Текст книги "Россия после кризиса"

4. Коррупция и верховенство закона
Тимоти Фрай[5]5
  Тимоти Фрай – профессор Маршалла Шулмана в Колумбийском университете (Нью-Йорк), специалист по внешней политике бывших социалистических стран и директор Института Харримана в Колумбийском университете. Автор хотел бы выразить признательность редакторам и Харли Балзеру за ценные замечания, а также Национальному совету евразийских и восточноевропейских исследований, Центру исследований международного бизнеса и Институту социально-экономических и политических исследований при Колумбийском университете за щедрое финансирование.


[Закрыть]

Из всех проблем, с которыми столкнулась Россия, встав на путь модернизации, самой сложной, пожалуй, можно счесть задачу снижения уровня коррупции и утверждения верховенства закона. Вопросы, связанные с правами человека, корпоративным управлением, уголовным законодательством и др., также актуальны, но масштаб задач, решение которых необходимо для укрепления позиций закона в России, просто ошеломляет. Президент Дмитрий Медведев, возможно, несколько преувеличил, обронив, что «таким уровнем пренебрежения к праву не может “похвастаться” ни одна другая европейская страна»{101}101
  Из выступления Дмитрия Медведева на II Гражданском форуме в Москве 22 января 2008 года. Опубликовано на сайте «Российской газеты» 24 января 2008 года. www.rg.ru.


[Закрыть], однако он был очень недалек от истины.

Сокращение масштабов коррупции и утверждение верховенства закона – задача столь же техническая, сколь и политическая. Техническая ее сторона подразумевает создание адекватной системы стимулирования должностных лиц и судебных чиновников, которая обеспечивала бы их заинтересованность в преследовании общественных, а не собственных интересов. Стандартный инструментарий правовой реформы включает в себя усовершенствование системы подготовки судей; увеличение финансирования оплаты труда судей и приставов; компьютеризацию работы судов в целях повышения ее эффективности.

В решении всех этих задач Россия в течение последних нескольких лет продемонстрировала весьма неплохие результаты{102}102
  Solomon P. Putin’s Judicial Reform: Making Judges Accountable as well as Independent // East European Constitutional Review 11. 2002. Winter/Spring. No. 1/2. Pp. 117–24; Solomon P. Assessing the Courts in Russia: Parameters of Progress under Putin // Demokratizatsiya 16. 2008. Winter. No. 1. Pp. 63–73.


[Закрыть].

Однако утверждение верховенства закона подразумевает также укрепление политических институтов: обеспечение свободы прессы; поддержку независимых общественных организаций; стимулирование развития неправительственных структур, отслеживающих факты нарушения прав человека, должностных проступков чиновников, обмана потребителей. А в этой области дела у России обстоят плохо – в значительной степени по той причине, что перечисленные аспекты правового регулирования буквально насквозь пронизаны политикой.

Задача модернизации правовых институтов в России по самой своей природе – политическая: дело в том, что коррупция и слабое правовое регулирование исключительно дорого обходясь обществу в целом, в то же время более чем выгодны заинтересованным группам, близким к высшей власти. Вместо того чтобы объяснять коррупцию и пороки правового регулирования техническими проблемами, моральной нечистоплотностью государственных чиновников или наследием советской эпохи, куда продуктивнее признать политическую подоплеку проблемы и искать решения, исходя именно из нее. Налоговая махинация, полюбовно улаженная с компанией, принадлежащей родственникам влиятельных государственных чиновников; правительственный контракт, заключенный со спонсорами «Единой России» в обход более компетентных фирм; звонок губернатора судье с просьбой решить дело в пользу его протеже – все это политический капитал, от которого люди, занимающие высокие посты, вряд ли откажутся добровольно. Следует признать, что за последние 20 лет Россия достигла значительных успехов в деле рационализации правовых институтов, однако политические препятствия, не позволяющие утвердить верховенство закона, по-прежнему остаются самой большой помехой для осуществления модернизации.

