Текст книги "Россия после кризиса"

Почему кризис так больно ударил по России: роль экономической политики

Осенью 2008 года российское правительство приняло решительные и эффективные антикризисные меры. Падение цен на нефть и последовавший за ним отток капитала делали угрозу финансового коллапса более чем реальной. Правительство смогло опереться на имеющиеся резервы, однако, чтобы предотвратить панику, было вынуждено действовать очень быстро. В результате российская финансовая система вышла из острого финансового кризиса практически невредимой, рост безработицы удалось обуздать, российское правительство выполнило большинство бюджетных обязательств.

Правительство предотвратило коллапс банковской системы. Многие российские банки имели значительные внешние заимствования – и столкнулись с очень серьезными финансовыми проблемами, как только разразился кризис. Массивные вливания ликвидных средств, оперативно осуществленные правительством, привели к тому, что ни один из крупнейших финансовых институтов не объявил себя несостоятельным, а банкротства более мелких кредитных учреждений прошли в упорядоченном и управляемом режиме.

Более того, кризис не привел к широкой национализации частных компаний. Под предлогом борьбы с ним правительство могло бы национализировать все банки и компании, попавшие в бедственное финансовое положение, однако оно этого не сделало – несмотря на наличие обширных валютных ресурсов, позволявших приобрести значительную часть предприятий по форс-мажорным низким ценам. Напротив, вместо этого правительство предоставляло предприятиям кредиты. Вопреки распространенному мнению, даже олигархам пришлось платить за помощь, оказанную в связи с экономическими трудностями. Из 50 миллиардов долларов, в 2008 году выданных российским правительством государственному «Внешэкономбанку» на рефинансирование внешнего долга российских банков и фирм, было потрачено лишь 11 миллиардов. Очевидно, что условия, предложенные правительством (согласно опубликованным сведениям, лондонская межбанковская ставка LIBOR плюс 5 процентов), обеспечили оптимальное достижение поставленных целей: из-за слишком высокой ставки большинство компаний и банков предпочли не брать кредитов у ВЭБ. И наконец, правительство отсрочило повышение социальных налогов (на заработную плату), ранее намеченное на 2010 год для финансирования увеличения пенсий. В тот момент подобные налоговые изменения неизбежно оказали бы губительное воздействие на рынок труда.

Тем не менее правительство допустило в борьбе с кризисом ряд серьезных ошибок. Первая из них заключается в чересчур медленном обесценивании рубля. Возможно, единовременная девальвация – слишком рискованный шаг, чреватый паникой, однако постепенное обесценивание надо было проводить быстрее – и начинать его раньше. В октябре 2008 года правительство настояло на поддержании курса рубля выше рыночного. В течение последних двух месяцев 2008 года Центральный банк снижал курс рубля сначала на один, потом на два и на три процента в неделю. Тем временем для обеспечения этой мягкой коррекции Центральный банк был вынужден тратить валютные резервы, а коммерческие банки продолжали скупать (дешевые) доллары по субсидируемому курсу, ожидая дальнейшего снижения рубля. В общей сложности за это время объем резервов сократился примерно на 200 миллиардов долларов, то есть приблизительно на треть объема докризисных валютных резервов.

