Текст книги "Административно-правовые основы государственной службы в России"

2.6. Порядок поступления на государственную гражданскую службу и ее прохождение

Законодательством Российской Федерации определены порядок поступления на государственную службу, прохождение испытательного срока, особенности условий государственной службы, порядок проведения аттестации служащих, замещающих государственные должности, присвоение классных чинов и многие другие вопросы.

Поступление на государственную гражданскую службу представляет собой урегулированную нормами права процедуру оценки и деловых качеств гражданина, претендующего на должность государственной гражданской службы, а также необходимого перечня документов указанного лица, на основании результатов которой оформляются служебные правоотношения между государственным органом и лицом, претендующим на замещение той или иной должности государственной гражданской службы.

Право поступления на государственную гражданскую службу имеют граждане Российской Федерации не моложе 18 лет, владеющие государственным языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие требованиям, установленным для государственных служащих.

При поступлении на государственную службу, а также при ее прохождении не допускается установление ка-ких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъектов Федерации, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, созданным в порядке, предусмотренным Конституцией РФ и федеральными законами.

Равный доступ к государственной службе – это демократическое право, которое является необходимым условием для предотвращения бюрократизации государственного аппарата и превращение его в самодовлеющую силу, оторванную от гражданского общества.

Это право позволяет обеспечить нормальную сменяемость и обновление кадров чиновников, недопустимость его превращения в касту1313
  Ноздрачев А. Ф. Государственная служба: Учеб. для подготовки государственных служащих. М., 1999. С. 318.


[Закрыть].

Поступление гражданина на гражданскую службу осуществляется по результатам конкурса, если иное не установлено законом. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности государственной гражданской службы, их соответствия квалификационным требованиям к должности государственной гражданской службы. Указом Президента от 1 февраля 2005 г. № 112 утверждено «Положение о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации»1414
  СЗ РФ.2005. № 6. Ст. 435.


[Закрыть].

Для проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы правовым актом соответствующего государственного органа образуется конкурсная комиссия. В состав конкурсной комиссии входит представитель нанимателя и (или) уполномоченные им государственные гражданские служащие (в том числе из структурных подразделений по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором проводится конкурс на замещение вакантной должности). Состав конкурсной комиссии для проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы формируется таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которые могут повлиять на решение, принимаемые конкурсной комиссии.

На официальном сайте государственного органа в сети Интернет размещается объявление о приеме документов для участия в конкурсе, а также следующая информация о конкурсе: наименование вакантной должности гражданской службы, требования, предъявляемые к претенденту на замещение этой должности, условия прохождения гражданской службы, место и время приема документов, подлежащих представлению, срок, до истечения которого принимаются указанные документы, предполагаемая дата проведения конкурса, место и порядок его проведения, другие информационные материалы. Объявление о приеме документов для участия в конкурсе и информация о конкурсе также могут публиковаться в периодическом печатном издании.

Конкурс не проводится:

– при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности государственной гражданской службы категорий «руководители» и «помощники»;

– при назначении на должности государственной гражданской службы категории «руководители», назначение на которые и освобождение от которых осуществляется Президентом РФ или Правительством РФ;

– при заключении срочного служебного контракта;

– при назначении гражданского служащего на иную должность государственной гражданской службы в случаях, предусмотренных ч. 2 ст. 28 и ч. 1–3 ст. 31 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»;

– при назначении на должность государственной гражданской службы служащего (гражданина), состоящего в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе.

Претенденту на замещение должности гражданской службы может быть отказано в допуске к участию в конкурсе в связи с несоответствием квалификационным требованиям к вакантной должности гражданской службы, а также в связи с ограничениями, установленными названным Федеральным законом для поступающих на гражданскую службу и ее прохождение.

Претендент на замещение должности гражданской службы, не допущенный к участию в конкурсе, вправе обжаловать это решение в соответствии с законом.

Замещение должности гражданской службы оформляется актом государственного органа о назначении на должность, на основе которого заключается служебный контракт в установленной форме и порядке.

В соответствии с п. 1 ст. 23 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» под служебным контрактом понимается соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, о прохождении гражданской службы, а также соглашение между нанимателем и указанным гражданином или гражданским служащим, являющихся гражданскими сторонами служебного контракта о замещении должности гражданской службы.

Служебным контрактом устанавливаются права и обязанности сторон. Обязанность нанимателя – предоставить гражданину возможность прохождения государственной гражданской службы, а также предоставить ему или служащему возможность замещения определенной должности государственной гражданской службы и обеспечить им прохождение гражданской службы и замещение этой должности в соответствии с нормативными актами о государственной гражданской службе, своевременно и в полном объеме выплачивать государственному гражданскому служащему денежное содержание.