В этой главе я намерен обсудить следующие вопросы. Как эволюционировало качество управления государством в России в течение последнего десятилетия? Можно ли сказать, что сосредоточение власти в Кремле, увеличение расходов на судебную систему, высокие темпы роста экономики каким-то образом упростили жизнь российским предпринимателям? Привело ли ослабление механизмов контроля за действиями центральной государственной власти к повышению уровня коррупции и деградации системы защиты прав собственности?

Результаты двух масштабных опросов, проведенных в 2000 и 2008 годах среди российских бизнесменов, свидетельствуют о том, что с 2000 года уровень восприятия коррупции вырос (на этом я остановлюсь подробнее несколько позже). Это представляется особенно удивительным, если вспомнить, что многие компании, существовавшие в 2000 году, были вытеснены из бизнеса именно по причине коррупции, то есть выжили как раз те из них, для кого коррупция составляла меньшую проблему, а стало быть, в опросе 2008 года участвовали лишь последние. Получается, что с учетом «смещенности выборки вследствие эффекта выживания» респонденты таких опросов должны были бы недооценивать масштабы коррупции, однако в 2008 году предприниматели констатировали более высокий уровень коррупции, чем в 2000-м.

Кроме того, в последние годы соблюдение прав собственности, по мнению предпринимателей, стало гораздо больше зависеть от политических связей. Решения по инвестициям напрямую зависят от уверенности потенциальных инвесторов в том, что при необходимости они смогут подать в суд на государство. Более того, политические связи до сих пор остаются ценным активом на случай возникновения споров юридического характера. Как показывают эконометрические расчеты на основании опросов предпринимателей, с учетом прочих равных, малое предприятие может на 9 процентов увеличить свои шансы на победу в имущественном судебном споре с другой небольшой фирмой, заручившись надежными связями в региональном правительстве. Короче говоря, результаты означают, что разница в «условиях игры» для разных игроков на поле российского бизнеса в течение последнего десятилетия постоянно увеличивалась.

Контекст

Россия далеко не единственная из стран со средним уровнем подушевого дохода, страдающая от слабости правовой системы и широкомасштабной коррупции (см. табл. 4.1). Беглый взгляд на два приведенных в таблице параметра позволяет увидеть российскую ситуацию в широком контексте. Индекс восприятия коррупции, составляемый Transparency International – международной организацией по борьбе с коррупцией, основан на 13 опросах, по результатам которых формировался соответствующий рейтинг. Что же касается рейтинга стран по удобству ведения бизнеса под названием Doing Business, составляемого Всемирным банком, он исходит из формальных, прописанных в законодательных актах показателей – таких, например, как количество бюрократических процедур, необходимых для открытия фирмы. Сопоставив Россию с несколькими другими развивающимися странами и странами с переходной экономикой, можно увидеть, что по одним параметрам она опережает целый ряд государств, по другим – занимает весьма низкие позиции.

Табл. 4.1 Коррупция и условия для предпринимательской деятельности в России в сравнении с некоторыми странами с развивающейся и переходной экономикой

Источники: Corruption Perceptions Index, Transparency International, 2009; World Bank, Doing Business 2010, www.doingbusiness.org.

Степень восприятия коррупции в России значительно выше, чем в Польше, Бразилии, Индии и Китае, идентичен украинскому, но ниже, чем в Венесуэле и Узбекистане. Учитывая высокий уровень образования в России, а также относительно высокий уровень жизни населения, нельзя не удивиться масштабам коррупции. С другой стороны, в свете зависимости доходов бюджета от природных ресурсов, а также институционального наследия советских времен, уровень коррупции вовсе не представляется из ряда вон выходящим. В рейтинге Doing Business Россия занимает чуть более высокую позицию: дело в том, что при составлении этого рейтинга в большей степени используются оценки удобства ведения бизнеса де-юре, чем де-факто.