Нельзя сказать, что все эти 200 миллиардов были «потеряны». Лишь часть из них (пропорциональную разнице между равновесным биржевым курсом и тем курсом, который сочло нужным поддерживать правительство) Центральный банк «подарил» частному сектору, главным образом банкам и иностранным инвесторам, для которых мягкое обесценивание рубля стало скрытой формой помощи. Оказание такой помощи привело к серьезным нежелательным последствиям. Один из основополагающих законов экономики гласит, что непрямые выплаты всегда хуже прямых. Если правительство хотело спасти банки, ему следовало делать это напрямую, а не посредством неэффективного обесценивания рубля. Помимо неэффективных решений, принимавшихся субъектами рынка (вплоть до отмены всех рублевых ссуд) в течение всего периода мягкой девальвации, эта политика привела к снижению доверия к правительству. Нельзя заранее анонсировать постепенное обесценивание валюты: если официальные лица объявляют, что в течение месяца рубль обесценится на 30 процентов, рынок обвалит его на эти 30 процентов немедленно. В результате лицам, определяющим экономическую политику государства, в течение нескольких месяцев подряд приходилось выступать с путаными и противоречивыми заявлениями. Это лишило их кредита доверия – настолько, что, когда девальвация рубля действительно остановилась, рынок не поверил, что правительство перешло к новой курсовой политике. Центробанку пришлось «подпереть» рубль сверхвысокими ставками роста рублевых вкладов, что тоже негативно сказалось на состоянии российской экономики.

Второй крупной ошибкой можно считать повышение ввозных пошлин, в особенности на импортные автомобили. Это было не только экономически нецелесообразно (точно так же, как и многие другие отрасли экономики, выпускающие продукцию, которая конкурирует с импортной, автомобильная промышленность в любом случае получала значительную защиту за счет обесценивания рубля), но и опасно с политической точки зрения. Автовладельцы – весьма многочисленная, общественно активная и организованная социальная группа. Уличные акции протеста против повышения пошлин стали первым серьезным общественным движением за много лет. Кроме того, высокие ввозные тарифы (в особенности на продукты питания) де-факто означали дополнительный налог на труд во всех прочих (незащищенных) отраслях экономики. Повышение пошлин автоматически увеличило стоимость основных потребительских товаров, поэтому компании, работающие в других отраслях экономики, не могли отреагировать на ситуацию снижением заработных плат.

Третьей серьезной ошибкой было продолжающееся субсидирование неэффективных компаний. Отчасти это делалось из политических соображений, ведь в крупных компаниях работает значительная часть населения тех городов, в которых эти компании расположены, и их банкротство может спровоцировать акции протеста. Самый заметный из такого рода примеров – скандально неэффективный и нерентабельный автомобильный гигант АвтоВАЗ. В разгар кризиса завод получил субсидии на сумму 25 миллиардов рублей. Правительство упорно делало все, чтобы помочь продержаться на плаву этому чемпиону убыточности. В мировой экономической истории имеется целый ряд примеров, доказывающих порочность политики поддержки неэффективных компаний типа АвтоВАЗа. Один из классических примеров – это «потерянное десятилетие роста» в Японии (см. врезку 1.1).

Врезка 1.1 Японские зомби и потерянное десятилетие японской экономики

Что происходит с экономикой, в которой отключены очищающие механизмы банкротства, а неэффективные компании получают прямую или косвенную поддержку? Один из самых наглядных ответов на этот вопрос дает опыт Японии 1990-х годов. Рикардо Кабальеро, Такео Хоси и Анил Кашиап показали, что практика поддержки компаний, стоящих на пороге банкротства, привела Японию к потере целого десятилетия экономического роста[2]2
  Caballero R. J., Hoshi T., Kashyap A. K. Zombie Lending and Depressed Restructuring in Japan // American Economic Review 98. 2008. No. 5. Pp. 1943–1977.


[Закрыть].

Давайте вспомним историю экономического кризиса в Японии. В течение трех десятилетий экономика этой страны демонстрировала устойчивый рост. В 1980-е годы, впрочем, на местном рынке недвижимости возник пузырь – например, земля, на которой стоит императорский дворец в Токио, стоила дороже всей земли американского штата Калифорния. Пузырь лопнул – и на десять лет экономика погрузилась в стагнацию.

Почему замедление экономического роста, пережитое Японией в 1990-е годы, было таким продолжительным? И почему банки продолжали давать кредиты компаниям, совершенно заслуженно получившим от экономистов прозвище «зомби»?