Обязанность другой стороны (гражданина, служащего) исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом и соблюдать установленные в государственном органе правила служебного распорядка.

Содержание служебного контракта составляют существенные и другие условия. К существенным относятся условия, наличие которых является обязательным для признания служебного контракта заключенным. Отсутствие хотя бы одного из них влечет недействительность соглашения.

Существенными условиями являются наименование замещаемой должности государственной гражданской службы с указанием подразделения государственного органа, дата начала исполнения должностных обязанностей, права и обязанности гражданского служащего, должностной регламент; права и обязанности представителя нанимателя и др.

Помимо существенных в служебном контракте могут быть предусмотрены и другие условия: испытание при поступлении на гражданскую службу; неразглашение сведений, составляющих охраняемую федеральным законом тайну, и пр. Среди других могут быть и целевые, выражающие интересы гражданского служащего. Анализ практики заключения контрактов показывает, что служебные права и обязанности могут оговариваться в приложениях к ним. Наиболее часто в приложениях содержатся дополнительные условия службы по контракту, например об установлении испытательного срока, оплате жилья, о доплате к заработной плате, возмещении расходов по использованию личного автомобильного транспорта в служебных целях и т.п.

Любые условия контракта о службе не могут ухудшать служебное, социальное положение государственного служащего по сравнению с условиями, предусмотренными законодательством.

Контракт заключается в письменной форме, составляется в двух экземплярах и подписывается сторонами. Один экземпляр контракта передается государственному гражданскому служащему, а другой хранится в его личном деле.

Служебный контракт может заключаться на неопределенный срок или быть срочным. Контракт заключается на срок от одного года до пяти лет, если иной срок не установлен законом. В Федеральном законе «О государственной гражданской службе» дан открытый перечень случаев, когда заключаются срочные служебные контракты.

Контракт может быть изменен только с согласия сторон, кроме случаев, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Контракт может быть продлен или перезаключен по соглашению сторон не позднее, чем за два месяца до окончания установленного в нем срока.

Служебный контракт прекращается по основаниям, в порядке и с последствиями, установленными Федеральным законом о гражданской службе и иными федеральными законами. Основания и порядок прекращения служебного контракта аналогичны тем, которые установлены Трудовым кодексом в отношении трудового договора. Но учитываются также особенные требования к гражданской службе и гражданским служащим, например, служебный контракт, может быть, расторгнут в связи с выходом гражданского служащего из гражданства Российской Федерации, приобретения гражданства другого государства, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации.

Для лица, впервые поступающего на государственную службу, а также для государственного гражданского служащего при переводе на государственную должность государственной службы или иной группы и иной специальности может быть установлен испытательный срок (испытание) продолжительностью от трех месяцев до одного года в зависимости от уровня подготовки и должности государственной службы, на которую гражданин поступает. В период испытания на гражданского служащего распространяются положения Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» других законов и иных нормативных правовых актов о государственной гражданской службы.

Основная цель испытания состоит в том, что бы выявить соответствие претендента замещаемой государственной должности.

Несогласие претендента с предложенным сроком испытания является основанием для отказа в заключении контракта и зачислении на государственную должность. Однако ели контрактный срок испытания определен государственной конкурсной комиссией, он не может быть изменен государственным органом или по соглашению сторон.

На государственного гражданского служащего в период испытания полностью распространяется действия актов законодательства о государственной службе. Он обязан соблюдать правила служебного распорядка, установленные для государственных служащих соответствующего государственного органа, на него распространяются соответствующие права, обязанности и правоограничения, он имеет право на должностной оклад и установленные надбавки к должностному окладу.

Решение о соответствии или несоответствии гражданского служащего занимаемой им государственной должности, должно быть, принята государственным органом (полномочным должностным лицом) в период срока, установленного для испытания. Если срок испытания истек, а гражданский служащий продолжает государственную службу, он считается выдержавшим испытание. При этом издания приказа об окончательном назначении на должность не требуется.

Государственный гражданский служащий считается не выдержавшим испытания, если в течение испытательного срока систематически, постоянно не выполнял свои служебные обязанности либо выполнял их некачественно, неполно, несвоевременно.

В период испытательного срока государственный гражданский служащий может быть уволен и по другим предусмотренным законом основаниям. Увольнение в этом случае производится с соблюдением всех условий, установленных законом для увольнения по этим основаниям .

