Текст книги "Россия после кризиса"

Принципы федерализма

Для успешного развития любая страна нуждается в системе стимулирования государственных чиновников. Стимулирование необходимо для того, чтобы бюрократы и политики работали во благо людей, чтобы у них не появлялось соблазна сидеть сложа руки или использовать государственную должность в личных целях. Задача создания такой системы в стране с громадной территорией и пестрым составом населения куда сложнее, нежели в случае с каким-нибудь небольшим государством с «гомогенным» населением. Во-первых, в большой стране значительно труднее, чем в маленькой, определить, а что же, собственно говоря, следует считать «благом людей». К примеру, в такой огромной и неоднородной по составу населения стране, как Россия, центральная власть значительно менее информирована о потребностях людей, проживающих в разных регионах. Зачастую информации, которой она располагает, недостаточно для организации своевременного и эффективного централизованного обеспечения населения общественными благами. Во-вторых, централизованное руководство большой страной требует большого государственного аппарата. Эффективный контроль за деятельностью разветвленной бюрократической системы – дело исключительно сложное, дорогостоящее и не всегда возможное. Из всего сказанного следует, что полномочия по обеспечению населения общественными благами целесообразно делегировать властям более низких уровней: в таком случае было бы больше надежды на то, что власти будут действовать в интересах местного населения. Из-за колоссальных размеров, а также неоднородности экономических реалий и этнического состава населения управление Россией невозможно эффективно осуществлять из центра, по образцу корпоративного менеджмента – в отличие от таких стран, как, скажем, Белоруссия, Монголия или Литва. А стало быть, ответ на вопрос, нужно ли делегировать властные полномочия правительствам местного уровня, очевиден. На самом деле вопрос следует сформулировать по-другому: каким образом необходимо провести децентрализацию власти, чтобы она обеспечила эффективное функционирование принципа федерализма в России?

Исходя из опыта развитых, процветающих федераций, например США и Швейцарии, многие ученые, в том числе и такие столпы экономической науки, как Фридрих фон Хайек и Чарльз Миллс Тибу, независимо друг от друга пришли к одному и тому же выводу: делегирование полномочий региональным правительствам может быть исключительно эффективной мерой в случае соблюдения трех «простых» условий. Два из них создают стимулы политические, а третье – экономические, или бюджетные. Первые – это 1) мобильность, позволяющая людям «голосовать ногами», и 2) развитие демократии, благодаря которой люди имеют возможность «голосовать сердцем». Слабые политики местного уровня теряют очень существенную часть сторонников и уж во всяком случае голосов избирателей. Третье условие: помимо делегирования ответственности за предоставление населению общественных благ, функционирующая система федерализма должна также передать руководству всех уровней полномочия по сбору налогов, предназначенных для компенсации расходов на предоставление общественных благ на соответствующем уровне. Таким образом местные власти будут заинтересованы в эффективном – то есть сопряженном с минимальными издержками – обеспечении населения общественными благами.

Применимы ли эти условия к федерализму в России? Можно ли утверждать, что они необходимы и/или достаточны для России? Ответы на эти вопросы не найти без понимания истории российского федерализма, которую я вкратце изложу в следующей части статьи. История эта отчетливо делится на два периода, на протяжении которых господствовали две противоположные тенденции: первый – ельцинская децентрализация 1991–1999 годов, второй – путинская централизация, начавшаяся в 2000 году и продолжающаяся по сей день. На рис. 3.1 и 3.2 представлена динамика распределения региональных расходов и доходов, наглядно демонстрирующая разницу между этими двумя периодами. При Ельцине доля регионов как в доходах, так и в расходах росла, когда же президентом стал Путин, доля доходов, причитающихся регионам, стала неуклонно снижаться, в то время как их участие в расходах осталось приблизительно на том же уровне.

Рис. 3.1 Доля региональных расходов в совокупных издержках общенационального и региональных правительств без учета внебюджетных фондов, 1992–2006 гг.

