Текст книги "Россия после кризиса"

Что дальше?

Россия может выбрать один из двух путей: 1) непростые экономические реформы, которые заложат основы повышения темпов экономического развития, или 2) «сценарий 70–80» – подобный брежневскому застою.

Если экономические реформы так и не будут осуществлены, Россия, скорее всего, вступит в новое десятилетие стагнации по образцу брежневской эпохи застоя. Мы уже обсуждали аналог подобного развития событий – «потерянное десятилетие» Японии 1990-х годов, когда уже после того, как острая фаза экономического кризиса в общем миновала, японская экономика в течение десяти с лишним лет развивалась черепашьими темпами. В «тучные» годы высоких цен на нефть оставалась какая-то надежда, что хотя бы часть полноводного потока нефтяных денег будет пущена на развитие инфраструктуры или образования, что могло бы улучшить долгосрочные перспективы экономического роста. Когда осенью 2008 года российская экономика была близка к коллапсу, казалось, что необходимость двигаться вперед вынудит правительство пойти на радикальные экономические реформы и в итоге Россия получит современную быстроразвивающуюся экономику. Непосредственная реакция российских властей на кризис и впрямь была вполне разумной и эффективной. Но никаких мер по стимулированию долгосрочного роста так и не было принято. Россия по-прежнему остается при своей закостенелой, коррумпированной и неэффективной экономике, основы которой были заложены в «сытые» годы нефтяного бума.

«Сценарий 70–80» – это сценарий сохранения статус-кво. Но эта система не выдержит еще одного экономического кризиса. У России уже не будет за спиной хоть сколько-то продолжительного периода непрерывного быстрого развития экономики – а ведь именно такой период в свое время позволил ей частично наверстать отставание от стран – членов ОЭСР, а также накопить значительные резервы, спасшие экономику во время последнего кризиса. Единственным выходом из создавшего положения нам представляются экономические реформы.

2. Российская политика во времена экономических потрясений
Дэниел Трейсман[3]3
  Дэниел Трейсман, профессор политологии Университета Калифорнии (Лос-Анджелес), благодарит Эда Верону, Томаса Грэма, Андрея Илларионова, Эндрю Качинса, Кита Крейна, Андерса Ослунда, Эндрю Хили и других участников семинаров Центра стратегических и международных исследований и Университета Лойола Мэримаунт за их исключительно ценные замечания.


[Закрыть]

Анализируя российскую политику двух истекших десятилетий, большинство ученых уделяют основное внимание целям руководства страны и созданных им формальных институтов. Я утверждаю, что при таком подходе упускается из виду центральный элемент российской посткоммунистической политэкономии. Безусловно, планы кремлевских руководителей имели значение, однако ключевую роль играли те экономические силы, которые по большей части им неподвластны. Экономические условия формировали общественное мнение, которое, в свою очередь, определяло деятельность формальных институтов и в конечном итоге шансы лидеров на реализацию их планов. «Сдержки» – а то и «противовесы» – возникали спонтанно, ограничивая власть президентов, теряющих популярность, а потом бесследно испарялись, когда общество вновь обретало доверие к главному лицу государства{34}34
  В этой главе я развиваю идеи своей более ранней работы: Presidential Popularity in a Young Democracy: Russia under Yeltsin and Putin. Los Angeles: University of California, November 2009, рукопись; и книги (N.Y.: Free Press, готовится к печати в 2010 году).


[Закрыть].

В защиту этого утверждения я намерен привести пять доводов и вкратце пояснить каждый из этих них. Во-первых, в основе значительного экономического спада, имевшего место в России после 1990 года, и стремительного возрождения экономики после 1998-го лежали факторы, практически неподконтрольные действующим президентам. Борис Ельцин оказался во главе государства, экономика которого находилась на грани коллапса; его преемник Владимир Путин унаследовал экономику, достигшую стабильного состояния и отчетливо «шедшую на поправку». Во-вторых, спад и последовавший за ним подъем экономики отразились и на общественном мнении, сначала сведя на нет популярность Ельцина, а потом надолго обеспечив его преемнику высокие рейтинги. В-третьих, потенциал президента, выражающийся в его способности инициировать ту или иную политику и претворять ее в жизнь, увеличивается и уменьшается одновременно с ростом и снижением его популярности – и до известной степени ими обусловливается. Катастрофическое падение рейтингов Ельцина позволило парламентариям, правительствам регионов и другим органам власти блокировать его инициативы, исподволь подрывая его авторитет. И, напротив, по мере роста популярности Путина оппозиция таяла на глазах. В-четвертых, изменения, которые претерпели российские формальные политические институты в течение этого периода, почти не объясняют феномен переменчивости политического потенциала президентов, то есть их способности определять и осуществлять государственную политику. Наконец, в-пятых, различия между идеями и целями Михаила Горбачева, Бориса Ельцина и Владимира Путина, без сомнения, многое говорят об изменениях вектора российской политики, однако главным образом в моменты максимальной популярности соответствующего лидера. Большинство идей непопулярных лидеров попросту игнорируется.

