Текст книги "Бюджетный контроль"

Глава 7
Типы и виды проверок. сложные, в том числе комбинированные контрольные мероприятия (проверки)

7.1. Типы и виды простых проверок

Простые проверки подразделяются на три основных типа: комплексные, выборочные и тематические проверки (табл. 1).

Таблица 1. Типы простых проверок[3]3
  Примечание: в графе 2 каждому типу присвоен индекс (А, Б, В, Г), который будет использоваться для сокращенного обозначения типа проверки.


[Закрыть]

При проведении проверки финансово-хозяйственной деятельности (комплексной проверки) контрольным мероприятием, как и при проведении ревизии, охватываются все основные вопросы и направления финансово-хозяйственной деятельности юридического лица, в том числе:

1) формирование бюджета, финансового плана, сметы (составление и представление расчетов, заявок, составление сметы и т. д.);

2) исполнение бюджета, сметы и финансовые результаты деятельности (принятие обязательств, расходование средств, в том числе на строительство и ремонт, научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, на текущее содержание организации и т. д.);

3) кассовые операции;

4) операции по лицевому счету или банковские операции;

5) валютные операции;

6) расчеты по оплате труда;

7) расчеты с подотчетными лицами;

8) расчеты с организациями, в том числе за услуги связи, транспортные и коммунальные услуги;

9) строительство, капитальный и текущий ремонт;

10) закупка товаров, работ и услуг;

11) использование федерального имущества, в том числе земельных участков;

12) предпринимательская и иная, приносящая доход деятельность;

13) научно-исследовательская работа;

14) трансферты населению;

15) ведение учета, отчетности;

16) внутренний контроль;

17) устранение недостатков и нарушений, выявленных предыдущей проверкой, осуществление внутриведомственного контроля;

18) исполнение функций администратора доходов бюджета.

Приведенный перечень не является исчерпывающим, поскольку на практике могут встречаться другие вопросы и направления деятельности, подлежащие проверке. Также основные вопросы и направления проверки могут разбиваться на несколько других вопросов, уточняющих или раскрывающих более подробно суть темы или направления.

Проверка финансово-хозяйственной деятельности и ревизия отличаются тем, что при проведении ревизии как формы контрольного мероприятия обязательно осуществление всех трех присущих ей ревизий второго уровня, тогда как при проверке финансово-хозяйственной деятельности сплошные проверки (одна, две или три ревизии второго уровня) заменяются выборочными проверками.

Выборочная проверка (проверка отдельных вопросов и направлений финансово-хозяйственной деятельности) – это контрольное мероприятие, при котором проверяются не все основные вопросы и направления деятельности учреждения или предприятия, а только их часть.

Тематическая проверка – контрольное мероприятие, при котором осуществляется проверка одного или нескольких направлений использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов или отдельных специальных направлений деятельности проверяемой организации.

Подтипы тематических проверок:

– проверки по отдельным направлениям использования средств бюджета, государственных внебюджетных фондов (индекс В);

– специальные проверки (индекс Г).

На практике контрольные мероприятия часто осуществляются по какому-либо одному вопросу, направлению деятельности или с разнообразным сочетанием проверяемых вопросов и направлений деятельности. Так, например, может быть проведена проверка использования средств федерального бюджета, выделенных учреждению на строительство (одна тема или направление деятельности).

Другой пример: в учреждении изучаются вопросы использования средств федерального бюджета, выделенных на реализацию федеральной целевой программы (далее – ФЦП) «Развитие образования», и использования федерального имущества (две темы или два направления деятельности).

При проверках исполнения бюджетов субъектов РФ, когда контрольные мероприятия проводятся у главного распорядителя бюджетных средств на региональном уровне, как правило, изучаются вопросы использования нескольких видов субсидий и (или) субвенций. При контроле использования средств федерального бюджета, направленных на реализацию приоритетных национальных проектов, проводятся проверки в отдельных учреждениях, как правило, по одному, двум и нескольким конкретным направлениям расходования средств. Например, проверка использования средств, выделенных в рамках реализации приоритетного национального проекта «Образование» на выплату вознаграждения учителям за осуществление функций классного руководства, – это проверка по одному направлению использования средств федерального бюджета. По двум и более направлениям использования субсидий проводятся проверки в органах исполнительной власти субъектов РФ при осуществлении контроля за использованием средств федерального бюджета, направленных на реализацию приоритетного национального проекта «Развитие агропромышленного комплекса».

Такие контрольные мероприятия относятся к подтипу «Проверка по отдельным направлениям использования средств бюджета, государственных внебюджетных фондов» (индекс В).