Один из ответов практически очевиден. Банки не хотели признавать свои ошибки. Если бы неплатежеспособные заемщики прекратили платить, кредиторы понесли бы убытки, чреватые банкротством. Поэтому банки предпочли применить к полумертвым нерентабельным компаниям реанимационные процедуры. Для того чтобы компании смогли выплатить проценты по старым долгам, банки давали им новые кредиты. Второй причиной такого поведения кредитных учреждений было давление со стороны государства – ведь японская антикризисная политика предполагала принятие всех возможных мер для предотвращения банкротств, а также поддержку малого и среднего бизнеса со стороны банков.

К достижению поставленных целей Япония шла через поддержку компаний-зомби. Но какова была цена такой поддержки? К началу 2000 года ни много ни мало 30 процентов всех японских компаний (15 процентов совокупных активов Японии) перешли в разряд зомби. Особенно быстро этот переход происходил в тех сферах экономики, которые не связаны с серьезной международной конкуренцией, – таких, как строительство, розничная торговля, сфера услуг. Уровень безработицы в этих отраслях вырос не слишком значительно, однако новые рабочие места практически не создавались.

Одним из главных отрицательных последствий такого курса было снижение производительности. В тех отраслях, где количество зомби выросло лишь на 5 процентов, рост производительности составлял в среднем 2 процента в год. Зато там, где число зомби подскочило на 20 процентов, этот показатель упал в среднем на 5 процентов.

Очень важно осознать, что уже самим фактом своего существования зомби создают значительные препятствия развитию здоровых компаний. Те секторы экономики, где занятость поддерживается искусственно, развиваются значительно медленнее, и рабочих мест в них создается гораздо меньше. Зомби не только отвлекали ресурсы банков и налогоплательщиков, но и значительно снижали предложение на рынке квалифицированной рабочей силы, удерживая людей необоснованно высокими зарплатами. Скажем, какая-нибудь эффективная компания-девелопер могла бы нанять на 30 процентов больше сотрудников, если бы зомби не создавали дополнительный спрос на рабочую силу. Если бы Япония позволила зомби обанкротиться, уровень инвестиций в разные отрасли экономики мог бы быть выше на 4–36 процентов в год. В свете всего сказанного нет ничего удивительного в том, что в 1990-е годы японская экономика развивалась черепашьими темпами – ее рост составлял всего 0,5 процента в год (для сравнения: в США среднегодовой рост за тот же период равнялся 2,6 процента).

Вместо того чтобы поддерживать зомби, следовало помочь самим безработным (повторимся: прямые выплаты всегда лучше, чем непрямые). Правительство, правда, начало принимать меры для переподготовки и переселения тех, кто лишился рабочего места. Однако неэффективным предприятиям поддержку оказывали на порядок активнее. Вспомним хотя бы правительственную антикризисную программу 2009 года{19}19
  Правительство Российской Федерации. Программа антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год. 19 июня 2009 года. Первая публикация – апрель 2009 года, на интернет-портале Председателя Правительства; вторая редакция – июнь 2009 года. Текст см. на: premier.gov.ru.


[Закрыть]. На прямую помощь безработным (увеличение пособий по безработице, поддержку мер по оптимизации рынка труда в регионах) было потрачено 74 миллиарда рублей (0,25 процента ВВП). Поддержка реального сектора стоила на порядок дороже: 675 миллиардов рублей. Эта сумма была примерно поровну распределена между «целевой» и «общей» поддержкой (373 миллиарда рублей и 302 миллиарда рублей соответственно). Целевая поддержка предполагала помощь конкретным отраслям и – в большинстве случаев – конкретным предприятиям. Львиная доля (282 миллиарда рублей) общей поддержки ушла на снижение налога с прибыли корпораций. Общей она представляется только на первый взгляд, на самом же деле непропорционально большую часть этих средств получили лишь немногие предприятия, главным образом «Газпром» и другие экспортеры сырья, сохранив тем самым рентабельность даже во время кризиса.