Такой взгляд имеет несколько отличий от общепринятого. Ученые в унисон с журналистами, как правило, рисуют рядовых граждан России либо как безучастных наблюдателей, либо как невинных жертв политического курса Кремля. Я же исхожу из того, что государственные лидеры в своих действиях исключительно чутко реагируют на общественное мнение, зачастую выступающее в качестве естественного ограничителя их инициатив.

При всем своем непостоянстве общественное мнение нередко играет решающую роль. Аналитики часто забывают об этом и сильно преувеличивают значение формальных институтов. Начиная с 1993 года широким формальным полномочиям российского президента уделялось чересчур пристальное внимание. По моему мнению, эти полномочия почти ничего не значили, когда популярность того или иного президента была низкой, и становились практически не нужными, когда рейтинг был высок. Излишняя озабоченность институтами привела сторонников демократии к осуждению российских политических реалий: пропорционального представительства при выборах в Думу, системы назначения губернаторов, шестилетнего срока президентского правления. Но ведь на самом деле аналоги всем этим российским реалиям несложно найти во многих освященных временем развитых европейских демократиях. Проблема заключается не столько в недемократических институтах, сколько в недемократической практике извращения буквы и духа в общем-то относительно демократичных законов высшими должностными лицами государства при широкой и искренней поддержке со стороны народных масс{35}35
  См.: Treisman. The Return. Chapter 10. Во многих вполне демократических странах (таких, например, как Австрия, Дания, Испания и Швейцария) парламент избирается на основе той самой системы пропорционального представительства политических партий, которая была введена в России перед выборами 2007 года. (До этого половина депутатов Думы избиралась по партийным спискам, половина – по одномандатным избирательным округам.) Шестилетний срок президентского правления – один из самых долгих в Европе, однако вплоть до 2002 года президент Франции избирался сроком на семь лет. Отмена Путиным губернаторских выборов вызвала множество нареканий, тем не менее во многих странах – членах Европейского cоюза (в том числе в Португалии, Болгарии, Эстонии, Литве) узаконена практика назначения руководителей регионов. Ни одна из этих стран не подверглась в связи с ней сколько-нибудь серьезной критике. Подлинные проблемы демократии в России: масштабные фальсификации результатов выборов, административно-экономическое давление на средства массовой информации, пристрастность в действиях судов и избирательных комиссий – относятся либо к неформальной, либо к противозаконной сфере.


[Закрыть].

Если характер и содержание российской политики зависят от общественного мнения, а последнее, в свою очередь, в значительной мере определяется экономическими условиями, то мировой финансовый кризис 2008–2010 годов мог повлечь за собой политические изменения. Далее я намерен проанализировать, каким образом первые месяцы кризиса определили три потенциальных сценария дальнейшего развития событий.

Экономический кризис и восстановление экономики

Мнения по поводу эффективности управления российской экономикой в 1990-х годах и дальновидности выбранной политики реформ разнятся. Однако есть два факта, реальность которых – независимо от точки зрения – отрицать невозможно. Когда в 1991 году власть перешла от Горбачева к Ельцину, страна уже находилась в состоянии тяжелейшего экономического кризиса. А вот в 2000 году, когда к власти пришел преемник Ельцина Владимир Путин, российская экономика как раз начинала энергично возрождаться.

Вполне возможно, что ельцинская политика 1990-х годов как-то повлияла на глубину и продолжительность экономического спада. Однако уже к моменту прихода Ельцина к власти этот спад был неизбежен. Это явствует, например, из того факта, что после падения коммунистической системы объем производства в странах Восточной Европы и бывшего Советского Союза очень резко снизился. В официальных цифрах это выразилось следующим образом: в 15 бывших советских республиках падение составило от 68 (Таджикистан) до 22 процентов (Эстония), в России – 39 процентов (десятое место) ВВП на душу населения{36}36
  Приведены показатели падения ВВП на душу населения (измеряемого в постоянных денежных единицах соответствующих стран) между 1991 годом и годом, когда ВВП на душу населения был самым низким. Расчеты проводились на основании: World Bank. World Development Indicators.