Источник: De Silva M. O., Kurlyandskaya G., Andreeva E., Golovanova N. Intergovernmental Reforms in the Russian Federation: One Step Forward, Two Steps Back? Washington: World Bank, 2009: на основании данных Министерства финансов Российской Федерации (без учета внебюджетных фондов).

Рис. 3.2 Доля региональных расходов в совокупных доходах национального и региональных правительств без учета внебюджетных фондов, 1992–2006 гг.

Источник: De Silva M. O., Kurlyandskaya G., Andreeva E., Golovanova N. Intergovernmental Reforms in the Russian Federation: One Step Forward, Two Steps Back? Washington: World Bank, 2009; на основании данных Министерства финансов Российской Федерации (без учета внебюджетных фондов).

Ельцинская децентрализация 1990-х годов

В начале 1990-х годов Россия демонстрировала высокий уровень централизации, унаследованный от советской системы межбюджетных отношений. Заключалась эта система в том, что в качестве инструмента сохранения целостности империи центр использовал финансовые трансферты регионам. Мотивация этих трансфертов носила исключительно политический характер, экономические соображения в расчет не принимались.

Бюджетная и политическая децентрализация тоже осуществлялась из чисто политических соображений. Для проведения реформ президенту Ельцину необходима была поддержка региональных лидеров{71}71
  Прекрасное описание ситуации см. в: Shleifer A., Treisman D. Without a Map: Political Tactics and Economic Reform in Russia. Cambridge, MA: MIT Press, 2000.


[Закрыть]. Предоставление регионам значительной финансовой и политической самостоятельности (вспомним знаменитую фразу Ельцина: «Берите столько суверенитета, сколько сможете унести»), осуществлявшееся в обмен на их лояльность, было вынужденным политическим компромиссом, жертвой, принесенной на алтарь либерализации и приватизации. Децентрализацией центр заплатил за временную поддержку со стороны губернаторов, без этого проведение основных реформ было бы в тот момент политической утопией.

Процесс передачи регионам бюджетных полномочий центра принял хаотичный характер неформальной торговой сделки, денежные трансферты стали козырной картой в политической игре. В разное время они использовались для поощрения лояльных регионов и подкупа регионов строптивых{72}72
  Изложение фактов, подтверждающих такое положение вещей, см. в: Treisman D. The Politics of Intergovernmental Transfers in Post-Soviet Russia // British Journal of Political Science 26. 1996. Pp. 299–335; Popov V. Fiscal Federalism in Russia: Rules versus Electoral Politics // Comparative Economic Studies 44. 2004. No. 4. Pp. 515–541; Jarocinska E. Are Intergovernmental Grants Tactical? Evidence from Russia // Economics of Transition (готовится к печати в 2010 году).


[Закрыть].

Последовательность и процедура передачи полномочий были беспорядочными, но отнюдь не случайными. Ельцин в первую очередь предоставил политическую самостоятельность наиболее сильным в политическом аспекте регионам: двум столицам (Санкт-Петербургу и Москве) и шести республикам (не считая Чечню{73}73
  Выборы в Чечне были признаны недействительными.


[Закрыть]), в которых в 1991 году прошли выборы. Кроме того, Ельцин допустил проведение выборов сначала в самых бедных регионах с наихудшими бюджетными показателями. В конце 1991 года был объявлен пятилетний мораторий на выборы в тех регионах, главы правительств которых назначил Ельцин, однако в течение этого периода с его согласия была проведена 31 избирательная кампания в наиболее проблемных с экономической точки зрения регионах (и две – без его согласия). Все это подтверждает еще один важный политический довод: когда экономическая ситуация далека от благополучной, центральные власти заинтересованы в политической децентрализации: она позволяет переложить ответственность за состояние экономики на региональные правительства.