Специальные проверки (индекс Г) подразделяются на проверки соблюдения валютного законодательства (индекс 1), проверки исполнения органами финансового контроля законодательства РФ о финансовом контроле (индекс 2) и на иные специальные проверки (табл. 2).

Таблица 2. Специальные проверки[4]4
  Примечание: в первой графе табл. 2 приведены индексы, присвоенные каждому виду специальных проверок, которые будут применяться для сокращенного обозначения этих проверок в других таблицах и схемах.


[Закрыть]

Специальные проверки могут проводиться как в форме отдельных контрольных мероприятий, так и в виде проверок отдельных вопросов и направлений финансово-хозяйственной деятельности в составе комплексных и выборочных проверок.

Типы проверок подразделяются на отдельные виды. Так, в отдельный вид специальных проверок выделены проверки, при которых рассматриваются вопросы соблюдения бюджетного законодательства при осуществлении бюджетного процесса в части исполнения функций главного распорядителя или распорядителя бюджетных средств (индекс проверки 4). При этом изучаются вопросы сбора и анализа отчетности, заявок и расчетов подведомственных учреждений и предприятий, представления в финансовый орган расчетов, обоснований по направлениям и объемам бюджетных средств, необходимых для выполнения основных функций в следующем году, получения, распределения и доведения до подведомственных бюджетных учреждений лимитов бюджетных обязательств и т. д.

При определенных обстоятельствах главные распорядители или распорядители бюджетных средств на основании законодательства и (или) соглашения, договора передают часть своих функций другим организациям, уполномочивая их на осуществление соответствующих юридически значимых действий. Так, например, Федеральное агентство по образованию передало свои функции по отбору претендентов на получение средств федерального бюджета, выделяемых в рамках реализации приоритетного национального проекта «Образование» на поддержку учебных заведений, внедряющих инновационные образовательные программы, подведомственному учреждению. Проверки в уполномоченных организациях исполнения функций, переданных им от главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств, выделены в отдельный специальный вид проверок (индекс проверки 11).

Заказчики-застройщики также являются по своей сути уполномоченными организациями, но выполняемые ими функции четко определены и имеют свою специфику, поэтому проверки заказчиков-застройщиков выделены еще в один вид специальных проверок (индекс проверки 10).

Изучение всего спектра контрольных мероприятий показало, что классификации и распределения проверок только по указанным типам и специальным видам проверок недостаточно для учета всех основных их особенностей.

Так, проверка финансово-хозяйственной деятельности высшего учебного заведения существенно отличается от проверки такого же типа, проводимой в медицинском учреждении. Отличаются не только системы оплаты труда, но и отдельные направления деятельности. В высшем учебном заведении существенное значение имеют вопросы выплаты стипендий, социальной поддержки студентов, содержания общежитий. В медицинском учреждении эти направления финансово-хозяйственной деятельности отсутствуют, но актуальными являются вопросы учета и расходования медикаментов, особенно наркотиков и психотропных веществ, эксплуатации сложного оборудования, содержания больничных стационаров и т. д. Невозможно объединить в один вид проверку финансово-хозяйственной деятельности территориального органа Федерального казначейства и учреждения культуры, например театра.

Все проверки, проводимые в федеральных государственных учреждениях, отличаются от аналогичных проверок государственных учреждений регионального и муниципального уровня и т. д.

Из этого следует вывод о том, что классификация контрольных мероприятий должна осуществляться на основе объектов проверок.

В качестве примера приводится классификация простых проверок (с учетом объектов проверок), составленная по проверкам, осуществляемым в системе Росфиннадзора (табл. 3).

Таблица 3. Классификация простых проверок (с учетом объекта проверки), осуществляемых в системе Росфиннадзора

Примечание: в графе 1 проставлены индексы объектов проверки. В графах 3, 4 и 5 значком «+» обозначено наличие проверки типа А, Б или В по объектам, указанным в соответствующей строке. В графе 6 проставлены индексы специальных проверок, обозначенные в табл. 2.

Для обозначения каждого конкретного вида простых проверок применяются индексы. Например, А8.1.2 – проверка финансово-хозяйственной деятельности федерального государственного учреждения образования; Г5, 12.2 – проверка использования бюджетного кредита, полученного казенным предприятием.

7.2. Сложные проверки

Сложные проверки подразделяются на комбинированные и иные сложные проверки.

Комбинированная проверка – это контрольное мероприятие, представляющее собой сочетание, взаимное расположение (комбинацию) двух и более видов простых, но разных по содержанию проверок.