[Закрыть]. Страны Восточной Европы тоже испытывали значительные сложности – хотя в некоторых из них рецессия, связанная с переходными процессами в экономике, началась раньше.

В основе такого спада лежал целый набор причин: хроническая неэффективность социалистического планирования; физический и моральный износ основных фондов; разрывы производственных цепочек; шок, связанный с переходом к мировым ценам; макроэкономические дисбалансы, порожденные последними коммунистическими правительствами отдельных стран, и – в тех странах, которые, подобно России, жили в основном за счет экспорта сырья, – падение мировых цен на природные ресурсы{37}37
  См., например: Campos N. F., Coricelli F. Growth in Transition: What We Know, What We Don’t and What We Should // Journal of Economic Literature. 2002. September. Pp. 793–836; и Havrylyshyn O. Recovery and Growth in Transition: A Decade of Evidence // IMF Staff Papers 48. 2001. Pp. 53–87.


[Закрыть]. Впрочем, официальная статистика сильно преувеличивает масштабы падения объемов производства. При коммунистическом режиме производительность экономики, выражаемая показателем ВВП, серьезно завышалась, не говоря уже о том, что продукцию столь ужасающего качества никто в здравом уме не мог купить добровольно, а реальный спрос на государственные заказы равнялся нулю. Со временем значительная доля продукции стала производиться подпольно, а значит, не отражалась в официальной статистике{38}38
  Åslund A. How Small Is Soviet National Income? / The Impoverished Superpower: Perestroika and the Soviet Military Burden / Ed. Henry S. Rowen and Charles Wolf, Jr. San Francisco: ICS Press, 1994. Pp. 13–62; Gavrilenkov E., Koen V. How Large Was the Output Collapse in Russia: Alternative Measures and Welfare Implications / IMF Working Paper 94/154. Washington: International Monetary Fund, 1994.


[Закрыть]. Но даже с учетом всех этих погрешностей можно с уверенностью утверждать, что значительное сокращение объема производства все же имело место. И ни одной стране избежать его не удалось.

Крах был всеобщим – таким же всеобщим оказалось и возрождение. С конца 1990-х годов во всех посткоммунистических странах наблюдался быстрый экономический рост. В бывших советских республиках подъем ВВП на душу населения в 1998–2008 годах составил от 44 (Киргизия) до 282 процентов (Азербайджан). Россия по темпам роста занимала восьмое место. Для стран Восточной Европы 2000-е годы тоже стали временем стремительного роста. Отчасти эти процессы, безусловно, были результатом реформ, проводившихся в начале 1990-х, а в России – в том числе и следствием повышения цен на природные ресурсы.

Сформулируем коротко: хотя политические решения посткоммунистических лидеров, возможно, и повлияли на тяжесть и продолжительность экономического спада в бывших социалистических странах, а впоследствии – на темпы и интенсивность возрождения экономики, все же сама общность этих процессов указывает на их неизбежность. В России Ельцин унаследовал от предшественников самую настоящую экономическую катастрофу; Путин же получил в свое распоряжение экономику, подготовленную к возрождению. Тот факт, что возрождение экономики было явлением повсеместным, не позволяет приписать все заслуги путинскому руководству.

Влияние экономики на политику

Пертурбации, которые претерпела российская экономика, существенно влияли на общественное мнение. Имеются убедительные подтверждения тому, что экономические процессы серьезно отразились на популярности каждого из президентов.

В 1988 году несколько российских социологов, близких к диссидентским кругам и пользующихся большим авторитетом, основали в Москве Всероссийский центр изучения общественного мнения (ВЦИОМ). Центр быстро завоевал репутацию высокопрофессиональной и независимой организации. (Многие полагают, что именно по этой причине в 2003 году путинская администрация вновь взяла под контроль изначально государственную компанию и сменила ее директора, Юрия Леваду. Вместе с ним ВЦИОМ покинули большинство его коллег. Они основали «Левада-центр», который продолжил социологические исследования в духе прежнего ВЦИОМ.) С 1989 года Центр проводил социологические опросы, выясняя, как россияне относятся к политике руководства, – сначала от случая к случаю, а с конца 1996 года более регулярно.