Получается, что децентрализация проводилась исключительно из политических соображений: во-первых, чтобы добиться поддержки проводившихся центром либеральных реформ, которые должны были инициировать быстрый экономический рост (во всяком случае, именно таковы были всеобщие первоначальные ожидания), во-вторых, ради возможности впоследствии переложить ответственность за неудавшийся экономический подъем на местное правительство. Поскольку на тот момент децентрализация была мотивирована политически, ее экономический аспект вовсе не принимался во внимание. Историко-экономический анализ результатов децентрализации начала 1990-х годов показал, что ожидавшийся экономический рост «заставил себя ждать» так долго после начала перехода к другому экономическому укладу не в последнюю очередь вследствие этой децентрализации.

Нарушение принципов федерализма

Россия 1990-х годов явила миру поучительный урок, показав, к чему приводит передача полномочий местным властям в обстановке, не идеально для этого подходящей, то есть при несоблюдении основополагающих принципов федерализма, применимых к западным демократиям (мы говорили о них выше). Дело в том, что Россия нарушила все три базовых принципа. Отличительными чертами российской децентрализации были слабая подотчетность местных властей и непрозрачность в распределении расходов и доходов. Власть региональных правительств не ограничивалась ничем и никем кроме местной бизнес-элиты. Выборы на местах редко служили инструментом ограничения власти губернаторов, поскольку их результаты скорее зависели от пресловутого «административного ресурса», нежели от качества работы самих губернаторов. Законодательная и судебная власти, так же как и местная пресса, зачастую оказывались под непосредственным контролем губернаторов и, соответственно, о системе «сдержек и противовесов» речи идти не могло. Кроме того, низкая мобильность населения, связанная с непомерно высокими расходами, необходимыми для миграции в большинстве регионов, исключила возможность «голосования ногами», то есть люди не могли переехать, скажем, из провинции в Москву{74}74
  Andrienko Y., Guriev S. Determinants of Interregional Mobility in Russia // Economics of Transition 12. 2003. No. 1. Pp. 1–27.


[Закрыть].

Хрупкость демократических институтов регионального уровня обусловила почти полную «беззащитность» российских местных правительств перед таким фактором, как «захват государства» недавно разбогатевшими компаниями. Политически влиятельные фирмы в значительной степени определяли и правила игры в экономике: они фактически исключали конкуренцию, чиня всяческие препятствия развитию других предприятий и тем самым изменяя направление и темпы экономических реформ{75}75
  Теоретическая модель «захвата государства» применительно к российскому контексту представлена в: Sonin K. Why the Rich May Favor Poor Protection of Property Rights // Journal of Comparative Economics 31. 2003. No. 34. Pp. 715–731.


[Закрыть]. В 1999 году в «Обзоре деловой и предпринимательской среды»{76}76
  European Bank for Reconstruction and Development (EBRD) and World Bank. Business Environment and Enterprise Performance Survey (BEEPS). www.worldbank.org.


[Закрыть] было приведено подтверждение, что «захват государства» был весьма значительным элементом политико-экономических процессов, происходивших в стране: по этому показателю Россия заняла четвертое место среди 20 стран с переходной экономикой{77}77
  Hellman J. S., Schankerman M. Intervention, Corruption and Capture // Economics of Transition 8. 2000. No. 3. Pp. 5345–5376; Hellman J. S., Jones G., Kaufmann D., Schankerman M. Measuring Governance, Corruption, and State Capture: How Firms and Bureaucrats Shape the Business Environment in Transition Economies / World Bank Policy Research Working Paper. No. 2312. Washington: World Bank, 2000.


[Закрыть].

Коллектив авторов, в который помимо меня входили Ирина Слинько и Евгений Яковлев, разработал способ количественного измерения «захвата государства» в российских регионах, основанный на анализе российского законодательства 1992–2000 годов, и оценил, как этот процесс влияет на экономику{78}78
  Slinko I., Yakovlev E., Zhuravskaya E. Laws for Sale: Evidence from Russia // American Law and Economics Review 7. 2005. No. 1. Pp. 2834–3418.