С другой стороны, в целом ответ на кризис был вполне адекватным. Поначалу многие критики утверждали, что политическая система России чересчур централизована и правительство в принципе не может эффективно справиться с кризисом. Говорилось, что идеология режима ставит интересы государства и лояльность к власти выше частной собственности и эффективности экономики. В разгар кризиса такое правительство якобы прежде всего национализирует крупные банки и компании – и российская экономика развалится под гнетом собственной неэффективности – точно так же, как в свое время была обречена на гибель экономика Советского Союза.

Как же случилось, что во время кризиса возобладала все же разумная стратегия? Ключевую роль здесь, видимо, сыграло то обстоятельство, что впервые за много лет политико-экономическая система страны столкнулась с реальной угрозой. Само существование системы зависело от того, сумеют ли власти предотвратить экономический коллапс. Кризис придал правительству энергии и заставил его передать инициативу тем, кто знал, что делать, и мог сделать что-то для спасения экономики. К членам правительства, придерживавшимся хоть сколько-то рыночных взглядов, стали прислушиваться, их советы брали на вооружение – по крайней мере до некоторой степени. Мировой экономический кризис заставил руководство страны сделать ряд разумных шагов – и катастрофу удалось предотвратить.

Впрочем, меры, принятые в 2009 году, когда самая острая фаза кризиса осталась позади, коренным образом отличались от тактики осени 2008-го. Цены на нефть начали вновь расти – и правительство, снова обретя уверенность, стало возвращаться к докризисному статус-кво. Непосредственная опасность экономической системе страны больше не угрожала – и потребность в правильной стратегии перестала быть такой уж настоятельной. Кризис предоставил руководству возможность осуществить реструктуризацию экономики и создать основы для новой системы ведения бизнеса, диверсификации и более быстрого развития – почему же оно не воспользовалось ею?

С одной стороны, разработка антикризисной стратегии в такой стране, как Россия, могла бы оказаться не такой уж сложной задачей. Учитывая недоразвитость инфраструктуры, российское правительство могло бы отреагировать на кризис существенным повышением госрасходов на развитие отраслей, жизненно необходимых для роста российской экономики.

Почему такие меры могли бы оказать столь значительное влияние на российскую экономику? Экономисты по сей день не сходятся во мнениях относительно эффективности фискальных стимулов для США и других стран – членов ОЭСР. Совсем недавно были получены фактические подтверждения того, что фискальные меры незначительно влияют на развитые экономики. Основная причина – так называемая эквивалентность Барро-Рикардо: в ответ на рост госрасходов можно ожидать увеличения налоговой нагрузки на домохозяйства – чтобы возместить дополнительные издержки государства. В преддверии повышения налогов домохозяйства увеличат свои сбережения, сведя таким образом на нет потенциальное влияние государственных расходов на объем текущего потребления и ВВП. В результате последних детальных исследований экономисты пришли к выводу, что коэффициент (мультипликатор) увеличения примерно равен единице, то есть в ответ на каждый дополнительный доллар, потраченный из госбюджета, ВВП увеличивается только на один доллар. Некоторые экономисты, например Роберт Барро, утверждают даже, что этот коэффициент еще меньше – между 0,7 и 0,8.

С другой стороны, для России бюджетный мультипликатор при стимулировании строительства дорог, аэропортов, линий электропередачи, развития широкополосного Интернета, несомненно, был бы куда больше. Все эти инвестиции все равно так или иначе необходимы в будущем, так что эквивалентность Барро-Рикардо в данном случае никоим образом не снижает эффективность фискального стимула. Проблема здесь заключается в том, что российское государство коррумпировано. Государственные инвестиции в те или иные объекты инфраструктуры могут быть истрачены не по назначению – и тогда никакого долгосрочного влияния на экономику они не окажут. Более того, эти инвестиции, возможно, даже не выполнят своей основной функции, приписываемой им кейнсианской теорией: не поддержат совокупный спрос. Если большая часть фискального стимула будет украдена и вывезена из страны, российская экономика не сможет им воспользоваться. Есть и еще одно соображение: правительство не приняло адекватных мер для обуздания коррупции, а это, помимо всего прочего, означает, что поддержка безработных будет сопряжена с серьезными сложностями. Как мы уже говорили ранее, куда разумнее лишить неэффективные предприятия государственных субсидий и направить средства на непосредственную поддержку россиян, пострадавших от кризиса. Однако неэффективность и коррумпированность правительства могут сделать такого рода целевую социальную помощь либо невозможной, либо чрезмерно дорогой. Высокая степень расслоения общества усугубляет эту проблему. Если правительство поставит перед собой цель реструктуризации экономики и поддержки безработных, но принятые им меры окажутся безрезультатными, рост безработицы обострит социальное неравенство, что может иметь политические последствия.