На рис. 2.1 мы видим резкое падение поддержки политики Горбачева в 1989–1991 годах на фоне роста популярности Ельцина, достигшей пика в декабре 1990-го (почти 90 процентов). Затем последовало снижение рейтинга Ельцина – до 6 процентов в конце 1999 года. Поддержка Владимира Путина, в августе 1999-го назначенного премьер-министром, взмыла до 84 процентов к середине января 2000 года, когда он принял полномочия действующего президента, и в течение следующих восьми лет колебалась в диапазоне между 61 и 87 процентами. В 2008 году преемник Путина Дмитрий Медведев вступил в должность с рейтингом, немного не дотягивавшим до уровня «позднего Путина».

Рис. 2.1 Рейтинги поддержки руководителей СССР и России, 1989–2009 гг.

Примечание: В 1990-х гг. формулировки вопросов социологических исследований слегка варьировались, но по сути все они сводились к одному: «одобряет» ли респондент политику, действия или методы правления действующего президента. В случае с Путиным в график включен период исполнения им обязанностей премьер-министра. Отсутствующие показатели были интерполированы.

Источники: опросы общественного мнения, проводившиеся ВЦИОМ и «Левада-центром», данные представлены на интернет-порталах: sofist.socpol.ru и www.russiavotes.org.

Эти данные тесно взаимосвязаны с тем, как общество воспринимает состояние российской экономики{39}39
  Treisman. Presidential Popularity in a Young Democracy.


[Закрыть]. Начиная с 1993 года (а затем уже на более регулярной основе – с середины 1994-го) специалисты ВЦИОМ спрашивали у россиян, как они оценивают экономическую ситуацию в стране и материальное положение собственных семей, а также как они видят будущее российской экономики в ближайшие несколько месяцев (см. рис. 2.2). Пунктирная линия – это график динамики индекса позитивных экономических ожиданий (он включает в себя суммарную долю респондентов, считавших экономическую ситуацию в России «очень хорошей», «хорошей» или «средней» и ожидавших в течение ближайших месяцев «значительных» или «некоторых улучшений»). Вторая кривая – усредненный рейтинг действующих президентов, полученный на основе оценок, выставленных респондентами по десятибалльной шкале (1 балл – худшая оценка, 10 баллов – лучшая).

Рис. 2.2 Восприятие экономической ситуации и одобрение политики президента в России, 1993–2008 гг.

Примечание: Под восприятием экономической ситуации в данном случае понимается процентная доля людей, назвавших ее «очень хорошей», «хорошей» и «средней» в ответ на вопрос: «Как вы оцениваете российскую экономическую ситуацию?», плюс процентная доля респондентов, отметивших «значительные сдвиги к лучшему» или «некоторые сдвиги к лучшему» в ответ на вопрос «Что ожидает российскую экономику в течение нескольких ближайших месяцев?». Отсутствующие показатели были интерполированы.

Источники: ВЦИОМ; «Левада-центр»; подсчеты выполнены автором.

В другой – технической – работе я привожу в подтверждение этой связи результаты более сложных статистических тестов{40}40
  Treisman. Presidential Popularity in a Young Democracy.


[Закрыть]. В общем, хотя не так-то просто определить, что именно больше всего влияет на восприятие экономической ситуации (оценка состояния экономики, материальное положение семьи, прогнозы относительно грядущей экономической ситуации), влияние этого восприятия на рейтинги очевидно.

Разумеется, дело не только в экономике. Значительной доли популярности стоило Ельцину его скандальное поведение. Когда в августе 1994 года в Берлине, переусердствовав с шампанским, он схватил дирижерскую палочку и под прицелом бесчисленных телекамер принялся энергично дирижировать оркестром, его рейтинг упал примерно на четверть балла. Решительный ответ Путина на вторжение чеченских боевиков в Дагестан и на взрывы четырех жилых домов в конце 1999 года, возможно, повлиял на рост его рейтингов (впрочем, скорее всего, экономические успехи привели бы к тому же результату – просто на несколько месяцев позднее). Обе чеченские войны, судя по всему, снизили популярность действующих президентов. И все же восприятие населением экономической ситуации играло куда более значительную роль. Статистические модели показывают, что если бы при Ельцине экономические механизмы работали так же хорошо, как при Путине, то первый президент России оставил бы свой пост на пике популярности.