Начало служебной карьеры, и последующая деятельность государственных служащих определяется таким важнейшим документом как должностной регламент. Регламент утверждается представителем нанимателя и является составной частью административного регламента государственного органа. Примерные должностные регламенты утверждаются соответствующим органом по управлению государственной службой.

В должностной регламент включаются:

1) квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков, предъявляемые к гражданскому служащему, замещающему соответствующую должность гражданской службы, а также к образованию, стажу гражданской службы (государственной службе иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности;

2) должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в их должности гражданской службы;

3) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения;

4) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений;

5 сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений;

6) порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими того же государственного органа, гражданскими служащими иных государственных органов, другими гражданами, а также с организациями;

7) перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа;

8) показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

Важно, что положения должностного регламента учитываются при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, аттестации, квалификационного экзамена, планирования профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

Результаты исполнения гражданским служащим должностного регламента учитываются при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы или включении гражданского служащего в кадровый резерв, оценке его профессиональной служебной деятельности при проведении аттестации, квалификационного экзамена либо поощрении гражданского служащего1515
  Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: Полный курс. М., Изд-во Тихомирова М. Ю. 2008. С. 281.


[Закрыть].

Составление регламентов должно происходить с учетом действующего «Квалификационного справочника руководителей, специалистов и других служащих» (постановление Минтруда РФ от 21.08.1998 г. № 37), типовых должностных инструкций1616
  Должностные инструкции руководителей, специалистов, технических исполнителей основного штатного состава. М., 2003.


[Закрыть].

Важным правовым средством установления соответствия государственного гражданского служащего замещаемой им должности государственной службы является его аттестация. Под аттестацией государственного гражданского служащего понимается деятельность, в процессе которой аттестационная комиссия в рамках установленной процедуры в целях выявления степени соответствия служащего занимаемой должности производит оценку деловых, личных и правовых качеств служащего, процесса и итогов его служебной деятельности. Порядок проведения аттестации государственных гражданских служащих определяется на основе «Положения о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации», утвержденного Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 1101717
  СЗ РФ. 2005. № 6. Ст. 437.


[Закрыть].

Аттестация государственного гражданского служащего проводится один раз в три года.

Аттестации не подлежат государственные гражданские служащие, замещающие должности государственной гражданской службы категорий «руководители» и «помощники» (советники) в случае, если с ними заключен срочный служебный контракт. Аттестация проводится один раз в три года. Внеочередная аттестация может проводиться после принятия в установленном порядке решения о сокращении должностей гражданской службы в государственном органе, об изменении условий оплаты труда государственной гражданских служащих. Внеочередная аттестация проводится по соглашению сторон служебного контракта с учетом результатов годового отчета о профессиональной служебной деятельности государственного гражданского служащего.

Для проведения аттестации формируется аттестационная комиссия, утверждается график, составляются списки государственных служащих, подлежащих аттестации, подготавливаются документы для аттестационной комиссии.

График проведения аттестации, количественный и персональный состав аттестационной комиссии, сроки и порядок ее работы утверждается руководителем государственного органа.

Не позднее чем за две недели до начала проведения аттестации в аттестационную комиссию представляется отзыв на подлежащего аттестации гражданского служащего, подписанный его непосредственным руководителем. Отзыв должен содержать сведения о государственном служащем и мотивированную оценку профессиональных, личностных качеств и результаты служебной деятельности.

Кадровая служба государственного органа не менее чем за неделю до начала аттестации должна ознакомить каждого служащего с представленным отзывом о его служебной деятельности. При этом аттестуемый вправе представить в аттестационную комиссию дополнительные сведения о служебной деятельности за предшествующий период, а также заявление о своем несогласии с представленным отзывом.

При проведении аттестации учитывается соблюдение гражданским служащим ограничений, отсутствие нарушений запретов, выполнение требований к служебному поведению и обязательств, установленных Федеральным законом о гражданской службы.

По результатам аттестации гражданского служащего аттестационные комиссии принимает одно из следующих решений:

а) соответствует замещаемой должности гражданской службы;

б) соответствует замещаемой должности гражданской службы и рекомендуется к включению в установленном порядке в резерв для замещаемой вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста;

в) соответствует замещаемой должности гражданской службы при условии успешного прохождения профессиональной переподготовки или повышения квалификации;

г) не соответствует замещаемой должности гражданской службы.

