Текст книги "Бюджетный контроль"

5.2. Автономные учреждения и новые бюджетные правоотношения, формирующиеся в связи с их введением, – одна из форм реализации бюджетной реформы

Одно из направлений бюджетной реформы – это реализация принципов бюджетирования, ориентированного на результат, через введение новой организационно-правовой формы юридических лиц в виде автономных учреждений и внедрение на их основе новых принципов выполнения государственных и муниципальных функций.

Для внедрения в практику бюджетной деятельности автономных учреждений осуществлены следующие действия:

– внесены поправки в Гражданский кодекс Российской Федерации (далее – ГК РФ), определяющие основные положения, относящиеся к автономным учреждениям;

– внесены соответствующие дополнения в Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»;

– внесены дополнения в БК РФ, определяющие основы формирования и доведения до автономных учреждений государственных и муниципальных заданий;

– принят Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее – Закон об автономных учреждениях).

Постановлениями Правительства РФ определены механизмы создания автономных учреждений, в том числе путем реорганизации бюджетных учреждений, формирования заданий и доведения их до исполнения государственными и муниципальными организациями.

Согласно закону об автономных учреждениях (далее – Закон об автономных организациях) автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

По сравнению с бюджетными автономные учреждения обладают более высокой степенью свободы при осуществлении своей основной деятельности, в том числе имеют право на получение доходов и направление их на цели, предусмотренные уставом учреждения.

Финансовая деятельность автономного учреждения осуществляется не на основе бюджетной сметы, а в соответствии с планом финансово-хозяйственной деятельности.

Учредитель устанавливает задания для автономного учреждения в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью. Автономное учреждение осуществляет в соответствии с заданиями учредителя и обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг.

Учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки, а также финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке. В случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества или особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется.

Финансовое обеспечение основной деятельности автономного учреждения осуществляется в виде субвенций и субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ и иных не запрещенных федеральными законами источников.

Условия и порядок формирования задания учредителя и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания определяются:

1) Правительством РФ в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в федеральной собственности;

2) высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в собственности субъекта РФ;

3) местной администрацией в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.

Помимо заданий учредителя и обязательств автономное учреждение по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами.

Автономное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, при условии, что такие виды деятельности указаны в его уставе.

Правительство РФ признало необходимым осуществить поэтапный и добровольный перевод учреждений из статуса бюджетных в статус автономных.

5.3. Связь бюджетирования, ориентированного на результат, с контролем эффективности расходования бюджетных средств

В рамках Концепции «управление ресурсами» бюджет в основном формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации РФ. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных корректировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

В рамках Концепции «управление результатами» бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), основное внимание при их планировании уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств: устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т. д.), приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.

Объектами контроля в существующей модели выступает целевое использование бюджетных средств, соответствие расходования средств детальному плану, тогда как эффективность, рациональность, результативность, целесообразность произведенных расходов не проверяются. При этом контрольные мероприятия осуществляются исключительно внешними по отношению к проверяемой организации органами (контрольно-ревизионными органами, счетными палатами и т. п.). Процедуры внутреннего контроля силами особых подразделений, созданных в структуре самих органов власти, практически не применяются.

Ответственность органов власти смещается с целевого использования бюджетных средств в соответствии с установленными процедурами на достижение запланированных результатов деятельности. Требования к соблюдению финансовой дисциплины в данной модели сохраняются, заявленные планы должны исполняться. При исполнении бюджета аккумулируется вся необходимая подробная информация о направлениях расходования бюджетных средств. В связи с расширением полномочий органов власти по управлению бюджетными средствами контрольные мероприятия видоизменяются. Контрольными процедурами охватываются помимо использования средств фактические результаты, достигнутые за счет полученных бюджетных ресурсов. Особая роль отводится внутреннему контролю, а именно отслеживанию специально созданным подразделением результатов деятельности других подразделений, оценке эффективности использования бюджетных средств.

Эффективность расходования бюджетных средств является одной из характеристик эффективности реализации программы и ее мероприятий и является мерой соотношения полученных результатов и бюджетных расходов.