Не исключено, впрочем, что на отношение россиян к своему экономическому положению так или иначе влияет сам режим, который при Путине все в большей и большей степени стал контролировать средства массовой информации. Если это так, то не экономика влияет на политику, а политика формирует оценку текущего состояния экономики. Я пришел к выводу, что изменения во взглядах россиян на экономику можно отчасти объяснить влиянием средств массовой информации: в частности, во время президентских выборов 1996-го и 2004 годов рост оптимизма россиян превзошел обеспеченные экономическими реалиями пределы – что, естественно, привело к их скорому стремительному снижению.

Готовность населения смотреть на свое положение сквозь розовые очки лишь отчасти определялась его доверием к президенту. В целом же более важными оставались такие факторы, как средний уровень реальной зарплаты и пенсий, реальные задолженности по зарплате, уровень безработицы, количество открытых вакансий для тех, кто ищет работу. Мало кого из россиян обмануло необъективное освещение средствами массовой информации экономической ситуации в стране, так что на популярность президента оно почти не повлияло. Напротив, люди очень точно почувствовали экономический спад в начале и середине 1990-х и стремительное возрождение после 1998 года. По мере ухудшения экономической ситуации антиельцинские настроения росли; когда же экономика продемонстрировала тенденции к возрождению, народная поддержка Путина достигла небывалых высот.

Популярность президента и ограничение его политических возможностей

Популярность президентов влияла на их способность реализовать собственные замыслы. Падение рейтингов Ельцина развязало руки его амбициозным политическим соперникам, которые, осмелев, принялись блокировать все его инициативы. В результате политический процесс зашел в тупик, а чувство безнаказанности достигло беспрецедентных масштабов. Когда популярность Путина взмыла до небес, большинство препятствий, стоявших на пути его предшественника, волшебным образом испарились. Ведь уже через несколько месяцев после вступления в должность Ельцину приходилось мобилизовывать все свои управленческие навыки и выдержку для проведения любых – даже самых незначительных – преобразований. Путин же, напротив, получил карт-бланш и достиг практически всех целей, которые ставил перед собой.

По определению, первый барьер для исполнительной власти – это парламент. Было бы чистым абсурдом утверждать, что президент Ельцин хотя бы раз всерьез опирался на законодательную власть. А уж когда его популярность стала сходить на нет, ему стало еще тяжелее обеспечивать проведение в Думу собственных сторонников или хотя бы рассчитывать на их поддержку между выборами. В конце 1990 года в Верховном Совете РСФСР проправительственным партиям принадлежало 24 процента мест{41}41
  Я использую следующую классификацию проправительственных партий. В Верховном Совете РСФСР (1990–1993 годы): блок «Коалиция реформ», в разное время включавший фракции «Демократическая Россия», «Радикальные демократы», «Левый центр», «Беспартийные депутаты» и «Свободная Россия» (обсуждение такой классификации см. в: Andrews J. T. When Majorities Fail: The Russian Parliament, 1990–1993. N.Y.: Cambridge University Press, 2002. P. 128; Sakwa R. Russian Politics and Society. N.Y.: Routledge, 1993. P. 67; и Remington T. Politics in Russia / 3d ed. N.Y.: Pearson, 2004. P. 175). В Думе 1994–1995 годов: «Выбор России», «Партия российского единства и согласия»; 1995–1999 годы: «Наш дом – Россия», «Демократический выбор России», «Партия российского единства и согласия»; 1999–2003 годы: «Единство», «Наш дом – Россия», «Единая Россия»; 2003 год – до настоящего времени: «Единая Россия», «Справедливая Россия». Сведения о соотношении парламентских фракций см. также в: Åslund A. How Russia Became a Market Economy. Washington: Brookings Institution, 1995. P. 201; Remington T. F. The Russian Parliament: Institutional Evolution in a Transitional Regime, 1989–1999. New Haven: Yale University Press, 2001. P. 178–179, 195; и интернет-сайт www.russiavodes.org.


[Закрыть]. Через три года, на декабрьских выборах 1993 года, проправительственные партии имели уже 19 процентов голосов в новой Думе. В декабре 1995-го – лишь около 14 процентов. А вот в 1999 году направление вектора поменялось: в декабре на волне небывалого роста рейтингов Путина «Единая Россия» в блоке с лояльным правительству движением «Наш дом – Россия» получили уже 18 процентов мест{42}42
  Если считать партию «Союз правых сил» (СПС), преемницу «Выбора России», проправительственной, то общее количество мест, завоеванных проправительственным блоком, составит около 24 процентов. СПС получил 6,4 процента мест в Думе 1999 года. Однако к этому времени его едва ли можно было считать надежным союзником правительства.