Низкая эффективность российской антикризисной политики в 2009 году составляет разительный контраст с куда более успешными антикризисными мерами, принимаемыми в Бразилии – стране, экономика которой тоже сильно зависит от цен на природные ресурсы:

Прошлогодний мировой кризис нанес ощутимый ущерб экономикам большинства стран. На их фоне Бразилия вышла из этого испытания практически невредимой, а по некоторым параметрам достигла рекордных высот… За прошлый год экономика Бразилии – самая развитая экономика в Латинской Америке – сократилась всего на 0,2 процента. Согласно рыночным и правительственным прогнозам, в 2010 году рост валового внутреннего продукта вернется к докризисному уровню, составлявшему 5–6,5 процента. Левоцентристская администрация президента Луиса Инасиу Лулы да Силвы в тяжкие дни мирового экономического спада действовала решительно и уверенно. Правительство приняло меры к поддержанию уровня занятости и внутреннего спроса, инфляция находилась под контролем и не превышала 4,5 процента в год. Благодаря снижению налогов и либерализации условий кредитования на фоне агрессивного облегчения монетарной политики и стабильности покупательной способности домохозяйств со средними и низкими доходами спрос на потребительские товары длительного пользования не падал даже в самые тяжкие моменты кризиса{20}20
  Brazil Ends 2009 Largely Unscathed by Global Economic Crisis // Wall Street Journal. 2010. January 5. online.wsj.com.


[Закрыть].

Еще одна страна для сравнения, тоже в большой степени зависящая от цен на природные ресурсы (а именно медь), – Чили. Как и в России в докризисные годы, здесь проводилась разумная бюджетная политика, были сформированы суверенные фонды благосостояния, накоплены валютные резервы. Уровни дохода на душу населения у Чили и России очень близки (см. рис. 1.1). И все же в 2009 году ВВП Чили сократился лишь на 1,6 процента, а в 2010 году его рост, как ожидается, превысит 4 процента. Почему эта южноамериканская республика справилась с последствиями кризиса настолько лучше, чем Россия? Потому, что она была лучше подготовлена к финансовым потрясениям, здесь действует компетентное и эффективное правительство, проводятся гибкая либеральная экономическая политика и прогрессивная стратегия социальных расходов{21}21
  Stephens P. Tables Turned: A Lesson from Latin America for the West // Financial Times. 2009. February 6.


[Закрыть]. Государственный бюджет был свободен от необходимости поддерживать пенсионную систему (она приватизирована) и неэффективные предприятия. А это позволяло сосредоточиться на облегчении последствий кризиса с помощью широкомасштабных программ борьбы с бедностью, а также инвестиций в будущее посредством усовершенствования системы образования.

Уроки, извлеченные из кризиса, и уроки, которые следовало из него извлечь

Какие уроки извлекло из кризиса российское правительство? Вот несколько утверждений, которые мы хотели бы прокомментировать.

• Правительство России достаточно компетентно для того, чтобы противостоять кризису. С этим утверждением мы можем согласиться лишь отчасти. Да, правительство действительно в основном придерживалось правильной стратегии борьбы с финансовыми потрясениями, однако при этом оно допустило несколько очень серьезных ошибок. Как бы то ни было, предпринятые меры показывают, что даже в рамках существующей в России системы экономика страны располагает резервами, которые в случае необходимости помогают справиться с самыми существенными трудностями.