Сочетание проверок выражается в том, что разные проверки выстраиваются в единую систему и в своей совокупности служат достижению единой цели. Взаимное расположение выражается в том, что проверки не только связаны между собой единой целью, но и проводятся в определенной взаимосвязанной последовательности в разных местах (на разных уровнях) и в разное время.

Основной признак, отличающий комбинированную проверку от иных сложных проверок, состоит в том, что при комбинированном контрольном мероприятии две или более проверки проводятся в подведомственных, соподчиненных или взаимосвязанных организациях. Вначале проверки проводятся в подведомственных и (или) соподчиненных организациях, затем после изучения и анализа их результатов контрольное мероприятие проводится в вышестоящей организации. При этом учитывается информация, полученная в результате проверок соподчиненных и (или) подведомственных организаций.

Если две и более простых и одинаковых по содержанию проверок проводятся в двух или нескольких организациях одного и того же вида и уровня, то такая проверка не может быть отнесена к комбинированным проверкам и считается иной сложной проверкой. К данному виду проверок, например, относятся проверки:

– правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, а также проверка имущества, находящегося в федеральной собственности, в судебно-экспертных учреждениях Минюста России;

– финансово-хозяйственной деятельности территориальных органов Федеральной службы страхового надзора;

– финансово-хозяйственной деятельности региональных отделений Фонда социального страхования РФ;

– отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности Московского университета МВД России, а также высших и средних специальных учебных заведений МВД России в субъектах РФ;

– использования средств федерального бюджета и федеральной собственности филиалами Федерального государственного унитарного предприятия «Российская телевизионная и радиовещательная сеть».

К самым распространенным типам комбинированных контрольных мероприятий относятся проверки финансово-хозяйственной деятельности главного распорядителя средств федерального бюджета и подведомственных ему организаций (например, проверка финансово-хозяйственной деятельности Федерального казначейства и его территориальных органов).

Еще один тип комбинированных контрольных мероприятий – проверки финансово-хозяйственной деятельности или отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности государственных внебюджетных фондов, при которых осуществляются отдельные, но взаимосвязанные проверки финансово-хозяйственной деятельности территориальных органов, отделений фондов и центральных органов управления фондов. Например, при проведении проверки отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности в Фонде социального страхования РФ и его региональных отделениях на уровне Правления Фонда подлежат проверке отдельные вопросы финансово-хозяйственной деятельности и вопросы осуществления функций главного распорядителя средств Фонда. Также в рамках этой комбинированной проверки осуществляются проверки основных вопросов финансово-хозяйственной деятельности отделений Фонда. Проверки, проводимые в Правлении Фонда и в отделениях, существенно различаются и проводятся на разных уровнях, в Фонде и в соподчиненных Фонду организациях – отделениях Фонда. Эти факторы и становятся определяющими при отнесении проверки к форме комбинированных контрольных мероприятий.

7.3. Типы и виды комбинированных контрольных мероприятий (проверок), их структура

В рамках осуществления последующего финансового контроля применяются следующие типы и виды комбинированных контрольных мероприятий.

1. Проверки финансово-хозяйственной деятельности или отдельных вопросов (направлений) финансово-хозяйственной деятельности главных распорядителей, распорядителей средств бюджета и их подведомственных учреждений и предприятий.

Данный тип комбинированного контрольного мероприятия подразделяется на несколько видов комбинированных проверок. Один из них – проверка финансово-хозяйственной деятельности или отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности каждого конкретного главного распорядителя или распорядителя средств бюджета (министерство, федеральное агентство, федеральная служба, другой главный распорядитель или распорядитель средств федерального бюджета, средств бюджета субъекта РФ, муниципального образования) и его подведомственных учреждений и предприятий.

Полный перечень отдельных видов комбинированных контрольных мероприятии не приводится, так как он достаточно обширен. Количество видов проверок значительно больше общего числа главных распорядителей или распорядителей средств бюджета, поскольку на практике также широко применяются проверки отдельных вопросов (направлений) финансово-хозяйственной деятельности главных распорядителей и распорядителей средств федерального бюджета и их подведомственных учреждений и предприятий. При этом допускаются различные комбинации проверяемых вопросов и направлений деятельности, например:

– проверка финансово-хозяйственной деятельности, а также соблюдения валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования в Минобрнауки России и подведомственных ему организациях;

– правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, выделенных МЧС России и подведомственным учреждениям и организациям на строительство и приобретение жилья, закупку вооружения, военной, специальной техники и имущества в рамках гособоронзаказа.