[Закрыть]. На выборах 2003 года проправительственные партии завоевали 58 процентов парламентских мест, а в декабре 2007-го – уже 78 процентов (см. рис. 2.3).

Рис. 2.3 Популярность действующего президента и поддержка правительства в парламенте, 1991–2008 гг.

Примечание: «Справедливая Россия» – фракция, образованная в октябре 2006 г., трактуется как проправительственная партия.

Источники: «Левада-центр», www.russiavotes.org; Remington T. The Russian Parliament: Institutional Evolution in a Transitional Regime, 1989–1999. New Haven: Yale University Press, 2001. Pp. 178–179, 195; Åslund A. How Russia Became a Market Economy. P. 201; Andrews J. T. When Majorities Fail: The Russian Parliament, 1990–1993. N.Y.: Cambridge University Press, 2002. P. 128.

Способность Кремля завоевывать друзей в парламенте претерпевала значительные изменения, что ощущалось не только во время избирательных кампаний. В периоды между парламентскими выборами фракции то «усыхали», то «раздувались» – в связи с постоянным процессом миграции депутатов-«перебежчиков» из одной фракции в другую и присоединением «независимых» к тем или иным парламентским группам в надежде попасть в нужный парламентский комитет. Кремлю, как правило, удавалось кооптировать нескольких независимых депутатов в течение пары первых месяцев парламентской сессии, посулив им покровительство в будущем. Однако позднее, как только рейтинги президента обнаруживали тенденцию к снижению, проправительственный блок начинал терять депутата за депутатом. Общее число прокремлевских депутатов (c учетом эффекта «перебежчиков») сократилось с 23,6 процента в январе 1994 года до 22,5 процента в октябре 1995-го и с 14,7 процента в феврале 1996-го до 13,9 процента в октябре 1999-го.

Ровно противоположные процессы начались после 1999 года. Депутаты наперегонки бросились вступать во фракцию неожиданно ставшего сказочно популярным Путина. Между декабрем 1999-го и мартом 2000 года фракция «Единство» увеличилась с 18,4 до 21,1 процента депутатов. К июлю 2003 года к «Единству» присоединились три другие депутатские группы: «Отечество – вся Россия», «Регионы России» и «Народный депутат», – образовав стабильную коалицию, составившую 53 процента всех парламентских мест. (Группа «Отечество – вся Россия» объединилась с «Единой Россией» в 2001 году.) Между декабрем 2003-го и октябрем 2007 года – в отсутствие выборов в парламент – ажиотажный спрос на «теплые» места поближе к Путину увеличил долю проправительственных фракций в парламенте с 58 до 75 процентов.

Впрочем, номинальной численностью фракций вопрос не исчерпывается. Ельцин, например, даже в 1991 году, когда его сторонникам принадлежала лишь четверть мест в парламенте, в моменты наивысшей популярности мог заручиться поддержкой подавляющего большинства депутатов. Так, одержав в августе победу над путчистами, вознесшую его на вершину славы (ни до, ни после этого его популярность не достигала такого уровня), Ельцин сумел убедить почти весь Верховный Совет одобрить его планы радикальной экономической реформы и предоставить ему чрезвычайные полномочия и право назначать глав региональных правительств. Однако по мере снижения популярности ему зачастую приходилось бороться за каждую букву в инициируемых им законах. Ежегодное утверждение бюджета требовало все большего мастерства в поиске компромиссов и все более изощренных тактических навыков.

Даже когда правительство вроде бы добивалось своего, процедура утверждения законопроектов парламентом была слишком длительной. Одобрение важных небюджетных законопроектов возросло в несколько раз: в 1994 году эта процедура занимала менее полугода, в 1999-м – без малого два года. В 2000 году, когда президентом стал Путин, этот показатель резко сократился и в течение всего срока его президентства оставался относительно низким: в среднем около шести месяцев{43}43
  См.: Chaisty P. The Legislative Effects of Presidential Partisan Powers in Post-Communist Russia // Government and Opposition 43. 2008. No. 3. P. 424–453, 448–449.


[Закрыть]. Законопроект исключительной важности о введении плоской шкалы подоходного налога президент подписал всего лишь через 65 дней после внесения его на рассмотрение Государственной думы{44}44
  Gaidar Y. Current Russian Politics (выступление в университете Калифорнии, Лос-Анджелес, 14 июня 2002 года).


