Текст книги "Бюджетный контроль"

3.3. Федеральное казначейство

Федеральное казначейство осуществляет контроль:

– за непревышением лимитов бюджетных обязательств, распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств;

– непревышением бюджетных ассигнований, распределенных главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета между администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над утвержденными им бюджетными ассигнованиями;

– непревышением кассовых расходов, осуществляемых получателями средств федерального бюджета, над доведенными до них лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями;

– непревышением кассовых выплат, осуществляемых администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над доведенными до них бюджетными ассигнованиями;

– соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации РФ, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем средств федерального бюджета;

– наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих в соответствии с порядком санкционирования расходов, установленным Минфином России, возникновение у него денежных обязательств.

3.4. Главные распорядители бюджетных средств

Главные распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль:

– за подведомственными распорядителями (получателями) бюджетных средств в части обеспечения правомерного, целевого, эффективного использования бюджетных средств;

– использованием субсидий, субвенций их получателями в соответствии с условиями и целями, определенными при предоставлении указанных средств из бюджета.

Главные распорядители бюджетных средств вправе проводить проверки подведомственных распорядителей (получателей) бюджетных средств и государственных (муниципальных) унитарных предприятий.

Как правило, главные распорядители бюджетных средств являются одновременно главными администраторами доходов бюджета и главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета.

Главные администраторы доходов бюджета осуществляют финансовый контроль за подведомственными администраторами доходов бюджета по осуществлению ими функций администрирования доходов.

Главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета осуществляют финансовый контроль за осуществлением подведомственными администраторами источников финансирования дефицита бюджета кассовых выплат из бюджета по погашению источников финансирования дефицита бюджета.

Главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета вправе проводить проверки подведомственных администраторов источников финансирования дефицита бюджета.

Статья 270.1 БК РФ устанавливает, что органы исполнительной власти, которые в большинстве своем являются также и главными распорядителями бюджетных средств, вправе создавать подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля), осуществляющие разработку и контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств.

Существенное значение для нормативного и методического обеспечения государственного финансового контроля, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти, имеет Положение о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля, утвержденное приказом Минфина России от 25 декабря 2008 г. № 146н «Об обеспечении деятельности по осуществлению государственного финансового контроля».

Положение распространяется на деятельность федеральных органов исполнительной власти при организации и осуществлении ими финансового контроля в соответствии с бюджетным законодательством РФ и нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.

Глава 4
Финансовый контроль в субъектах рф и муниципальных образованиях, его особенности

4.1. Государственный финансовый контроль в субъектах РФ

В соответствии со ст. 8 БК РФ к бюджетным полномочиям субъектов РФ относятся:

– установление порядка осуществления контроля за исполнением бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

– осуществление контроля за исполнением бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» устанавливает, что контроль за исполнением бюджета субъекта РФ осуществляется органами государственной власти субъекта РФ самостоятельно с соблюдением требований, установленных указанным Законом и БК РФ, а также принятыми в соответствии с ними законами субъекта РФ.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в пределах и формах, установленных конституцией (уставом) субъекта РФ и законами субъекта РФ, осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за исполнением бюджета субъекта РФ, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ.

Законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ образуются контрольно-счетные органы субъектов РФ, которые осуществляют свою деятельность на основе законов и других нормативных правовых актов субъектов РФ.

Органы государственного финансового контроля, созданные органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением бюджетов.

Орган государственного финансового контроля субъекта РФ проводит проверку отчета об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, готовит заключение на него в течение 1,5 мес. и представляет соответствующее заключение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ.

В соответствии с БК РФ на региональном уровне помимо органов государственного финансового контроля, созданных законодательными (представительным) и исполнительными органами власти субъектов РФ, функции по осуществлению государственного финансового контроля осуществляют финансовые органы субъектов РФ, главные распорядители и распорядители средств бюджета субъектов РФ.

Финансовые и контрольно-ревизионные органы субъектов РФ осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств соответствующих бюджетов, средствами администраторов источников финансирования дефицита соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

В соответствии со ст. 270.1 БК РФ органы исполнительной власти субъектов РФ вправе создавать подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля), осуществляющие разработку и контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств.

Существенное значение для нормативного и методического регулирования государственного финансового контроля в субъектах РФ имеет Положение о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля, утвержденное Приказом Минфина России от 25 декабря 2008 г. № 146н «Об обеспечении деятельности по осуществлению государственного финансового контроля».