Критерии эффективности заключаются в достижении определенного эффекта (результата) с минимальными затратами либо максимального эффекта при фиксированных затратах.

По мере внедрения БОР и с учетом степени распространенности данной модели в бюджетной системе РФ органы бюджетного контроля должны постепенно перемещать «центр тяжести» своей деятельности на контроль эффективности расходов. К концу 2008 г. готовность органов бюджетного контроля к практическому переходу на контроль эффективности можно оценить как низкую; пока разработаны только общие и теоретические подходы к вопросам этой формы контроля. На практике применяются лишь некоторые элементы будущей новой системы контроля, в том числе при оценке результативности реализации федеральных целевых программ. Сложившееся положение не следует считать фактором негативной оценки действующей системы бюджетного контроля, поскольку формирование основ контроля эффективности расходов в условиях функционирования старой модели бюджетирования было невозможно; не существовало соответствующей базы, бюджетный процесс осуществлялся посредством управления бюджетными ресурсами (затратами). Поэтому новая форма контроля будет базироваться на новых элементах бюджетного процесса по мере перехода на управление результатами, внедрения БОР.

Для внедрения новой системы контроля необходимо, чтобы в бюджетной системе РФ разработали и ввели в действие:

– критерии определения целей деятельности получателей бюджетных средств;

– формы организации работы по достижению поставленных целей;

– показатели, характеризующие достижение цели;

– критерии оценки финансовых затрат на достижение поставленных целей на основе имеющихся показателей.

По ходу введения в действие указанных факторов функционирования бюджетной системы необходимо разработать и внедрить (с решающим участием органов бюджетного контроля) методические основы и механизмы действия новых форм контроля эффективности расходов.

В связи с формированием принципиально новых бюджетных правоотношений, связанных с созданием автономных учреждений и осуществляемых на основе государственных и муниципальных заданий, органы бюджетного контроля, и особенно главные распорядители бюджетных средств, должны разработать и внедрить новые принципы и механизмы контроля, основанные на оценке выполнения государственных и муниципальных заданий, что в свою очередь является формой контроля эффективности расходования бюджетных средств.

5.4. Новые приоритеты в организации финансового контроля у главных распорядителей бюджетных средств

В БК РФ (ст. 270.1 «Внутренний финансовый аудит») установлено, что органы исполнительной власти (органы местной администрации) вправе создавать подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля), осуществляющие разработку и контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств.

Создание подразделений внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля) органами исполнительной власти, т. е. главными распорядителями бюджетных средств, вызвано и появилось вследствие проведения бюджетной реформы.

Указанные подразделения должны обеспечить качественное улучшение текущего, внутреннего контроля, осуществляемого подведомственными организациями; освоить и внедрить новые методы и механизмы оценки его эффективности, а также контроль эффективности бюджетных расходов, в том числе в условиях работы с автономными учреждениями; осуществлять текущий мониторинг качества финансового менеджмента подведомственных организацией с одновременным выполнением традиционных функций контроля на соответствие.

При этом многообразие выполняемых функций должно быть надлежащим образом обеспечено методологией и нормативным правовым регулированием. По состоянию на конец 2008 г. такое обеспечение отсутствует, в том числе по вопросам контроля на соответствие – правомерности и целевого характера произведенных расходов.

Минфин России приступил к разработке необходимых методических и правовых документов.

5.5. Некоторые особенности государственного финансового контроля в РФ и зарубежных странах (на примере республики Франции)

Системы государственного финансового контроля, функционирующие в РФ и в Республике Франция, существенно различаются как по формам их организации, так и по основным принципам функционирования.

В Республике Франция парламентский контроль за формированием и исполнением бюджета осуществляется Счетным судом, который не только выполняет такие же функции, что и Счетная палата РФ, но и рассматривает спорные вопросы, возникающие между главными государственными финансовыми инспекторами и государственными казначеями при осуществлении финансового контроля.