[Закрыть]. Совет Федерации при Ельцине значительно чаще отклонял законопроекты исполнительной власти, нежели при Путине. В 1994–1999 годах вето было наложено на 12 процентов таких законопроектов, а в 2000–2004-м – лишь на 6 процентов{45}45
  Цифры получены на основе данных по российским законопроектам 1994–2004 годов, собранных Моше Хаспелом и Томасом Ремингтоном. Я признателен Тому Ремингтону за разрешение воспользоваться этими материалами. Поскольку исполнительная власть едва ли станет представлять на рассмотрение парламента законопроекты, заведомо, с ее точки зрения, обреченные на вето Совета Федерации, нет ничего странного в том, что абсолютное число наложенных вето не так уж высоко. Тем не менее столь значительная разница между двумя показателями позволяет предположить, что при Путине неприятные для исполнительной власти эксцессы случались гораздо реже.


[Закрыть]. В пору падения рейтинга Ельцину неоднократно приходилось иметь дело с реальной угрозой импичмента. Попытки отстранить президента от должности парламент предпринимал в декабре 1992-го, марте 1993-го, сентябре 1993-го, июле 1995 года, а также между июнем 1998-го и апрелем 1999 года. Все попытки потерпели неудачу по причине недостаточного количества голосов, однако в 1999 году Ельцин был буквально на волосок от импичмента. Путину импичмент не пытались объявить ни разу.

Вторая группа препятствий связана с региональными капиталами. Губернаторы, осмелев в связи с неуклонно снижающимся рейтингом Ельцина, взяли под контроль бюджеты регионов, утвердили права на федеральную собственность – и даже ввели практику кооптирования собственных ставленников на федеральные должности в местных органах власти. Игнорируя распоряжения центра, они отдавали в федеральный бюджет все меньшую и меньшую долю налоговых поступлений. Некоторые даже стали демонстрировать открытую поддержку крайне левой коммунистической оппозиции. Принимая решение о том, насколько далеко стоит заходить в сопротивлении Москве, губернаторы, как свидетельствуют факты, учитывали общественное мнение. Руководители тех регионов, где поддержка Ельцина со стороны населения падала относительно быстро, чаще решались противостоять президенту в критические моменты.

Один из таких моментов наступил в сентябре 1993 года, когда Ельцин объявил чрезвычайное положение и издал указ о роспуске Верховного Совета. Часть депутатов отказались покинуть здание парламента, положив начало конституционному кризису. В тот же самый момент 15 губернаторов выступили против действий Ельцина – на стороне парламента. Примечательно, что там, где число сторонников политики Ельцина в течение предыдущих двух лет сократилось, 30 процентов региональных руководителей публично выступили против него; там же, где популярность президента возросла, на аналогичные действия решились лишь 11 процентов местных лидеров. Примерно в тех же пропорциях разделились голоса между региональными делегациями в национальном парламенте. На съезде народных депутатов, состоявшемся в марте 1993 года, депутаты от регионов, где поддержка президента в 1991–1993 годах упала, подали значительно больше голосов против предложений правительства{46}46
  Treisman D. After the Deluge: Regional Crises and Political Consolidation in Russia. Ann Arbor: University of Michigan Press, 1999. Pp. 122–131, 234.


[Закрыть].

Для сравнения вспомним противоположную ситуацию: после того как рейтинг Путина вырос до 80 с лишним процентов и он выиграл первый тур выборов 2000 года, губернаторы-смутьяны мгновенно затихли и региональная оппозиция сошла на нет. Они не протестовали, когда Путин вывел их из состава верхней палаты парламента, а ведь эти места гарантировали им депутатскую неприкосновенность. Они покорно приняли создание института представителей президента в федеральных округах, задуманного специально для контроля над ними; не возражали и против сокращения их доли доходов в консолидированном бюджете с 54 процентов (1999 год) до 35 процентов (2005 год); смирились с отменой губернаторских выборов{47}47
  Росстат. Финансы России. 2000, 2008 годы.


[Закрыть]. Несмотря на явную антигубернаторскую направленность всех этих нововведений, многие выражали горячее одобрение.

