Текст книги "Бюджетный контроль"

2.6. Проблемы законодательного и методического обеспечения государственного и муниципального финансового контроля и пути их решения

На сегодняшний день законодательное и методическое обеспечение государственного и муниципального финансового контроля недостаточно. В условиях отсутствия отдельного федерального закона, регулирующего финансовый контроль, содержания БК РФ (в том числе гл. IX «Государственный и муниципальный финансовый контроль») недостаточно для обеспечения оптимальной работы органов финансового контроля в РФ. Пробелы, имеющиеся в БК РФ, фактически не заполнены нормативными правовыми документами другого уровня. Кроме того, отсутствие некоторых ключевых установок в БК РФ не позволяет создать систему регулирования отдельных направлений и позиций финансового контроля путем принятия нормативных правовых документов других уровней.

В связи с действием указанных факторов в системе государственного финансового контроля накопилось большое количество неурегулированных тем и вопросов.

Основные пробелы в законодательном регулировании:

– отсутствие законодательно установленных форм осуществления последующего бюджетного контроля (ревизия, проверка и т. д.), методов и способов документального и фактического контроля, порядков их применения;

– отсутствие регламентов осуществления контроля отдельных направлений деятельности проверяемых организаций, в том числе проведения ревизий (проверок) операций с денежными средствами и ценными бумагами, расчетов с юридическими и физическими лицами, сохранности имущества, в том числе недвижимого имущества, топлива, материалов, и т. д.;

– отсутствие регламентации действий должностных лиц бюджетных учреждений по возмещению ущерба в результате незаконных выплат, переплат денежных средств, незаконных расходов и перерасходов материальных ценностей, в том числе при наличии соответствующих требований контрольных органов;

– отсутствие регламентации действий контрольных органов и их должностных лиц при выявлении недостач и излишков, потерь доходов бюджета, ущерба, допущенного в результате незаконных выплат, переплат денежных средств, незаконных расходов и перерасходов материальных ценностей;

– отсутствие критериев оценки эффективности бюджетных расходов и мер воздействия на лиц, неправильные действия или бездействие которых привели к снижению эффективности расходов;

– отсутствие мер воздействия на лиц, допустивших другие нарушения финансово-бюджетного законодательства.

Многие темы и вопросы давно и тщательно изучены и прописаны в научной литературе и учебниках. Более того, нормативное регулирование и методическое обеспечение по большинству тем, вопросов и направлений деятельности органов государственного финансового контроля было изложено в действовавших до 1991 г. соответствующих нормативных правовых и методических документах, утвержденных Министерством финансов СССР, Министерством финансов РСФСР. В основном эти документы вполне можно было применить после соответствующей доработки и адаптации к новым условиям, поскольку при переходе к рыночным отношениям и изменении механизмов функционирования финансовой системы основные принципы, условия и правила бюджетного планирования, нормирования, доведения средств до получателей и их расходования до сих пор существенно не изменились. Так, например, остались неизменными основные требования к бюджетным учреждениям при ведении кассовых операций, учете расчетов с поставщиками и подрядчиками, использовании объектов недвижимости и расходовании топлива и материалов.

Если деятельность Счетной палаты РФ и Росфиннадзора урегулированы нормативными правовыми документами разного уровня в более или менее достаточной мере, то вопросы внутриведомственной контрольной деятельности обозначены в БК РФ незначительно и не развиты в других нормативных правовых документах до соответствующего уровня.

Также недостаточно полно и четко в БК РФ и других нормативных правовых документах прописаны вопросы государственного и муниципального контроля в субъектах РФ и муниципальных образованиях.

Для снятия основных проблем необходимо существенно дополнить БК РФ в части форм и методов контроля, механизмов их применения, мер принуждения и полномочий контрольных органов по применению мер принуждения при выявлении случаев незаконных расходов, перерасходов и переплат денежных средств и иных нарушений.

Одновременно с созданием нормативной правовой базы государственного финансового контроля должна активно вестись работа по методическому обеспечению деятельности контрольных органов на основе имеющегося законодательного регулирования. По мере принятия новых нормативных правовых документов следует прорабатывать соответствующие методические указания по применению введенных в действие новых правовых норм.

Глава 3
Система федеральных органов государственного финансового (финансово-бюджетного) контроля

В России на федеральном уровне функционируют следующие органы государственного финансового (финансово-бюджетного) контроля:

– Счетная палата РФ, созданная Федеральным Собранием РФ;

– Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) – федеральный орган исполнительной власти, находящийся в ведении Минфина России;

– Федеральное казначейство – федеральный орган исполнительной власти, находящийся в ведении Минфина России.

Помимо указанных органов государственного финансового контроля в соответствии с БК РФ функции государственного финансового контроля осуществляют главные распорядители средств федерального бюджета, главные администраторы доходов и источников финансирования дефицита федерального бюджета.