Упомянутые проблемы вовсе не новы для России. Еще при царизме тесные связи между государственными чиновниками и компаниями в значительной степени ограничивали независимость судов. Даже после судебно-правовых реформ 1864 года государственные чиновники еще несколько десятилетий всячески сопротивлялись новым законодательным нормам{103}103
  Owen T. Autocracy and the Rule of Law in Russian Economic History // The Rule of Law and Economic Reform in Russia / Eds Katharina Pistor and Jeffrey Sachs. Boulder, CO: Westview Press, 1997. Pp. 23–39.


[Закрыть]. В советское время роль закона продолжала сводиться к функции инструмента в руках государственной власти. Никита Хрущев очень точно выразил отношение партийной элиты к принципу верховенства закона: «Что важнее – партия или закон? Мы управляем законом, а не закон нами»{104}104
  Simis K. USSR: Secrets of a Corrupt Society. N.Y.: Simon and Schuster, 1982. P. 30.


[Закрыть]. В 1990-е годы президент Борис Ельцин приступил к широкомасштабным судебно-правовым реформам, в том числе сделал должность судьи пожизненной, расширил полномочия судов в коммерческих, конституционных и административных делах. При Ельцине был также создан институт мировых судей, со временем очень заметно разгрузивший заваленные работой арбитражные суды и суды общей юрисдикции{105}105
  Solomon P. The New Justices of the Peace in the Russian Federation: A Cornerstone of Judicial Reform // Demokratizatsiya 11. Summer 2003. No. 3. Pp. 363–380.


[Закрыть]. Кроме того, управление судами было передано от исполнительных органов власти судебным, находящимся в ведении Верховного суда{106}106
  Solomon P. Assessing the Courts in Russia: Parameters of Progress under Putin // Demokratizatsiya 16. 2008. Winter. No. 1. P. 66.


[Закрыть].

Впрочем, эффект этих реформ был весьма ограниченным – в связи с отчаянной нехваткой средств в федеральном бюджете. Оснащение судов оставляло желать лучшего, доходы судей в реальном выражении существенно упали, а приставам зачастую не хватало средств для выполнения судебных решений. В условиях ослабления федеральной поддержки региональные должностные лица нередко приходили на помощь судам – но, как правило, в обмен на соответствующие блага. Зависимость от неофициальной поддержки – денежными средствами, помещениями, техникой – со стороны региональных и местных официальных лиц радикально ограничивала возможности центральных органов власти в российских регионах в 1990-е годы{107}107
  Stoner-Weiss K. Resisting the State: Reform and Retrenchment in Post-Soviet Russia. N.Y.: Cambridge University Press, 2006.


[Закрыть].

Президент Владимир Путин, вступив в должность, был полон решимости установить «диктатуру закона» – при этом, благодаря обвалу рубля 1998 года и невиданному взлету цен на нефть, российское государство больше не испытывало дефицита в ресурсах для поддержки судебной реформы. В годы правления Путина был внесен ряд поправок в уголовный и гражданский кодексы. Конечно, идеальными эти кодексы не назовешь, но они способствовали установлению формально-юридических «правил игры». Судам было предписано создать интернет-сайты для публикации своих решений, а также привести в порядок материально-техническую базу, в частности здания, в которых они находились. Кроме того, под личным контролем Путина во всех регионах России (за исключением Чечни) был введен суд присяжных – несмотря на сопротивление со стороны прокуратуры и многих судей. И самое, пожалуй, важное: при Путине многократно увеличилось финансирование. Федеральная целевая программа «Развитие судебной системы России» на 2002–2006 годы предполагала выделение 44 миллиардов рублей; дополнительные ресурсы были выделены в программе «Развитие судебной системы России» на 2007–2011 годы. Базовый оклад судьи составил около 1 тысячи долларов в месяц – для многих российских городов это очень внушительная сумма{108}108
  Solomon P. Assessing the Courts in Russia: Parameters of Progress under Putin // Demokratizatsiya 16. 2008. Winter. No. 1. P. 68.