2. Проверки финансово-хозяйственной деятельности или отдельных вопросов (направлений) финансово-хозяйственной деятельности государственных внебюджетных фондов и их отделений, территориальных фондов:

2.1. Проверка финансово-хозяйственной деятельности или отдельных вопросов (направлений) финансово-хозяйственной деятельности Пенсионного фонда РФ и его территориальных органов;

2.2. Проверка финансово-хозяйственной деятельности или отдельных вопросов (направлений) финансово-хозяйственной деятельности Фонда социального страхования РФ и его отделений;

2.3. Проверка финансово-хозяйственной деятельности или отдельных вопросов (направлений) финансово-хозяйственной деятельности Федерального фонда обязательного медицинского страхования и территориальных фондов обязательного медицинского страхования.

3. Проверки исполнения бюджетов:

3.1. Проверка исполнения бюджета субъекта РФ;

3.2. Проверка исполнения бюджета закрытого территориального образования;

3.3. Проверка исполнения бюджета г. Байконура;

4. Проверки использования средств федерального бюджета, направленных на реализацию федеральных целевых программ, например проверка в Федеральном агентстве по рыболовству и подведомственных ему организациях использования средств федерального бюджета, выделенных на реализацию мероприятий подпрограммы «Водные биологические ресурсы и аквакультура» ФЦП «Экология и природные ресурсы России (2002–2010 гг.)».

Полный перечень видов проверок, относящихся к этому типу комбинированных контрольных мероприятий, не приводится в связи с их многочисленностью. Проверки могут проводиться как по каждой ФЦП, так и по отдельным направлениям ее реализации.

5. Проверки использования средств федерального бюджета, направленных на реализацию приоритетных национальных проектов (далее – ПНП):

5.1. Проверки использования средств федерального бюджета, направленных на реализацию ПНП «Образование»:

5.1.1. Проверка использования субсидий, выделенных из федерального бюджета на выплату вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам государственных образовательных учреждений субъектов РФ и муниципальных образовательных учреждений;

5.1.2. Проверка использования субсидий, выделенных из федерального бюджета на государственную поддержку общеобразовательных учреждений субъектов РФ и муниципальных общеобразовательных учреждений, внедряющих инновационные образовательные программы;

5.1.3. Проверка использования субсидий, выделенных из федерального бюджета на внедрение инновационных образовательных программ для образовательных учреждений высшего профессионального образования, являющихся бюджетными учреждениями;

5.1.4. Проверка использования средств федерального бюджета, направленных на обеспечение общеобразовательных учреждений учебным и учебно-наглядным оборудованием и подключение к Интернету государственных образовательных учреждений субъектов РФ и муниципальных образовательных учреждений в рамках реализации мероприятий на внедрение современных образовательных технологий ПНП «Образование»;

5.1.5. Проверка использования субсидий, выделенных из федерального бюджета на государственную поддержку подготовки рабочих кадров и специалистов для высокотехнологичных производств в государственных образовательных учреждениях начального профессионального и среднего профессионального образования, внедряющих инновационные образовательные программы;

5.1.6. Проверка использования средств федерального бюджета, выделенных на развитие федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования Федерального агентства по образованию в рамках ПНП «Образование».

5.2. Проверки использования средств федерального бюджета, направленных на реализацию ПНП «Здоровье»:

5.2.1. Проверка использования средств федерального бюджета, направленных на обеспечение медицинских учреждений санитарным автотранспортом, диагностическим оборудованием, диагностическими средствами и антиретровирусными препаратами, оборудованием и расходными материалами для неонатального скрининга;

5.2.2. Проверка использования средств федерального бюджета на строительство федеральных центров высоких медицинских технологий;

5.2.3. Проверка использования средств федерального бюджета на реализацию ПНП «Здоровье» по направлению «Высокотехнологичные виды медицинской помощи»;

5.2.4. Проверка использования субсидий, выделенных из федерального бюджета на денежные выплаты медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, учреждений и подразделений скорой медицинской помощи муниципальной системы здравоохранения, а также федеральных государственных учреждений здравоохранения, находящихся в ведении Федерального медико-биологического агентства;

5.2.5. Проверка использования средств федерального бюджета, выделенных на дополнительную подготовку участковых врачей;

5.2.6. Проверка использования средств федерального бюджета, направленных на финансовое обеспечение государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи.

