности.

Статья 165. Бюджетные полномочия Министерства финансов РФ

Министерство финансов РФ (Минфин России) осуществляет нормативное и методическое обеспечение деятельности по организации государственного (муниципального) финансового контроля федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и исполнительно-распорядительными органами (должностными лицами) муниципальных образований.

2.2. Федеральный закон «О счетной палате РФ»

Основной документ, регулирующий деятельность Счетной палаты, – это Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате РФ» (далее – Закон о Счетной палате РФ). Закон определяет статус, задачи, состав, структуру и порядок деятельности Счетной палаты, в том числе ее бюджетные полномочия.

В соответствии со ст. 167.1 БК РФ Счетная палата РФ как участник бюджетного процесса федерального уровня обладает бюджетными полномочиями, установленными Законом о Счетной палате РФ и БК РФ.

Основные положения Федерального закона изложены в следующих темах, рассматриваемых в учебном пособии: «Система органов государственного и муниципального финансового контроля» – «Счетная палата РФ»; «Права и обязанности инспекторов (ревизоров), должностных лиц проверяемых организаций»; «Реализация материалов проверок».

2.3. Указ президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ»

Данный Указ Президента РФ определяет:

– структуру государственного финансового контроля. Государственный финансовый контроль в РФ включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ;

– органы, на которые возлагается государственный финансовый контроль в РФ (перечислены в разд. «Концепция государственного финансового контроля» учебного пособия);

– главные приоритеты государственного финансового контроля на 1996 г.;

– периодичность проведения комплексных ревизий и тематических проверок поступлений и расходования бюджетных средств. В федеральных органах исполнительной власти, а также на предприятиях, в учреждениях и организациях, использующих средства федерального бюджета, – не реже одного раза в год соответствующими контрольными финансовыми органами;

– меры, применяемые по выявленным нарушениям.

Средства, израсходованные незаконно или не по целевому назначению, а также доходы, полученные от их использования, подлежат возмещению по предписаниям соответствующих органов государственного финансового контроля в течение одного месяца после выявления указанных нарушений.

Из нормы, определяющей проведение проверок не реже одного раза в год, следует, что деятельность органов бюджетного контроля должна быть скоординированной.

Так, если каждый отдельно взятый федеральный орган бюджетного контроля не сможет ежегодно проверять всех получателей бюджетных средств, то при скоординированной работе Счетной палаты РФ, Федерального казначейства, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, внутриведомственных контрольных органов их совокупная контрольная деятельность обеспечит ежегодное проведение контрольных мероприятий в каждой организации, использующей средства федерального бюджета.

2.4. Приказ министерства финансов РФ от 25 декабря 2008 г. № 146н «Об обеспечении деятельности по осуществлению государственного финансового контроля»

Приказ издан в соответствии со ст. 165 БК РФ, Положением о Министерстве финансов РФ, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329 в целях осуществления нормативного и методического обеспечения деятельности по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и исполнительно-распорядительными органами (должностными лицами) муниципальных образований.

Приказом утверждено Положение о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля.

Росфиннадзору приказом предписано применять Положение о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля в соответствии со ст. 268 БК РФ за исполнением органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований), законодательства РФ о финансово-бюджетном контроле и надзоре.

Положение распространяется на деятельность федеральных органов исполнительной власти (далее – субъект финансового контроля) при организации и осуществлении ими финансового контроля в соответствии с бюджетным законодательством РФ и нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.

Положение не распространяется на финансовый контроль, осуществляемый Федеральным казначейством и Федеральной службой финансово-бюджетного надзора в соответствии с бюджетным законодательством РФ и нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.

Положение может применяться органами исполнительной власти субъектов РФ и исполнительно-распорядительными органами (должностными лицами) муниципальных образований при организации и осуществлении финансового контроля в соответствии с бюджетным законодательством РФ.

Для организации и осуществления контрольной деятельности необходимо обеспечить:

– распределение обязанностей между работниками, занятыми контрольной деятельностью;

– планирование контрольной деятельности;

– создание системы стимулов и условий для профессионального развития и повышения квалификации работников финансового контроля;

– контроль качества контрольной деятельности;

– отчетность о контрольной деятельности.

Субъект финансового контроля устанавливает критерии оценки результативности контрольной деятельности в целом, а также работы каждого работника финансового контроля.