Приказом установлено, что Положение может применяться органами исполнительной власти субъектов РФ при организации и осуществлении финансового контроля в соответствии с бюджетным законодательством РФ.

4.2. Государственный финансовый контроль в отношении муниципальных образований

Осуществление контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее – Закон № 131-ФЗ) и другими федеральными законами.

Осуществление контрольных полномочий органами государственной власти субъектов РФ в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, Законом № 131-ФЗ, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ.

Органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий.

В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.

Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» (далее – Закон № 126-ФЗ) установил, что органы государственной власти РФ и органы государственной власти субъектов РФ, выделяющие муниципальным образованиям средства для финансирования федеральных целевых программ и региональных программ и иных мероприятий, осуществляют контроль:

– за эффективным и целевым использованием указанных средств; – соблюдением органами местного самоуправления бюджетного законодательства РФ и законодательства субъектов РФ.

В соответствии с Законом № 131-ФЗ при решении вопроса об оказании финансовой помощи муниципальным образованиям органы государственной власти субъектов РФ вправе осуществлять проверку обоснованности предоставления финансовой помощи, а после принятия положительного решения проверять достаточность мер по увеличению доходов местных бюджетов, соблюдению законодательства РФ по расходованию средств местных бюджетов, включая их целевое использование.

Органы государственной власти РФ и органы государственной власти субъектов РФ вправе осуществлять контроль за расходованием средств, выделенных ими муниципальным образованиям на выполнение федеральных целевых и региональных программ, а также в форме субвенций.

Контрольный орган, созданный законодательным (представительным) органом субъекта РФ, финансовый орган субъекта РФ и (или) иной орган, уполномоченный органом исполнительной власти субъекта РФ, вправе проводить проверки местных бюджетов – получателей межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ.

4.3. Муниципальный финансовый контроль

В соответствии со ст. 9 БК РФ к бюджетным полномочиям муниципальных образований относятся:

– установление порядка осуществления контроля за исполнением местного бюджета; – осуществление контроля за исполнением местного бюджета.

В соответствии с Законом № 131-ФЗ к вопросам местного значения поселения, муниципального района, городского округа относится контроль за исполнением соответствующего бюджета.

Контроль за исполнением местного бюджета осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных БК РФ и Законом № 131-ФЗ, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ.

Законом № 126-ФЗ определено, что контроль за исполнением местных бюджетов осуществляется представительными органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе привлекать для этой цели аудиторов.

Порядок контроля за исполнением местного бюджета определяется уставом муниципального образования в соответствии с БК РФ.

Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию).

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.

Полномочия местной администрации поселения по контролю за исполнением бюджета поселения могут полностью или частично осуществляться на договорной основе местной администрацией муниципального района.

В соответствии с БК РФ на муниципальном уровне помимо органов муниципального финансового контроля, созданных представительным и исполнительными органами местного самоуправления, функции по осуществлению муниципального финансового контроля осуществляют финансовые органы муниципалитетов, главные распорядители и распорядители средств бюджета муниципального образования.

Финансовые и контрольно-ревизионные органы муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств соответствующих бюджетов, средствами администраторов источников финансирования дефицита соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

В соответствии со ст. 270.1 БК РФ органы местной администрации вправе создавать подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля), осуществляющие разработку и контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств.

Основой для нормативного и методического регулирования муниципального финансового контроля служит Положение о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля, утвержденное Приказом Минфина России от 25 декабря 2008 г. № 146н «Об обеспечении деятельности по осуществлению государственного финансового контроля».

Приказом установлено, что Положение может применяться исполнительно-распорядительными органами (должностными лицами) муниципальных образований при организации и осуществлении финансового контроля в соответствии с бюджетным законодательством РФ.

Глава 5
Бюджетная реформа и приоритетные направления развития государственного и муниципального финансового контроля

5.1. Основные этапы и содержание бюджетной реформы

Бюджетная реформа в РФ осуществляется с 1990‑х гг. и к 2008 г. прошла несколько этапов.

С 1999 г. на основе реализации Концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999–2001 гг. и Программы развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. (одобрена Постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584) создана законодательная база, давшая основу новой системы межбюджетных отношений. Были разграничены полномочия между органами власти всех уровней; ликвидированы «необеспеченные мандаты»; определены принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов вышестоящего уровня бюджетам нижестоящего уровня; закреплены доходные источники за бюджетами разных уровней.