5.3. Проверки использования средств федерального бюджета, направленных на реализацию ПНП «Доступное и комфортное жилье – гражданам России»:

5.3.1. Проверка использования средств федерального бюджета, направленных на реализацию ПНП «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» в рамках подпрограммы «Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства» ФЦП «Жилище» на 2002–2010 гг.;

5.3.2. Проверка использования средств федерального бюджета, направленных на реализацию ПНП «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» в части реализации полномочий, передаваемых субъектам РФ по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, на 2002–2010 гг.;

5.3.3. Проверка использования средств федерального бюджета, направленных на реализацию ПНП «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» в рамках подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» ФЦП «Жилище» на 2002–2010 гг.;

5.3.4. Проверка использования средств федерального бюджета, направленных на реализацию ПНП «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» в рамках подпрограммы «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» ФЦП «Жилище» на 2002–2010 гг.;

5.3.5. Проверка использования средств федерального бюджета, направленных на реализацию ПНП «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» в рамках подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» ФЦП «Жилище» на 2002–2010 гг.;

5.4. Проверки использования средств федерального бюджета, направленных на реализацию ПНП «Развитие агропромышленного комплекса»:

5.4.1. Проверка использования субсидий из федерального бюджета на реализацию ПНП «Развитие агропромышленного комплекса» по направлению «Стимулирование малых форм хозяйствования в агропромышленном комплексе»;

5.4.2. Проверка использования субсидий из федерального бюджета на проведение мероприятий по улучшению жилищных условий граждан РФ, проживающих в сельской местности, а также на проведение мероприятий по обеспечению жильем молодых семей и молодых специалистов, проживающих и работающих на селе либо изъявивших желание переехать на постоянное место жительства в сельскую местность и работать там;

5.4.3. Проверка использования средств федерального бюджета, выделенных на реализацию ПНП «Развитие агропромышленного комплекса» по направлению «Ускоренное развитие животноводства».

6. Проверки использования средств государственных внебюджетных фондов, направленных на реализацию приоритетных национальных проектов:

6.1.Проверка использования субвенций, выделенных из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования, на финансирование государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи;

6.2. Проверка использования субсидий, выделенных из фонда софинансирования бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования на проведение дополнительной диспансеризации граждан, работающих в государственных и муниципальных учреждениях сферы образования, здравоохранения, социальной защиты, культуры, физической культуры и спорта и в научно-исследовательских учреждениях;

6.3. Проверка использования средств, выделенных из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования Фонду социального страхования РФ на оплату услуг по медицинской помощи, оказанной женщинам в период беременности, в период родов и в послеродовой период, а также по диспансерному наблюдению ребенка в течение первого года жизни;

6.4. Проверка использования средств, перечисленных из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования Фонду социального страхования РФ, на дополнительную оплату первичной медико-санитарной помощи, оказанной амбулаторно-поликлиническими учреждениями работающим гражданам в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования;

6.5. Проверка использования субсидий, выделенных из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования, на реализацию в субъектах РФ пилотного проекта, направленного на повышение качества услуг в сфере здравоохранения;

6.6. Проверка использования средств, перечисленных из бюджета Фонда социального страхования РФ региональным отделениям Фонда социального страхования РФ, на оплату услуг по проведению углубленных медицинских осмотров работников, занятых на работах с вредными и (или) опасными производственными факторами.

7. Проверки использования средств международных займов, например проверка целевого использования средств займа, предоставленного Международным банком реконструкции и развития (МБРР) для финансирования проекта «Реформа системы образования», заем МБРР № 4605-RU.

Проверки могут проводиться по каждому конкретному международному займу.

Полный перечень видов проверок данного типа не приводится в связи с их многочисленностью.

8. Проверки исполнения Сбербанком России соглашений, заключенных Минфином России, по погашению внутреннего государственного долга перед гражданами России:

8.1. Проверка использования средств, выделенных из федерального бюджета для осуществления операций по погашению внутренней задолженности бывшего СССР перед физическими лицами – владельцами специальных (рублевых) средств, хранящихся в филиалах Сбербанка России;

8.2. Проверка использования средств, выделенных из федерального бюджета для осуществления операций по погашению государственных целевых беспроцентных займов 1990 г.;

8.3. Проверка использования средств, выделенных из федерального бюджета для обеспечения выплат денежной компенсации по целевым расчетным чекам с правом приобретения легковых автомобилей в 1991–1995 гг. и действующим целевым вкладам на приобретение легковых автомобилей;

8.4. Проверка использования средств, выделенных из федерального бюджета для осуществления выкупа государственных казначейских обязательств СССР и сертификатов Сберегательного банка СССР;

8.5. Проверка использования средств, выделенных из федерального бюджета для осуществления операций по выплате предварительной компенсации (компенсации) по вкладам в Сберегательном банке РФ.