[Закрыть]. Даже в ежегодном докладе Совета Европы, неизменно выдержанном в критичной по отношению к России тональности, в 2009 году по поводу российских судебных институтов отмечалось «значительное повышение социального статуса судей и прокуроров в последние годы и практически полное устранение зависимости от органов исполнительной власти в том, что касается помещений и других базовых нужд судебной системы»{109}109
  Jordan P. Strong-Arm Rule or Rule of Law? Prospects for Legal Reform in Russia // Jurist. 2009. jurist.law.pitt.edu (последний доступ: 28 декабря 2009 года).


[Закрыть]. Одним словом, при Путине появились все основания рассчитывать на повышение качества судебных институтов в России.

В то же время огромный ущерб был нанесен другим политическим институтам, исключительно важным для установления верховенства закона. Например, была резко ограничена свобода СМИ. Балл России в рейтинге свободы СМИ, подготовленном Freedom House в 2000 году, составил 4,75 (это лучше среднего показателя по бывшему Советскому Союзу без учета стран Балтии – 5,25), а в 2008 году он уже составлял 6,25 (а это уже хуже того же показателя по той же группе в том же году – 5,92). В общем можно сказать, что на смену российским СМИ времен Ельцина – предельно откровенным, хотя и далеко не всегда беспристрастным, при Путине пришли СМИ солидные, уравновешенные, непрозрачные – и еще более пристрастные.

Путинская администрация потратила немало сил, чтобы взять под контроль бизнес-ассоциации, располагавшие средствами для защиты своих членов от произвола ненасытных чиновников{110}110
  Duvanova D. Bureaucratic Corruption and Collective Action: Business Associations in Eastern Europe and Eurasia // Comparative Politics 39. 2007. July. No. 4. Pp. 441–463.


[Закрыть]. Неправительственные организации, которые отслеживали уровень коррупции, нарушение прав человека и защищали права потребителей, тоже подверглись серьезному давлению – особенно те из них, которые финансировались зарубежными фондами.

Но, возможно, самый большой урон имиджу России в области соблюдения базовых правовых норм нанесли вопиюще грубые нарушения прав собственности. В качестве примера приведем лишь несколько (из множества) эпизодов. Банкротство и последующая перепродажа нефтяного гиганта «Юкос» в 2003 году, принудительная продажа принадлежавших иностранным инвесторам акций «Газпрома» в проекте «Сахалин-2» в 2006 году, экспроприация трех дочерних компаний международного инвестиционного фонда Hermitage Capital в 2008 году – все это закрепило за Россией репутацию страны, не уважающей и не защищающей права собственности. Кроме того, бесплодные расследования многочисленных громких убийств адвокатов, журналистов, активистов правозащитного движения, совершенных при Путине, дали основание усомниться в том, что у российского правительства действительно есть желание обеспечивать соблюдение базовых правовых норм, давно и прочно укоренившихся в жизни европейских соседей.

Итоги президентства Путина: коррупция

Для того чтобы сделать более точный анализ российского правового пространства при президенте Путине, я попросил «Левада-центр» провести два опроса. В обоих участвовали по 500 бизнесменов из восьми регионов (Воронеж, Нижний Новгород, Екатеринбург, Москва, Смоленск, Башкортостан, Тула и Новгород); первый проводился в 2000-м, второй – в 2008 году. Опросы проводились в компаниях, представляющих тяжелую и легкую промышленность, финансы, торговлю, строительство – всего 23 сектора экономики (за исключением сельского хозяйства). С каждым из респондентов разговаривали с глазу на глаз, на его рабочем месте. По окончании опроса мы позвонили в каждую пятую компанию, чтобы получить подтверждение верности зафиксированных ответов. Анкеты проходили строжайшее пилотное тестирование, содержавшиеся в них вопросы не предполагали раскрытия какой-либо конфиденциальной финансовой информации. Характеристики компаний, составивших базу обоих опросов, были примерно одинаковы (см. табл. 4.2). Мы просили респондентов оценить несколько факторов, мешающих ведению бизнеса, по шкале от 1 до 5. С результатами можно ознакомиться в табл. 4.3.

Табл. 4.2 Характеристики компаний и респондентов, участвовавших в опросах 2000 и 2008 гг.

* То есть без учета десяти крупнейших компаний, участвовавших в опросе в 2000 году.