Государственный финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти Республики Франции, сосредоточен в структурном подразделении главного финансового органа страны – в финансовой инспекции. Финансовая инспекция имеет два основных направления деятельности: контроль за деятельностью государственных казначеев и контроль за расходами министерств, ведомств и прямых получателей средств центрального бюджета (например, Лувр).

Контроль за расходами министерств, ведомств и прямых получателей средств центрального бюджета осуществляют главные государственные финансовые инспекторы. Они состоят в штате Министерства финансов Республики Франции и подчинены ему, но свои функции выполняют через специально созданные подразделения, постоянно находящиеся в министерствах и ведомствах. Возглавляя эти подразделения и управляя ими, находясь в постоянном взаимодействии с соответствующим министерством, ведомством, главный государственный финансовый инспектор в соответствии с утвержденными методиками и порядками рассматривает основную часть документов на расходование бюджетных средств и принимает решения о санкционировании, запрещении или приостановлении расходов.

Из этого следует, что посредством действия такого механизма контроля обеспечивается текущий контроль за расходованием бюджетных средств.

Кроме того, в Республике Франция в каждом учреждении, финансируемом из бюджета, функционирует хорошо проработанная, нормативно и методически обеспеченная система внутреннего контроля, осуществляющая предварительный контроль.

В свою очередь главные государственные финансовые инспекторы и подчиненные им сотрудники владеют совершенной методикой оценки состояния внутреннего финансового контроля и применяют ее для определения степени напряженности контроля, степени выборки массивов операций и документов, подлежащих предварительному контролю.

Государственные казначеи, возглавляющие региональные казначейства, несут непосредственную персональную ответственность за случаи нецелевого использования бюджетных средств, прошедших через казначейства. Это означает, что при выявлении случаев нецелевого использования бюджетных средств соответствующие суммы удерживаются из их личной заработной платы. В таких условиях, опираясь на тщательно проработанные методики и порядки осуществления предварительного контроля и соответствующие аппараты казначейств, государственные казначеи устанавливают и реализуют эффективный режим предварительного контроля за расходованием бюджетных средств.

Элементы последующего финансового контроля применяются главными государственными инспекторами и государственными казначеями только в некоторых случаях, на основе оценки рисков, когда имеются основания для того, чтобы подвергнуть получателя бюджетных средств особому и более тщательному финансовому контролю. Последующий финансовый контроль осуществляется также по отношению к средствам, получаемым от организаций Евросоюза при наличии соответствующих требований органов власти Евросоюза.

Начиная с 2005 г. в Республике Франция осуществляется аналогичная российской бюджетная реформа, в ходе которой принято решение: наряду с формированием основ бюджетирования, ориентированного на результаты, увеличить роль последующего финансового контроля.

Специалисты Министерства финансов Республики Франции считают свою систему финансового контроля более эффективной по сравнению с системой, действующей в РФ. По их мнению, система, не допускающая существенных сбоев, нарушений и потерь бюджетных средств, результативнее «дырявой» системы расходования средств. Нецелесообразно вести не всегда действенную работу по обнаружению очередных потерь («протечек») бюджетных средств и пытаться восстановить эти потери, бесконечно собирая результаты этих потерь («протечек») и возвращая их снова в «дырявую» систему.

Необходимо отметить, что система бюджетного контроля станет наиболее эффективной при оптимальном сочетании предварительного и последующего, внутреннего и внешнего контроля. В РФ явно преобладают системы последующего и внешнего контроля, но осуществляемая бюджетная реформа неминуемо приведет к существенному совершенствованию предварительного и внутреннего контроля при сохранении преимуществ последующего и внешнего контроля.

Глава 6
Последующий финансовый контроль в бюджетной сфере. Формы контрольных мероприятий

6.1. Последующий финансовый контроль в бюджетной сфере

Финансовый контроль осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса:

– при составлении, рассмотрении и утверждении бюджетных смет и бюджетов (предварительный финансовый контроль);

– при исполнении бюджетных смет и бюджетов, в процессе совершения и учета финансово-хозяйственных операций, составления отчетов (текущий финансовый контроль);

– после завершения финансово-хозяйственных и учетных операций по ним, при внешней проверке, рассмотрении и утверждении бюджетной отчетности (последующий финансовый контроль).