[Закрыть]. Мы не нашли неопровержимых доказательств того, что «захват государства» оказал значительное влияние на экономический рост, однако показали, что экономика все же серьезно пострадала от него. Компании, не имевшие политического влияния, пребывали в состоянии застоя; их производительность, объемы продаж и инвестиций снижались по мере расширения масштабов «захвата государства» в регионах. Рост региональных предприятий малого бизнеса тоже был существенно затруднен; их доля в объеме найма и розничного товарооборота снижалась по мере активизации процесса «захвата». Затронуты были и региональные бюджеты: суммы налоговых поступлений снизились, а бюджетные задолженности, напротив, выросли, что привело к снижению качества доступных для населения общественных благ.

Анализ деятельности мэров больших российских городов, проведенный в 1996 году, показал, что в первой половине десятилетия бюджетные стимулы у них были очень незначительны{79}79
  См.: Zhuravskaya E. Incentives to Provide Local Public Goods: Fiscal Federalism – Russian Style // Journal of Public Economics 76. 2000. No. 34. Pp. 3437–3468.


[Закрыть]. Система распределения доходов между региональными и местными властями никак не обеспечивала заинтересованности местных властей в расширении базы налогообложения и предоставлении общественных благ населению. Как положительные, так и отрицательные изменения в уровне доходов больших городов почти полностью компенсировались изменениями в принципе распределения этих доходов (заключавшимися в корректировке ставки распределения налоговых поступлений и размера региональных трансфертов). Алексей Макрушин, Ирина Слинько и автор этой главы, опираясь на ту же методику, провели более общее исследование по второй половине 1990-х годов на материале тысячи с лишним муниципальных бюджетов{80}80
  Макрушин А., Слинько И., Журавская Е. Причины возникновения плохих бюджетных стимулов в России / Аналитический отчет. Центр экономических и финансовых исследований и разработок в Российской экономической школе. М., 2002.


[Закрыть]. Результаты, полученные нами, подтвердили, что дополнительные доходы муниципалитетов экспроприировались региональными властями посредством изменения размеров трансфертов и доли отчислений от регулирующих налогов, причем жертвами такого рода экспроприаций становились в основном крупные города. Мало того, слабые бюджетные стимулы вели к излишнему административному регулированию частного бизнеса со стороны местных властей и к менее эффективному обеспечению населения общественными благами{81}81
  Zhuravskaya E. Incentives to Provide Local Public Goods: Fiscal Federalism – Russian Style.


[Закрыть].

Вопиющее несоответствие между ответственностью за расходы и налоговыми полномочиями, проявляющееся на всех уровнях, а также нечеткое распределение полномочий ставили под все большее сомнение сам принцип бюджетных стимулов. Дэниел Берковиц и Вэй Ли проанализировали ситуацию в России 1990-х годов и пришли к выводу: когда правительства разных уровней облагают налогами одну и ту же базу, она становится общим ресурсом, что ведет к чрезмерному налоговому бремени{82}82
  Berkowitz D., Wei Li. Tax Rights in Transition Economies: A Tragedy of the Commons? // Journal of Public Economics 76. 2000. June. No. 34. Pp. 369–397.


[Закрыть]. Столь неопределенное разделение полномочий привело к массовым уклонениям от уплаты налогов, сокращению инвестиций, снижению совокупных налоговых сборов. Берковиц и Ли утверждают, что федеральные и местные налоговые сборы в 1990-е годы значительно сократились, вынудив правительства разных уровней резко снизить расходы на такие общественные блага, как образование, охрана правопорядка, здравоохранение, транспортная инфраструктура и обеспечение исполнения законов.

Несколько подробных исследований отношений между разными уровнями власти в России 1990-х годов показали, что причиной коррупции, «захватов государства» и неупорядоченного использования бюджетных фондов стало нарушение трех принципов, необходимых для политико-экономических стимулов, заложенных в конституции подавляющего большинства развитых стран с федеративным устройством – таких, как США или Швейцария. Государства, находящиеся в процессе построения федерации, очень часто их нарушают – Россия 1990-х годов лишь один из множества примеров. Впрочем, это не единственная проблема развивающихся федераций.

