Текст книги "Административно-правовые основы государственной службы в России"

2.7. Система стимулирования и ответственность государственных гражданских служащих

Стимулы государственной гражданской службы – побудительные мотивы, условия высокоэффективного выполнение гражданским служащим взятыми на себя обязательств по прохождению гражданской службы.

Систему таких стимулов образуют:

а) оплата труда;

б) поощрения и награждение;

в) меры правовой ответственности.

В законодательстве подробно регулируются вопросы оплаты труда гражданского служащего. Оплата труда производится в виде денежного содержания, являющегося основным средством его материального обеспечения и стимулирования профессиональной деятельности по замещаемой должности гражданской службы. Денежное содержание гражданского служащего состоит из месячного оклада гражданского служащего в соответствии с замещаемой им должностью гражданской службы и месячного оклада гражданского служащего в соответствии с присвоенным ему классным чином гражданской службы, которые составляют оклад месячного денежного содержания гражданского служащего, а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат. Размеры должностных окладов и окладов за классный чин федеральных государственных гражданских служащих устанавливаются указом Президента РФ по представлению Правительства РФ. По отдельным должностям гражданской службы указом Президента РФ может устанавливаться денежное содержание в виде единого денежного вознаграждения, в котором учтены должностной оклад, оклад за классный чин и ежемесячные надбавки к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе, за особые условия гражданской службы, за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, но не учтены премии и ежемесячное денежное содержание. Размеры должностных окладов и окладов за классный чин государственных гражданских служащих субъекта Федерации устанавливается в соответствии с нормативным правовым актом данного субъекта.

Оплата труда производится в пределах установленного фонда оплаты труда гражданских служащих. Важно подчеркнуть, что специфические показатели эффективности и результативности деятельности государственного органа, принятия и исполнения управленческих и иных решений, а также правового, организационного и документационного обеспечения исполнения указанных решений утверждаются правовым актом государственного органа в соответствии с особенностями его задач и функций.

Фонд оплаты труда федеральных гражданских служащих и фонд оплаты труда работников, замещающих должности, не являющиеся должностями федеральной гражданской службы, составляют фонд оплаты федеральных гражданских служащих и работников федерального государственного органа.

Меры поощрения и награды. Поощрения – это меры морального, правового и материального характера, связанные с публичным признанием заслуг и оказанием общественного почета гражданским служащим за успешное и добросовестное выполнение должностных обязанностей и достигнутые результаты в государственной гражданской службе.

Поощрение представляет собой воздействие определенных субъектов (Президента РФ, федерального министра, руководителя государственного органа или иного должностного лица, а также соответствующего органа) на потребности, интересы, на сознание, волю, практическое поведение служащего, а, следовательно, на результаты его управленческого труда, всей служебной деятельности. Поощрение (стимулирование) способствует улучшению дисциплины в организации, качества труда, воспитывает инициативу и ответственность в позитивном понимании этого термина (ст. 55 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).

Поощрение должно быть своевременным, значимым, весомым и применяться таким образом, чтобы оно стало реальным стимулом для достижения высоких результатов управленческого труда1919
  Общее административное право: Учеб. Воронеж, Изд-во ВГУ, 2007. С. 299.


[Закрыть]. С точки зрения субъектов и форм их применения они могут быть разделены на две группы.

К первой относятся объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения; награждение почетной грамотой государственного органа с выпла той единовременного поощрения или с вручением ценного подарка; иные виды поощрения и награждения государственного органа; выплата единовременного поощрения в связи с выходом на государственную пенсию за выслугу лет.

Меры поощрения и награждения этой группы применяются по решению представителя нанимателя. При этом выплата гражданскому служащему единовременного поощрения, за исключением случаев выхода на пенсию, производится в порядке и размере, утверждаемых представителем нанимателя в пределах установленного фонда оплаты труда гражданских служащих.

Решение о поощрении или награждении гражданских служащих, в том числе уходящих на государственную пенсию, оформляется актом (постановлением, распоряжением, приказом) государственного органа.

Ко второй группе относятся поощрения Правительства РФ, поощрения Президента РФ, награждения орденами и медалями Российской Федерации.

Решение о поощрении или награждении принимается по представлению представителя нанимателя в порядке, установленном законодательством РФ. Многие связанные с этим процедурные вопросы регламентируются ведомственными актами федеральных органов исполнительной власти.

Общими основаниями для поощрения гражданского служащего являются:

– успешное и добросовестное исполнение должностных обязанностей;

– продолжительная и безупречная служба;

– выполнение заданий особой важности и сложности.

Успешное и добросовестное исполнение государственным служащим возложенных на него должностных обязанностей означает не только четкое и строгое их исполнение, но и творческий подход, проявление инициативы, обеспечивающей эффективность работы государственного органа.