Принципы, которыми должны руководствоваться работники финансового контроля при осуществлении контрольной деятельности:

– независимость;

– профессиональная компетентность;

– должная тщательность.

Независимость работников финансового контроля состоит в том, что при проведении контрольного мероприятия они независимы от объекта финансового контроля, в том числе:

– не имеют родства с должностными лицами объекта финансового контроля;

– не являлись в проверяемый период должностными лицами объекта финансового контроля.

Работники финансового контроля должны принимать меры по предотвращению конфликта интересов при проведении контрольных мероприятий.

Профессиональная компетентность работников финансового контроля состоит в том, что при осуществлении контрольной деятельности они обладают необходимыми профессиональными знаниями и навыками и постоянно поддерживают их на должном уровне.

Должная тщательность работников финансового контроля состоит в своевременном и точном исполнении обязанностей, предусмотренных Положением о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля, установленным порядком осуществления субъектом финансового контроля контрольной деятельности, программой контрольного мероприятия.

При осуществлении контрольной деятельности работники финансового контроля должны проявлять профессиональный скептицизм.

Проявление профессионального скептицизма означает, что весомость полученных доказательств оценивается критически, доказательства, противоречащие каким-либо документам или заявлениям руководства объекта финансового контроля либо ставящие под сомнение достоверность таких документов или заявлений, внимательно изучаются. Профессиональный скептицизм необходим, чтобы, в частности, не упустить из виду вызывающих подозрение обстоятельств, не сделать неоправданных обобщений при подготовке выводов, не использовать ошибочных допущений при определении характера, временных рамок и объема процедур контроля, а также при оценке их результатов.

В разд. II «Общие требования к осуществлению контрольной деятельности» рассматриваемого Положения также отражены:

– планирование контрольной деятельности; – контроль качества контрольной деятельности; – отчетность о контрольной деятельности.

Общие требования к указанным вопросам рассматриваются в гл. 10 настоящего учебного пособия.

В разд. III «Требования к организации и проведению контрольных мероприятий» рассматриваемого Положения отражены:

– подготовка контрольного мероприятия (см. гл. 12);

– контроль за работой членов ревизионной группы и ее результатами (см. гл. 12);

– изучение системы внутреннего контроля объекта финансового контроля (см. гл. 12);

– оформление результатов контрольного мероприятия (см. гл. 12);

– получение достаточных, надлежащих и надежных доказательств (см. гл. 9);

– документирование контрольного мероприятия (см. гл. 9);

– процедуры контроля при проверке по существу (см. гл. 8).

2.5. Другие нормативные правовые документы, регулирующие государственный и муниципальный финансовый контроль

На федеральном уровне функции, полномочия и другие аспекты деятельности Росфиннадзора при осуществлении бюджетного контроля определены нормативными правовыми документами:

– Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. № 198 «Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора»;

– Постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 278 «Об Утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора» (далее – Постановление Правительства РФ об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора);

– приказом Минфина России от 4 сентября 2007 г. № 75н «Об утверждении Административного регламента исполнения Росфиннадзором государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства РФ при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности» (далее – приказ Минфина России № 75н);

– приказом Минфина России от 11 июля 2005 г. № 89н «Об утверждении Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора»;

– приказом Минфина России, МВД России, ФСБ России от 7 декабря 1999 г. № 89н/1033/717 «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия контрольно-ревизионных органов Минфина России с Генеральной прокуратурой РФ, Министерством внутренних дел РФ, Федеральной службой безопасности РФ при назначении и проведении ревизии (проверки)».

Деятельность Росфиннадзора по отдельным направлениям регулируется также другими приказами Минфина России и Росфиннадзора.

Кроме того, полномочия Росфиннадзора по проверке целевого использования субсидий и субвенций из федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов устанавливаются многочисленными постановлениями Правительства РФ, определяющими порядок выделения и расходования субсидий и субвенций.

Функции, полномочия и права структурных подразделений внутриведомственного контроля федеральных органов исполнительной власти устанавливаются соответствующими регламентами по осуществлению государственных функций, утверждаемыми министерствами, в ведении которых находятся федеральные органы исполнительной власти.

Государственный и муниципальный финансовый контроль в субъектах РФ и в муниципальных образованиях регулируются законами и нормативными правовыми актами, принимаемыми законодательными (представительными) и исполнительными органами власти субъектов РФ, представительными и исполнительными органами власти муниципальных образований.