Федерализм, разлагающий государство

Политика, благотворная для жителей одного региона, может оказаться по-настоящему губительной для их соседей, а стало быть – вредной для страны в целом. Даже если она не нарушает принципов подотчетности местных властей или сбалансированности доходов и расходов, даже если она полностью отвечает нуждам местных жителей, все равно делегирование власти местному правительству может привести к катастрофическим результатам в масштабах всей страны. Короче говоря, мы пришли к необходимости сформулировать дополнительные условия, страхующие от пагубной региональной политики как побочного продукта федерализма. Я вернусь к этому вопросу несколько позже, поскольку он исключительно важен для развития российского федерализма.

Россия образца 1990-х годов являет собой наглядный пример одной из самых значительных издержек федерализма в тех странах, где федеральное устройство находится на стадии становления. Речь идет о серьезных межрегиональных экстерналиях (внешних эффектах, при которых действия в интересах одного региона невыгодны другому региону), которые Хонгбин Кай и Дэниел Трейсман назвали «федерализмом, разлагающим государство»{83}83
  Hongbin Cai, Treisman D. State-Corroding Federalism // Journal of Public Economics 88. 2004. Pp. 819–843.


[Закрыть].

В 1990-е годы региональные власти помогали предприятиям, расположенным на их территории, уклоняться от выплаты федеральных налогов. Это ослабляло бюджетную обеспеченность федерального центра и срывало предоставление населению общественных благ. Усилия федеральных властей по сбору налогов сводились на нет по той простой причине, что должностные лица, ответственные за это (формально – федеральные служащие), а также сотрудники региональных органов юстиции (формально – независимые) зачастую действовали под пристальным контролем региональных правительств. Алексей Лавров, Джон Литвак и Дуглас Сазерлэнд пишут: «Между федеральными органами в регионах и местными администрациями, как правило, складываются весьма тесные отношения: федеральные власти зависят от региональных в целом ряде аспектов – ведь даже офисные помещения находятся в распоряжении последних»{84}84
  Lavrov A., Litwack J. M., Sutherland D. Fiscal Federalist Relations in Russia: A case for Subnational Autonomy. Paris: OECD Center for Cooperation with Non-Members, 2001.


[Закрыть]. Мы с Арианой Ламберт-Могилянской и Константином Сониным документально доказали, что местные правительства посредством дел о банкротстве с помощью судов перенаправляли налоговые поступления из федерального центра – в регионы{85}85
  Lambert-Mogiliansky A., Sonin K., Zhuravskaya E. Are Russian Commercial Courts Biased? Evidence from a Bankruptcy Law Transplant // Journal of Comparative Economics 35. 2007. No. 2. Pp. 254–277.


[Закрыть]. В соавторстве с Мариной Пономаревой я показала, что политически сильные губернаторы вполне эффективно чинили препятствия сбору федеральных налогов на подведомственных им территориях{86}86
  Ponomareva M., Zhuravskaya E. Federal Tax Arrears in Russia: Liquidity Problems, Federal Subsidies, or Regional Protection // Economics of Transition 12. 2004. No. 3. Pp. 373–398.


[Закрыть]. Задолженности по федеральным долгам были выше и накапливались быстрее в тех субъектах, позиция которых на переговорах с центром оказывалась сильнее, губернаторы которых пользовались большей народной поддержкой или которые находились в открытой оппозиции к центру{87}87
  См. также: Sonin K. Provincial Protectionism // Journal of Comparative Economics (готовится к печати в 2010 году).


[Закрыть]. Более того, этим регионам не только удавалось срывать сбор федеральных налогов – они еще и добивались успеха в переговорах с центром о предоставлении своим компаниям официальной отсрочки от выплаты налогов.

Еще одним широко распространенным явлением в России 1990-х годов были межрегиональные торговые барьеры. В работе Берковица и Дэвида Дейонга их существование подтверждается внушительным разбросом цен между разными регионами{88}88
  Berkowitz D., DeJong D. N. Russia’s Internal Border // Regional Science and Urban Economics 29. 1999. September. No. 5. Pp. 633–649.