Продолжительная и безупречная служба как основание для поощрения государственного служащего предполагает наличие одновременно двух обстоятельств: продолжительности службы и ее безупречности.

Под продолжительностью службы имеется ввиду стаж государственной службы государственного служащего, подтвержденный на основании документов в соответствие с законодательством.

Безупречная служба означает неукоснительное исполнение государственным служащим должностных обязанностей, в том числе:

– добросовестное исполнение должностных обязанностей;

– обеспечение соблюдения и защиты прав и законных интересов граждан;

– исполнение приказов, распоряжений и указаний вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданных в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных;

– своевременное рассмотрение в пределах своих должностных полномочий обращений граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принятие по ним решений в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов РФ;

– соблюдение установленных в государственном органе правил внутреннего трудового распорядка, должностных инструкций, порядка работы со служебной информацией;

– поддержание уровня квалификации, достаточного для исполнения своих должностных обязанностей;

– сохранения государственной и иной охраняемой законом тайны, а также неразглашение ставших ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведений, затрагивающих частную жизнь, честь и достоинство граждан.

В отличие от первых двух оснований поощрения, которые учитывают заслуги, связанные с выполнением государственным служащим своих непосредственных должностных обязанностей, имеющих постоянный или длительный характер, выполнение заданий особой важности и сложности как основание поощрения предусматривается за выполнение разовых, конкретных заданий, характер которых может быть не связан с основными должностными обязанностями государственного служащего.

Важность и сложность задания, за выполнение которого может быть применено поощрение, определяется в каждом конкретном случае государственным органом или руководителем, в компетенцию которого входят решение данного вопроса.

Поощрение может быть индивидуальным (поощрение конкретного лица) и коллективным (поощрение коллектива, нескольких лиц), а по содержанию – моральным, материальным или смешанным, т.е. включать в себя как моральные так и материальные элементы.

Поощрение объявляется приказами. Благодарность может быть объявлена и устно. Материальным поощрением является премирование государственного гражданского служащего. Институт поощрения – важнейшая часть законов субъектов Российской Федерации о региональной государственной службе. Эти законы устанавливают основание, перечень и процедуру применения поощрений. Например, объявление благодарности проводится лицом у которого гражданский служащий находится в непосредственном подчинении. Награждение денежной премией или ценным подарком осуществляется соответственно руководителями государственных органов субъектов Российской Федерации. Факт поощрения гражданского служащего заносится в его личное дело2020
  Там же С. 300.


[Закрыть].

Гражданские служащие за особые трудовые заслуги представляются через вышестоящие органы к поощрению, к награждению орденами, медалями, почетными грамотами, нагрудными знаками и к присвоению почетных званий лучшего работника по данной профессии.

К гражданскому служащему может быть применено одновременно несколько видов поощрения, например, объявление благодарности и выдача денежной премии.

Наряду с поощрением гражданских служащих важное значение придается их ответственности за нарушение служебного порядка, т.е. тех норм и конкретных предписаний, которые определяют содержание государственной службы и государственно-служебных отношений, иначе говоря, за нарушение требований служебной дисциплины.

Служебная дисциплина – это обязательное для гражданских служащих соблюдение служебного распорядка государственного органа и должностного регламента, установленных в соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, нормативными актами государственного органа и служебным контрактом. Служебный распорядок государственного органа определяется нормативным актом государственного органа, регламентирующим режим службы (работы) и время отдыха.

Специфическими чертами ответственности государственных служащих являются:

а) повышенная ответственность служащего, поскольку последствия должностного правонарушения отрицательно сказывается, как правило, за пределами должности;

б) ряд специальных мер ответственности за служебные правонарушения (понижение в должности, снижение квалификационного класса и др.);

в) привлечение служащего к ответственности за правонарушение не исключает того, что это же деяние было квалифицировано, как другой вид правонарушения и влекло соответствующую юридическую ответственность, например, административную ответственность должностного лица за нарушение правил техники безопасности, за что оно же привлекалось к ответственность дисциплинарной2121
  Манохин В. М. Российское административное право. М., 1996. С. 119.


[Закрыть].

Гражданские служащие могут нести дисциплинарную, административную, уголовную и материальную ответственности.