В соответствии со ст. 150 БК РФ контроль за исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется в порядке, установленном для соответствующих бюджетов.

В состав органов управления государственных внебюджетных фондов могут входить структурные подразделения, осуществляющие государственный финансовый контроль за использованием средств соответствующего фонда. Так, государственный финансовый контроль в системе Пенсионного фонда РФ осуществляет контрольно-ревизионное управление.

3.1. Счетная палата РФ

Счетная палата РФ – это постоянно действующий орган государственного финансового контроля, образуемый Федеральным Собранием РФ.

Закон о Счетной палате РФ установил следующие основные положения, регулирующие деятельность Счетной палаты. В задачи Счетной палаты включены:

– организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

– определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

– оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

– финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

– анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

– контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в ЦБ РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях РФ;

– регулярное предоставление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

В процессе реализации указанных задач Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, что предусматривает:

– организацию и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном финансовом году;

– проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

– экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров РФ, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов РФ;

– анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в Совет Федерации и Государственную Думу предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом;

– подготовку и представление заключений в Совет Федерации и Государственную Думу по исполнению федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов в отчетном году;

– подготовку и предоставление заключений и ответов на запросы органов государственной власти РФ.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения в РФ, на федеральные внебюджетные фонды, а также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.

На деятельность общественных объединений, негосударственных фондов и иных негосударственных некоммерческих организаций контрольные полномочия Счетной палаты распространяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ.

Все органы государственной власти в РФ, органы местного самоуправления, ЦБ РФ, предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности и их должностные лица обязаны предоставлять по запросам Счетной палаты информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности.

При проведении ревизий и проверок Счетная палата получает от проверяемых предприятий, учреждений, организаций, банков и иных кредитно-финансовых учреждений всю необходимую документацию и информацию по вопросам, входящим в ее компетенцию.

По требованию Счетной палаты ЦБ РФ, коммерческие банки и иные кредитно-финансовые учреждения обязаны предоставлять ей необходимые документальные подтверждения операций и состояния счетов проверяемых объектов. Остальные предприятия, учреждения и организации обязаны предоставлять по требованию Счетной палаты справки и копии документов по операциям и расчетам с ними.

Отказ или уклонение должностных лиц указанных органов, предприятий, учреждений и организаций от своевременного предоставления необходимой информации или документации по требованию Счетной палаты, а также предоставление ложной информации влечет за собой ответственность, установленную законодательством РФ.

Комплексные ревизии и тематические проверки проводятся по месту расположения проверяемых объектов. Сроки, объемы и способы их проведения устанавливаются Счетной палатой.

В ходе проведения ревизий и проверок на основе документального подтверждения законности производственно-хозяйственной деятельности, достоверности бухгалтерского учета и финансовой отчетности определяется своевременность и полнота взаимных платежей проверяемого объекта и федерального бюджета.

По итогам проведения ревизии или проверки составляется отчет, за достоверность которого соответствующие должностные лица Счетной палаты несут персональную ответственность.

О результатах проведенных ревизий и проверок Счетная палата РФ информирует Совет Федерации и Государственную Думу, доводит их до сведения руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций.

Об ущербе, причиненном государству, и о выявленных нарушениях закона Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу, а при выявлении нарушения законов, влекущего за собой уголовную ответственность, передает соответствующие материалы в правоохранительные органы.

Внутренние вопросы деятельности Счетной палаты, распределение обязанностей между аудиторами Счетной палаты, функции и взаимодействие структурных подразделений аппарата Счетной палаты, порядок ведения дел, подготовки и проведения мероприятий всех видов и форм контрольной и иной деятельности определяются Регламентом Счетной палаты, утверждаемым ее коллегией.

Статья 130 БК РФ предусматривает, что Счетная палата РФ осуществляет проведение ежегодных внешних проверок годового отчета об исполнении бюджетов субъектов РФ, заключивших соглашения с Минфином России о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта РФ, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 60 % объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ.

В соответствии со ст. 157 БК РФ Счетная палата РФ вправе проводить проверки бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов – получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

При выявлении нецелевого использования средств федерального бюджета Счетная палата РФ составляет и направляет сводные уведомления о сокращении лимитов бюджетных обязательств в Минфин России для блокировки расходов или сокращения лимитов бюджетных обязательств в соответствии с приказом Минфина России от 26 декабря 2005 г. № 162н «Об утверждении Порядка сокращения лимитов бюджетных обязательств главным распорядителям средств федерального бюджета по фактам нецелевого использования средств федерального бюджета, установленным Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и Счетной палатой РФ» (далее – приказ Минфина России об утверждении Порядка сокращения лимитов бюджетных обязательств, или приказ Минфина России № 162н).