С 2006 г. реализуется Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ в 2006–2008 гг., определившая комплекс задач и мер в области совершенствования межбюджетных отношений и повышения эффективности управления общественными финансами на ближайшие три года. В первую очередь осуществляется система мер по укреплению финансовой самостоятельности субъектов РФ, созданию стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, по повышению прозрачности региональных и муниципальных финансов.

Согласно разработанным в 2003 г. Минфином России Принципам реструктуризации бюджетного сектора в РФ в 2003–2004 гг. и на период до 2006 г. направлениями реформирования в структуре бюджетного сектора являются:

– оптимизация действующей сети получателей бюджетных средств;

– уточнение правового статуса и реорганизация бюджетных учреждений;

– переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг;

– внедрение методов формирования бюджета, ориентированного на результат.

Важнейшим этапом в повышении результативности бюджетных расходов стала Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004–2006 гг. (разработана с учетом Принципов реструктуризации бюджетного сектора и одобрена Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249).

Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (модель) бюджетирования, ориентированного на результат, в рамках среднесрочного финансового планирования.

Суть бюджетирования, ориентированного на результат, состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от управления бюджетными ресурсами (затратами) на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

Реформирование бюджетного процесса осуществляется по следующим направлениям.

1. Реформирование бюджетной классификации РФ и бюджетного учета.

2. Выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств.

3. Совершенствование среднесрочного финансового планирования.

4. Совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования.

5. Упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

В рамках первого направления предусматривается приближение бюджетной классификации РФ к требованиям международных стандартов с учетом изменений структуры и функций федеральных органов исполнительной власти в рамках административной реформы, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам.

Второе и третье направления должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики. Четвертое (основное) направление предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.

Пятое направление предполагает совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты.

Предусмотренные Концепцией основные принципы и направления реформирования бюджетного процесса относятся к бюджетам всех уровней бюджетной системы РФ.

В ходе реализации современного этапа бюджетной реформы осуществлен ряд мер, направленных на создание новой организации бюджетного процесса в РФ и внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), в том числе:

– в бюджетный процесс на этапе бюджетного планирования введено разделение действующих и принимаемых расходных обязательств;

– получен и закреплен опыт составления перспективного финансового плана по новым процедурам и правилам;

– практически внедрено среднесрочное (трехлетнее) бюджетное планирование;

– Правительство РФ утвердило порядок формирования ведомственных целевых программ, начавшееся в 2005 г.

При формировании бюджетных проектировок на 2007–2009 гг. использовался реестр расходных обязательств РФ, представляющий собой «инвентаризацию» правовых оснований и методов расчетов всех включаемых в федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ расходов.

В сфере реформирования бюджетного учета и отчетности осуществляется совершенствование бюджетной классификации, введен новый Единый план счетов, подлежащий применению всеми участниками бюджетного процесса, осуществлен переход от кассового метода на метод начислений в учете.

В рамках реализация Концепции разработаны и приняты поправки к БК РФ, предусматривающие:

– переход на всех уровнях бюджетной системы к среднесрочному финансовому планированию, в том числе для федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов РФ – формированию бюджетов на трехлетний период (в режиме «скользящей трехлетки»);

– выделение закрытого перечня форм бюджетных ассигнований, различающихся правовым статусом и отражением в бюджете;

– изменение порядка планирования и отражения в бюджете расходов на реализацию долгосрочных целевых программ и бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности;

– введение в бюджетный процесс государственных (муниципальных) заданий и иных характеристик непосредственных результатов использования бюджетных средств, таких как обоснование бюджетных ассигнований;

– расширение полномочий органов власти всех уровней в рамках единых, установленных Кодексом общих позиций по детализации, интеграции бюджетной классификации и бюджетного учета и, следовательно, определению формата составления и утверждения соответствующих бюджетов;

– создание стимулов для органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по снижению дотационности соответствующих бюджетов;

– обеспечение самостоятельности и ответственности главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств при составлении и исполнении бюджета;

– создание условий для возникновения организаций новых организационно-правовых форм и проведения реструктуризации бюджетной сети;

– уточнение вопросов регулирования государственного (муниципального) долга, заимствований и гарантий.

Начиная с 2008 г. федеральный бюджет формируется на основе реестров расходных обязательств главных распорядителей средств федерального бюджета. При подготовке проекта федерального бюджета на 2008 г. и период до 2010 г. использованы обоснования бюджетных ассигнований главных распорядителей средств федерального бюджета, содержащие информацию о непосредственных результатах деятельности, объеме и качестве оказанных государственных услуг.