• Создание резервов – правильная мера. С этим мы согласны. В экономической литературе представлено два убедительных аргумента в пользу этого положения. Первый – хрестоматийный, вытекающий из гипотезы перманентного дохода (permanent income hypothesis). Страна – точно так же, как и отдельный человек – стремится стабилизировать уровень потребления и избегает всяческих колебаний. В периоды подъема (например, товарного бума) разумнее всего «припрятать» избыток средств на черный день, то есть на случай экономического спада.

Второй аргумент привели Рикардо Кабальеро, Эммануэль Фархи и Пьер-Оливье Гуринча, доказав, что существование так называемых «глобальных дисбалансов» – это нормальное явление{22}22
  Caballero R. J., Farhi E., Gourinchas P.-O. An Equilibrium Model of ‘Global Imbalances’ and Low Interest Rates // American Economic Review 98. 2008. No. 1. Pp. 358–393.


[Закрыть]. Под такими дисбалансами понимают ситуацию, когда крупные инвесторы с развивающейся рыночной экономикой (Китай, Россия) вкладывают чистые накопления в экономики стран англо-саксонской финансовой системы. Такая инвестиционная тактика объясняется тем, что экономики развивающихся стран сопряжены с более высокими рисками, а вот их финансовые системы развиты слабее – особенно в том, что касается надежного долгосрочного инструментария (ни одна развивающаяся страна не располагает рынками, обеспечивающими ликвидность и надежность на уровне, скажем, рынка тридцатилетних американских облигаций). Иными словами, в данном случае оптимальная политика для развивающихся стран заключается в накоплении резервов и их инвестировании в (относительно) более надежные и долгосрочные активы в развитых странах. До кризиса качество англо-саксонских активов обычно преувеличивалось, однако даже и после него оно все же существенно выше, чем у активов других стран.

Важно и то, что кризис подтвердил разумность накопления резервов, однако российское правительство совершило несколько ошибок, используя их. К примеру, почти треть всех резервов была потрачена на заведомо обреченные на провал усилия по поддержке рубля.

• Цены на нефть рано или поздно вырастут. Учитывая наличие у России определенных финансовых резервов, правительство может рассчитывать на благоприятное развитие событий. Мы не согласны с этим тезисом. Если бы мировой кризис продлился дольше (помните все эти разговоры о возможном его перерастании во вторую Великую депрессию?), цены на нефть не восстановились бы так быстро. Мало того, вполне вероятно, что после кризиса мировое экономическое развитие замедлится – а это приведет к значительному снижению цен на нефть.

• Государственная собственность на банки – это хорошо. Обеспеченный государством фискальный стимул оказался малоэффективным, а вот государственные банки смогли оказать относительно эффективную поддержку экономике. Мы полагаем, что рассчитывать на осуществление государственными банками долгосрочного финансирования – опасно. Во всяком случае, в отсутствие кризиса частные банки гораздо эффективнее. Они свободны от политического давления при выборе объекта кредитования, они значительно ответственнее подходят к управлению рисками. В самом деле, государственные банки могут рассчитывать, что правительство вызволит их из любой критической ситуации, а вот частным приходится довольствоваться лишь частичным возмещением убытков – за счет системы страхования вкладов.

Помимо всего вышесказанного, отметим, что из кризиса необходимо было извлечь еще два очень важных урока. Во-первых, проблемы, унаследованные от путинского десятилетия роста, а именно коррупция и социальное неравенство, исключительно серьезны; во время кризиса они поставили страну на грань экономического коллапса. Еще важнее то обстоятельство, что эти проблемы подорвали способность правительства принимать адекватные антикризисные меры. Во-вторых, правительству не удалось воспользоваться кризисом для реструктуризации экономики.