3.2. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор)

Росфиннадзор создан в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

Росфиннадзор:

– является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля;

– находится в ведении Минфина России;

– осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы;

– создает, реорганизует и ликвидирует в установленном порядке свои территориальные органы.

Росфиннадзор в соответствии со ст. 268 БК РФ:

– осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов РФ, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов;

– осуществляет контроль за исполнением органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований), законодательства РФ о финансово-бюджетном контроле и надзоре.

В соответствии со ст. 130 БК РФ Росфиннадзор осуществляет проведение ежегодных внешних проверок годового отчета об исполнении бюджетов субъектов РФ, заключивших соглашения с Минфином России о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта РФ, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 60 % объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ.

В соответствии со ст. 157 БК РФ Росфиннадзор вправе проводить проверки бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов – получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

Основные функции Росфиннадзора (определены Постановлением Правительства РФ № 198 «Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора»):

1. Проведение ревизий и проверок правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов и материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, на территории РФ и за рубежом, а также осуществление таких ревизий и проверок по мотивированному обращению руководителей правоохранительных органов федерального уровня и руководителей правоохранительных органов субъектов РФ.

2. Проведение мероприятий по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений законодательства РФ в финансово-бюджетной сфере.

3. Осуществление надзора за исполнением законодательства РФ о финансово-бюджетном контроле и надзоре органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

4. Осуществление в пределах своей компетенции контроля за соответствием проводимых в РФ резидентами и нерезидентами (помимо кредитных организаций и валютных бирж) валютных операций законодательству РФ, условиям лицензий и разрешений, а также за соблюдением ими требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля.

5. Организация с участием агентов валютного контроля, правоохранительных, контролирующих и иных федеральных органов исполнительной власти проверок полноты и правильности учета и отчетности по валютным операциям, а также по операциям нерезидентов, осуществляемым в валюте РФ.

6. Организация формирования и ведения единой информационной системы контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере.

Положение о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 278 «Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора», наделяет Росфиннадзор полномочиями по осуществлению контроля и надзора:

– за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;

– соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства РФ, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля, а также за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений;

– соблюдением требований бюджетного законодательства РФ получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций;

– исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления законодательства РФ о финансово-бюджетном контроле и надзоре.

Росфиннадзор в рамках своей компетенции осуществляет производство по делам об административных правонарушениях в соответствии с законодательством РФ.

В целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности Росфиннадзор имеет право:

– проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов; в организациях, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности; в организациях – получателях финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы и иные документы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, а также получать необходимые письменные объяснения должностных, материально ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий;

– проводить в организациях любых форм собственности, получивших от проверяемой организации денежные средства, материальные ценности и документы, сличение записей, документов и данных с соответствующими записями, документами и данными проверяемой организации (встречная проверка);

– направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений;

– осуществлять контроль за своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями и (или) их вышестоящими органами нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, в том числе путем добровольного возмещения средств;

– запрашивать и получать сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к компетенции службы вопросам;

– заказывать проведение необходимых испытаний, экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления надзора в установленной сфере деятельности;

– привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к установленной сфере деятельности, научные и иные организации, ученых и специалистов.

При выявлении нецелевого использования средств федерального бюджета Росфиннадзор составляет и направляет сводные уведомления о сокращении лимитов бюджетных обязательств в Минфин России для блокировки расходов или сокращения лимитов бюджетных обязательств в соответствии с приказом Минфина России от 26 декабря 2005 г. № 162н «Об утверждении порядка сокращения лимитов бюджетных обязательств главным распорядителям средств федерального бюджета по фактам нецелевого использования средств федерального бюджета, установленным федеральной службой финансово-бюджетного надзора и Счетной палатой РФ».

Подготовка сводных уведомлений в системе Росфиннадзора осуществляется в соответствии с Порядком подготовки сводного уведомления об изменении лимитов бюджетных обязательств главным распорядителям средств федерального бюджета, утвержденным приказом Росфиннадзора от 2 марта 2006 г. № 25 «Об утверждении порядка подготовки сводного уведомления об изменении лимитов бюджетных обязательств главным распорядителям средств федерального бюджета».

Для организации и осуществления надзорной функции существенное значение имеет приказ Минфина России от 25 декабря 2008 г. № 146н «Об обеспечении деятельности по осуществлению государственного финансового контроля», которым Росфиннадзору предписано применять Положение о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля при осуществлении в соответствии со ст. 268 БК РФ контроля за исполнением органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований), законодательства РФ о финансово-бюджетном контроле и надзоре.

Однако указанное Положение о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля не распространяется на финансовый контроль, осуществляемый Росфиннадзором.