Я вовсе не утверждаю, что столь драматичное изменение политической обстановки объясняется исключительно популярностью действующего президента. Рост народной поддержки Путина был лишь частью общей позитивной тенденции, включавшей в себя повышение налоговых поступлений, увеличение государственных расходов (в абсолютных цифрах), возрождение оптимистических настроений в обществе. Все эти процессы, без сомнения, были запущены начавшимся экономическим возрождением и, в свою очередь, добавляли весьма значительные штрихи к портрету активного и эффективного президента. И все же рейтинг нельзя рассматривать как простой атрибут президентской власти – он был своего рода сигналом потенциальным оппонентам: сейчас не время высовываться! Высокий уровень народной поддержки давал президенту возможность манипулировать прочими действующими лицами на политической сцене: кого-то запугивать, кого-то кооптировать, кого-то направлять.

При характеристике той или иной политической системы во главу угла чаще всего ставятся политические институты. Однако применительно к России 1990–2000-х годов такой подход может ввести в заблуждение. Дело в том, что в разные годы система функционировала по-разному – при этом перемены зачастую происходили без каких бы то ни было изменений в «правилах игры» или в структуре правительства. И наоборот, институты могли значительно изменяться, практически не влияя при этом на парадигму функционирования системы.

Самой значительной институциональной реформой за весь посткоммунистический период можно считать принятие в декабре 1993 года новой конституции. Некоторые сочли эту конституцию де-юре – или де-факто – утверждающей авторитарную власть президента{48}48
  См., например: Felgenhauer P. Yeltsin – The Man who Created Contemporary Russia // Eurasia Daily Monitor. Jamestown Foundation. 2007. April 24. www.jamestown.org (последний доступ: 10 декабря 2009 года).


[Закрыть]. Предыдущая давала суверенную (а на самом деле диктаторскую) власть Верховному Совету. Означает ли это, что после декабря 1993 года у Ельцина были развязаны руки для проведения тех реформ, которые он задумал? Вовсе нет. По-прежнему каждый его шаг блокировался оппозиционным большинством в новой Думе, вызывающе непокорными губернаторами и уклончивыми маневрами представителей крупного бизнеса, лоббирующих собственные интересы. Ни о каком заметном повышении эффективности действий исполнительной власти говорить не приходится. Ельцин потратил массу времени и усилий на то, чтобы ввести в России свободную продажу земли и новый, более либеральный, налоговый кодекс. Ни то, ни другое ему так и не удалось.

Другое институциональное изменение, вызвавшее большой резонанс, касалось губернаторских выборов. В конце 1991 года Ельцин добился права назначать губернаторов; затем в течение первой половины 1990-х он постепенно увеличивал количество регионов, главы которых избирались, а не назначались. А кончилось все тем, что в 2004 году Путин вернул систему назначения губернаторов президентом. Можно ли сказать, что влияние центра на региональные власти росло и падало в унисон с этими институциональными изменениями? С избранными губернаторами и впрямь порой было куда труднее сладить, чем с назначенными. Однако этот фактор не слишком весом: куда важнее в данном случае политический контекст. Самое откровенное и дерзкое неповиновение центральной власти приходится на 1992–1993 годы, то есть именно на тот период, когда почти все губернаторы назначались президентом. Путин же преуспел в усмирении своевольных губернаторов вовсе не после того, как восстановил систему назначения глав субъектов федерации, а в 2000–2002 годах, когда губернаторы еще избирались населением.

В самом деле, процессы рецентрализации власти и восстановления широких президентских полномочий приходились в основном на период между 1998 и 2002 годами, при этом они не повлекли за собой практически никаких изменений в системе политических институтов. Все восемь лет своего президентства Путин ни разу не пытался изменить конституцию, хотя наверняка такая попытка удалась бы ему без особого труда. Формальные изменения, введенные им в систему управления государством, можно считать незначительными. И все же добиваться своего ему было несравненно легче, чем Ельцину, и итоги его политической деятельности оказались совершенно иными.

Вторым распространенным заблуждением можно считать концепцию, согласно которой удельный вес мнения рядовых граждан в российской политике ничтожно мал{49}49
  См., например: Holmes S. Simulations of Power in Putin’s Russia / Russia After the Fall / Ed. Andrew Kuchins. Washington: Carnegie Endowment for International Peace, 2002.


[Закрыть]. Как я уже говорил, на самом деле общественные настроения играют центральную роль: они определяют свободу маневра президента. У популярного главы государства возможности несравнимо шире, чем у непопулярного. В этом аспекте Россия подобна множеству других стран, в том числе и США. Однако логика этой зависимости в России даже жестче.