Последующий финансовый контроль осуществляется за определенный истекший период по фактически совершенным операциям. Для Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, органов финансового контроля, имеющих статус органов исполнительной власти субъектов РФ, муниципальных образований, последующий финансовый контроль – единственный практикуемый в настоящее время вид контроля.

Для Счетной палаты РФ, контрольно-счетных органов субъектов РФ, муниципальных образований, главных распорядителей и распорядителей средств бюджетов и государственных внебюджетных фондов, финансовых органов субъектов РФ и муниципальных образований последующий финансовый контроль является основным, но не единственным видом финансового контроля, так как указанные органы осуществляют также предварительный и текущий контроль.

6.2. Формы контрольных мероприятий

Проверка по существу представляет собой основную форму контрольных мероприятий, осуществляемых органами государственного финансового контроля при последующем контроле.

Общие требования по процедурам контроля при проверке по существу установлены в Положении о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля (утверждено приказом Минфина России от 25 декабря 2008 г. № 146н «Об обеспечении деятельности по осуществлению государственного финансового контроля»).

При проверке по существу осуществляются процедуры контроля, проводимые для получения доказательств наличия у объекта финансового контроля нарушений бюджетного законодательства РФ, а также искажений бюджетной отчетности объекта финансового контроля.

Данная проверка может проводиться путем выполнения инспектирования, наблюдения, запроса, подтверждения, пересчета, аналитических процедур.

Подробно вопросы инспектирования, наблюдения, запроса, подтверждения, пересчета, аналитических процедур рассмотрены в гл. 8, разд. 8.1.

Проверки по существу при осуществлении последующего финансового контроля реализуются в форме ревизий и проверок.

Ревизия представляет собой систему обязательных контрольных действий, осуществляемых преимущественно сплошным способом, по документальной и фактической проверке финансово-хозяйственных операций, совершенных ревизуемым объектом в определенном периоде, а также по их отражению в бухгалтерском учете и отчетности.

Проверка – это совокупность контрольных действий, осуществляемых преимущественно выборочным способом, по исследованию основных или отдельных вопросов и (или) направлений финансово-хозяйственной деятельности проверяемой организации за определенный период.

Ревизии в бюджетной сфере осуществляются только по отношению к бюджетным учреждениям.

Проверкам подвергаются не только бюджетные учреждения, но и другие получатели бюджетных средств (получатели средств соответствующего бюджета): органы государственной власти (государственные органы), управления внебюджетными фондами, местного самоуправления, местной администрации.

Кроме того, проверки можно проводить по отношению к предприятиям, организациям, банкам, страховым компаниям и другим финансово-кредитным учреждениям, их союзам, ассоциациям и иным объединениям вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства федерального бюджета, федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.

При проведении ревизии как формы осуществления контрольного мероприятия проверяются все финансово-хозяйственные операции, в том числе операции с бюджетными средствами, средствами государственных внебюджетных фондов, государственным и муниципальным имуществом.

При этом в обязательном порядке осуществляются сплошные проверки (ревизии второго уровня) наиболее значимых однотипных и взаимосвязанных операций, выделенных в следующие основные группы:

– банковские операции или операции по лицевому счету, кассовые операции – ревизия денежных средств;

– операции по расчетам с юридическими и физическими лицами (поставщиками, подрядчиками, заказчиками, потребителями, покупателями, сотрудниками учреждения, подотчетными лицами и др.) – ревизия расчетов;

– операции по приходу, движению и расходу основных средств и иных материальных ценностей – ревизия материальных ценностей.

В рамках ревизии другие финансово-хозяйственные операции могут проверяться выборочным способом.

В практике деятельности органов государственного финансового контроля ревизии применяются редко и, как правило, назначаются на основании обращений правоохранительных органов, в случаях, когда имеются признаки неправомерных действий должностных и иных лиц, наносящих ущерб государству.