Табл. 4.3 Факторы, мешающие ведению бизнеса в России, 2000 и 2008 гг.

Примечание: оценки давались по пятибалльной шкале, где 1 – «совсем не является препятствием», 5 – «очень серьезное препятствие».

Ответы демонстрируют некоторое улучшение условий ведения бизнеса во время президентства Путина: для респондентов дефицит рабочей силы и конкуренция оказались более серьезными препятствиями, чем налоги и нестабильность законодательной базы, и, в свою очередь, нестабильность законодательной базы в 2008 году представлялась меньшей проблемой, чем в 2000-м. Самое удивительное, что все эти благоприятные изменения сопровождались резким ростом количества жалоб на коррупцию и на громоздкость базы нормативных актов, напрямую связанной с коррупцией. В 2000 году представители бизнеса оценили коррупцию в 2,43 балла, а к 2008-му этот показатель вырос до 2,75. Нормативные акты как проблема для бизнеса в 2000 году были оценены в 1,98 балла, а в 2008 году их оценка взлетела до 3,15.

Чтобы подробнее разобраться с восприятием коррупции, мы попросили респондентов оценить по той же пятибалльной шкале, насколько серьезную проблему представляет для них взяточничество на уровне федерального, регионального и муниципального органов власти. Кроме того, респондентам предлагалось оценить уровень взяточничества в проверяющих органах (табл. 4.4).

Табл. 4.4 Распространенность взяточничества в органах власти, 2000 и 2008 гг.

Примечание: оценки давались по пятибалльной шкале, где 1 = «совсем не является проблемой», 5 = «очень серьезная проблема».

В годы президентства Путина картина складывалась следующая: чем ниже уровень власти, тем сильнее, согласно оценкам бизнесменов, он поражен коррупцией. Взяточничество цветет куда более пышным цветом на более низких уровнях, в том числе и в муниципальных, и в проверяющих органах{111}111
  В Туле и Новгороде оценки уровня коррупции были относительно низкими как в 2000-м, так и в 2008 году, а вот в Москве они оказались значительно выше среднего в обоих опросах. В оценках уровня взяточничества, сделанных в других регионах, между 2000 и 2008 годами отмечался существенный рост.


[Закрыть]. Тот факт, что в 2008 году предприниматели сочли коррупцию более серьезной проблемой, чем в 2000-м, представляется весьма значимым – ведь опрос 2008 года проводился в разгар беспрецедентного экономического подъема. Другим словами, России так и не удалось «вырасти» из своих коррупционных проблем.

Эти результаты выглядят тем более неожиданными, что, по логике вещей, предприниматели должны были бы в 2008 году оценивать ситуацию позитивнее, нежели в 2000-м. Действительно, есть три предпосылки для подобной погрешности восприятия. Во-первых, так называемый «эффект ореола»: в благоприятной экономической ситуации респонденты, как правило, дают более высокие оценки работе политико-экономических институтов, нежели во времена экономических спадов, – даже если на самом деле эффективность их работы практически не изменилась. Во-вторых, в 2008 году, в ситуации заметного усиления авторитарных тенденций в действиях российских властей, респонденты, скорее всего, были куда меньше расположены к критике правительства, чем за восемь лет до этого. Ну и наконец, слабая система правового регулирования и высокий уровень коррупции с большой вероятностью могли обусловить уход с рынка компаний, не приспособленных к функционированию в столь агрессивной среде. Таким образом, результаты опроса, по идее, должны были бы грешить креном в сторону компаний, для которых ни коррупция, ни чрезмерное административное регулирование не являются серьезными проблемами. Такая «поправка на вероятность выживания» применима в основном к небольшим фирмам, которые, как правило, больше всех страдают от коррупции. Каждая из перечисленных предпосылок должна была привести к снижению уровня восприятия коррупции и административного регулирования в 2008 году по сравнению с 2000-м, однако мы видим в обоих случаях значительное повышение этого уровня. Кроме того, вполне вероятно, что респонденты переоценивали позитивные изменения условий ведения бизнеса.