По результатам аттестации в течение одного месяца издается правовой акт государственного органа о том, что гражданский служащий:

а) подлежит включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста;

б) направляется на профессиональную переподготовку или повышение квалификации;

в) понижается в должности гражданской службы.

Заседания аттестационной комиссии считается правомочным, если на нем присутствуют не менее двух третей ее членов.

Во время прохождения государственной гражданской службы гражданские служащие, замещающие без ограничения срока полномочий должности гражданской службе категорий «специалист», и «обеспечивающий специалист», сдают квалификационный экзамен. В случаях установленных Президентом РФ, его сдают также гражданские служащие, замещающие должности гражданской службы категории «руководители».

Квалификационный экзамен проводится при решении вопроса о присвоении классного чина гражданской службы по замещаемой должности гражданской службы гражданскому служащему по мере необходимости, но не чаще одного раза и не реже одного раза в три года.

По инициативе гражданского служащего может быть проведен внеочередной экзамен не позднее чем через три месяца после дня подачи им письменного заявления о присвоении классного чина гражданской службы.

Квалификационный экзамен проводится по установленной форме в целях оценки знаний, навыков и умений (профессионального уровня) гражданского служащего конкурсной или аттестационной комиссией.

Положение о порядке сдачи квалификационного экзамена государственным гражданским служащим Российской Федерации и порядка оценки его знаний, навыков и умений (профессионального уровня) утверждается указом Президента РФ.

Следующим основным элементом прохождения государственной гражданской службы является производство государственных гражданских служащих в классные чины.

Наряду с должностным положением и продвижением, производство государственных гражданских служащих в классные чины и продвижение их по «лестнице» классных чинов является одной из основ построение и функционирования системы государственной гражданской службы. Классный чин государственного гражданского служащего – это персонально присваиваемое на основании результатов процедуры государственного квалификационного экзамена звание, соответствующее служебному положению (замещаемой должности), уровню профессиональной подготовки, выслуге лет, принадлежности к определенному государственному органу и заслугам.

Законодательство о государственной гражданской службе устанавливает следующую систему классных чинов, состоящую из пяти групп, по три классных чина в каждой.

Классный чин гражданской службы – действительной государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса – присваивается гражданским служащим, которое замещает должности федеральной гражданской службы высшей группы. Этот классный чин присваивается Президентом Российской Федерации.

Классный чин гражданской службы – государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса присваивается гражданским служащим, которые замещают должности федеральной гражданской службы главной группы. В федеральных органах исполнительной власти указанный классный чин присваивается Президентом Российской Федерации, а в иных федеральных государственных органах – руководителем федерального государственного органа.

Классный чин гражданской службы – государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса присваивается гражданским служащим, которые замещают должности гражданской службы ведущей группы. Этот классный чин присваивается представителем нанимателя.

Классный чин гражданской службы – референт государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2, или 3-его класса – гражданской службы старшей группы. Этот классный чин присваивается представителем нанимателя.

Классный чин государственной гражданской службы – секретарь государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-его класса – присваивается гражданским служащим, которые замещают должности гражданской службы младшей группы. Этот классный чин присваивается представителем нанимателя.

Гражданским служащим, которые замещают должности гражданской службы субъекта Российской Федерации высшей и главной групп, классные чины гражданской службы Российской Федерации присваивается в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 113 утверждено «Положение о порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим»1818
  СЗ РФ. 2005. № 6. Ст. 440.


[Закрыть]. Указами Президента РФ устанавливается порядок присвоения и сохранения классных чинов федеральной гражданской службы, соотношение классных чинов федеральной гражданской службы и воинских и специальных званий, классных чинов правоохранительной службы, а также соотношение классных чинов федеральной гражданской службы и классных чинов гражданской службы субъектов РФ.

Процедура присвоения государственному гражданскому служащему классного чина (квалификационный экзамен) аналогична процедуре аттестации.

Срок государственной гражданской службы в присвоенном классном чине исчисляется со дня присвоения классного чина.

Запись о присвоении классного чина вносится в личное дело и трудовую книжку государственного гражданского служащего.

Последний присвоенный государственному гражданскому служащему классный чин сохраняется за ним пожизненно, в том числе и после прекращения государственно-служебных отношений.

Государственный гражданский служащий может быть лишен присвоенного ему классного чина по решению суда.

Если государственный гражданский служащий переводится с государственной гражданской службы на государственную службу другого вида ранее присвоенный классный чин, а также период пребывания в соответствующем классном чине учитывается при присвоении классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания по новому виду государственной службы в соответствии с федеральными актами соответствующего субъекта Российской Федерации.