Основным видом ответственности государственных гражданских служащих является дисциплинарная ответственность, поскольку соблюдение служебной (трудовой) дисциплины и укрепления государственной дисциплины относятся к важнейшей обязанности служащего. В отличие от других видов юридической ответственности дисциплинарная направлена на обеспечение дисциплины в основном в «ведомственных» пределах в рамках служебного подчинения. Она заключается в применении администрацией в установленном законодательством порядке мер дисциплинарного взыскания к должностному лицу (в данном случае), совершившему дисциплинарный проступок. Меры дисциплинарной ответственности применяются не «надведомственными» органами (судом, арбитражем, инспекциями и т.д.), а органом (должностным лицам) организаций, учреждений, предприятий, где служит нарушитель дисциплины, либо вышестоящим органом (должностным лицом)2222
  Государственная дисциплина и ответственность / под ред. Антоновой Л. И. и Кожонина Б. И. Изд-во ЛГУ, 1990. С. 81.


[Закрыть].

В настоящее время дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих устанавливается специальным законодательством о государственной службе. В то же время отдельные аспекты дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих могут регулироваться трудовым законодательством в соответствии со ст. 73 Федерального закона «О государственной гражданской службы Российской Федерации».

Основанием применения к гражданскому служащему мер дисциплинарной ответственности является совершение им дисциплинарного проступка. В соответствии с ч. 1 ст. 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» дисциплинарным проступком признается неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей.

В целом дисциплинарное законодательство не содержит исчерпывающего перечня дисциплинарных проступков. В этом проявляется одна из особенностей дисциплинарной ответственности – отсутствие в нормативных актах закрепления четкого перечня конкретных составов правонарушений. Действующее законодательство содержит только отдельные составы дисциплинарных проступков. Так, ст. 7 Закона РФ «О государственной тайне» от 21.07.93 № 5485–1 предусматривает дисциплинарную ответственность государственных служащих, принявших решение о засекречивании не подлежащих засекречиванию сведений в завизависимости от причиненного обществу, государству и гражданам материального и морального ущерба. Такие же меры предусмотрены в отношении государственных служащих, виновных в нарушении федеральных законов, указов Президента РФ, неисполнении или ненадлежащем исполнении федеральных законов, указов Президента РФ и вступивших в законную силу решений суда. Тем не менее, даже все перечисленные в нормативных актах основания привлечения государственных гражданских служащих к дисциплинарной ответственности не составляют исчерпывающий список. Служащий государственного учреждения может быть привлечен к дисциплинарной ответственности даже если его действия не подпадает ни под один из конкретных составов, но с точки зрения руководства являются дисциплинарным проступком.

Несмотря на отсутствие в законодательстве исчерпывающего перечня дисциплинарных проступков, ученые выделяют в дисциплинарном законодательстве признаки, которые можно объединить понятием состава дисциплинарного проступка. Эти признаки характеризуют его с точки зрения объекта посягательства, объективной стороны, субъекта и субъективно стороны.

В специальных работах, посвященных различным аспектам дисциплинарной ответственности, имеются различные классификации мер дисциплинарной ответственности. Достаточно убедительной представляется позиция ученых разделяющих все меры дисциплинарной ответственности на три группы в зависимости от цели их применения:

1) меры дисциплинарного пресечения;

2) меры дисциплинарного наказания;

3) меры дисциплинарного восстановления2323
  Бахрах Д. Н. Дисциплинарное принуждение // Известия ВУЗов Правоведение. 1985. № 3. С. 22. Государственная дисциплина и ответственность. Л., 1990. С. 89.


[Закрыть].

В отличии от дисциплинарных проступков, перечень дисциплинарных наказаний полностью устанавливается законодательством и не подлежит расширительному толкованию. Законодательство о государственной службе предусматривает наложение на государственных гражданских служащих дисциплинарных взысканий, не установленных Трудовым кодексом Российской Федерации. Федеральный закон «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» устанавливает следующий перечень дисциплинарных взысканий:

1) замечание;

2) выговор;

3) предупреждение о неполном служебном соответствии;

4) освобождение от замещаемой должности государственной гражданской службы;

5) увольнение с гражданской службы.

Так как в законе не установлен исчерпывающий перечень дисциплинарных проступков, соответственно нет и четких указаний – какое взыскание соответствует данному правонарушению. На практике это зачастую приводит к тому, что неугодный служащий может быть уволен за незначительный проступок, в то время как государственные служащие, постоянно злоупотребляющие своими полномочиями в том числе и в корыстных целях – отделываются выговорами.

Порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий установлен ст. 58 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

До применения дисциплинарного взыскания представитель нанимателя должен затребовать от государственного гражданского служащего объяснение в пись менной форме. В случае отказа государственного гражданского служащего дать такое объяснение составляется соответствующий акт. Отказ государственного гражданского служащего от дачи объяснения в письменной форме не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания.

Одним из условий применения дисциплинарного взыскания является требование о проведении перед его применении служебной проверки (ст. 59 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Служебная проверка проводится по решению представителя нанимателя или по письменному заявлению гражданского служащего.

При проведении служебной проверки должны быть полностью, объективно и всесторонне установлены:

1) факт совершения гражданским служащим дисциплинарного проступка;

2) вина гражданского служащего;

3) причины и условия, способствующие совершению гражданским служащим дисциплинарного проступка;

4) характер и размер вреда, причиненного гражданским служащим в результате дисциплинарного проступка;

5) обстоятельства, послужившие основанием для письменного заявления гражданского служащего о проведении служебной проверки.

Проведение служебной проверки поручается подразделению государственного органа по вопросам государственной службы и кадров с участием юридического (правового) подразделения и выборного профсоюзного органа данного государственного органа. Представитель нанимателя, назначивший служебную проверку, обязан контролировать своевременность и правильность ее проведения.

В проведении служебной проверки не может участвовать государственный гражданский служащий, прямо или косвенно заинтересованной в ее результатах. В этих случаях он обязан обратиться к представителю нанимателя, назначившему служебную проверку, с письменным заявлением об освобождении его от участия в проведении этой проверки. При несоблюдении указанного требования результаты служебной проверки считаются недействительными.

Служебная проверка должна быть завершена не позднее чем через один месяц со дня принятия решения о ее проведении. Результаты служебной проверки сообщаются представителю нанимателя, назначившему служебную проверку, в форме письменного заключения.

Государственный гражданский служащий, в отношении которого проводится служебная проверка, может быть временно отстранен от замещаемой должности гражданской службы на время проведения служебной проверки с сохранением на этот период денежного содержания по замещаемой должности государственной гражданской службы. Временное отстранение гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы производится представителем нанимателя, назначившим служебную проверку.

Государственный гражданский служащий, в отношении которого проводится служебная проверка, имеет право:

1) давать устные или письменные объяснения, представлять заявления, ходатайства и иные документы;

2) обжаловать решения и действия (бездействие) гражданских служащих, проводящих служебную проверку, представителю нанимателя, назначившему служебную проверку;

3) ознакомиться по окончании служебной проверки с письменным заключением и другими материалами по результатам служебной проверки, если это не противоречит требованиям неразглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну.

В письменном заключении по результатам служебной проверки указываются:

1) факты и обстоятельства, установленные по результатам служебной проверки;

2) предложения о применении к государственному гражданскому служащему дисциплинарного взыскания или о неприменении к нему дисциплинарного взыскания.

Письменное заключение по результатам служебной проверки подписываются руководителем государственного органа по вопросам государственной службы и кадров и другими участниками служебной проверки и приобщается к личному делу гражданского служащего, в отношении которого проводилась служебная проверка.

При применении дисциплинарного взыскания учитываются тяжесть совершенного государственным гражданским служащим дисциплинарного проступка, степень его вины, обстоятельства, при которых совершен дисциплинарный проступок, и предшествующие результаты исполнения государственным гражданским служащим своих должностных обязанностей.

Дисциплинарное взыскание применяется непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая периода временной нетрудоспособности государственного гражданского служащего, пребывания его в отпуске, других случаев отсутствия его на службе по уважительным причинам, а также времени проведения служебной проверки. Кроме того, дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения дисциплинарного проступка, а по результатам проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки – позднее двух лет со дня совершения дисциплинарного проступка. Верховный Суд Российской Федерации уточнил, что в случае обнаружения проступка в двухгодичный срок по результатам проверки финансово-хозяйственной деятельности дисциплинарное взыскание подлежит применению не позднее одного месяца со дня окончания такой проверки2424
  Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за II квартал 2001 г. (по гражданским делам) / Утв. Постановлением президиума Верховного Суда РФ от 26 сентября 2001 г.


[Закрыть].

За каждый проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание. Приказ (распоряжение) или постановление о применении дисциплинарного взыскания с указанием мотивов его применения объявляется (сообщается) работнику, подвергнутом взысканию, под расписку и может быть обжаловано им в установленном законодательством порядке в суд либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу.

Если в течение года со дня применения дисциплинарного взыскания государственный гражданский служащий не будет подвергнут дисциплинарному взысканию, то он считается не подвергавшимся дисциплинарному взысканию. Дисциплинарное взыскание может быть снято и до истечении года применившим его органом или должностным лицом по собственной инициативе, по ходатайству непосредственного руководителя или трудового коллектива, если подвергнутый дисциплинарному взысканию не совершил нового проступка и проявил себя как добросовестный работник. В течение срока действия дисциплинарного взыскания меры поощрения к работнику не применяются и служащий не подлежит премированию, предоставлению к государственным наградам (кроме случаев проявления мужества и героизма) и знакам отличия, повышения в должности и квалификационного разряда (звании, чине).