[Закрыть]. Евгений Яковлев свел воедино множество примеров местных законов, устанавливающих тарифные и нетарифные торговые барьеры на российских региональных рынках алкоголя{89}89
  Yakovlev E. Political Economy of Regulation: Case Study of Russian Regional Alcohol Markets // EERC Working Paper. Economics Education and Research Consortium, 2005.


[Закрыть]. В работе, написанной мною в соавторстве с Сергеем Гуриевым и Евгением Яковлевым, представлено два аналитических исследования отраслей производства пива и добычи меди: мы показали, что эти барьеры были особенно высоки там, где сосредоточивались интересы влиятельных местных лоббистов{90}90
  Guriev S., Yakovlev E., Zhuravskaya E. Interest Group Politics in a Federation // Journal of Public Economics 94. 2010. October. No. 9–10. Pp. 730–748.


[Закрыть]. Обобщая вышесказанное, можно резюмировать, что межрегиональный протекционизм создавал локальные монополии и разрушал единое экономическое пространство страны.

Бесконтрольный доступ местных властей к кредитам, обеспеченным федеральным бюджетом, выпуск суррогатных денег типа региональных «векселей» – все это в первой половине 1990-х годов было повседневной реальностью, и все это привело к поистине катастрофическим макроэкономическим последствиям{91}91
  См., например: Ениколопов Р., Макрушин А., Журавская Е. Бюджетный федерализм в России: проблемы и перспективы / Аналитический отчет. Центр экономических и финансовых исследований и разработок в Российской экономической школе. М., 2003.


[Закрыть]. Таким образом, результаты ельцинской децентрализации 1990-х годов оказались поистине плачевными: ухудшение качества предоставляемых общественных благ вообще и на местных уровнях в частности; рост коррупции; интенсификация процесса «захвата государства» местной элитой; дробление экономического (рыночного) пространства страны на отдельные самодостаточные региональные единицы; макроэкономическая дестабилизация, вызванная тем, что центр потерял монопольное право на выпуск денег; разложение централизованного государства из-за потери эффективного инструментария сбора федеральных налогов. К концу 1990-х годов стало ясно, что Россия нуждается в реформе федерализма.

Реформирование федерализма, разлагающего государство: уроки других развивающихся стран

Как реформировать федералистскую систему, разлагающую государство? Этот вопрос очень остро стоял в тот момент, когда Путин принял власть, и, без сомнения, актуален и по сей день и останется актуальным в будущем. Поскольку проблема российского федерализма далеко не уникальна (с подобной ситуацией Мексика столкнулась в 1920–1930-е годы, а Аргентина и Бразилия имеют дело до сих пор – начиная со второй половины прошлого века), любой опыт развивающихся федераций, в том числе наиболее успешных из них (Китай), полезен для ответа на наш вопрос.

Решение проблемы межсубъектных экстерналий лежит в продуманной системе политических стимулов для местных должностных лиц. Как добиться того, чтобы местные чиновники учитывали интересы населения других административно-территориальных единиц страны, не забывая при этом о собственном регионе? Есть два пути достижения этой цели. Один – практический – предложил Уильям Райкер{92}92
  Riker W. Federalism: Origins, Operation, Significance. Boston: Little, Brown, and Co., 1964.


[Закрыть]. Он утверждал, что важная предпосылка для эффективной федерации – в дополнение к тем трем условиям, которые мы привели выше, – наличие сильных партий национального масштаба: они обеспечивают мотивацию местных политиков, побуждая их интернализировать внешние эффекты региональной политики. Такие партии – инструмент стимулирования местных политиков, заинтересованных в продвижении по иерархической лестнице, за счет собственных действий и поддержки со стороны местного электората (для этого надо проводить разумную и плодотворную политику на местном уровне). Сильные общенациональные политические партии стали ключевым инструментом построения многих развитых федераций – в США, Австралии или Швейцарии, поскольку позволили избежать «чересчур регионалистской политики» в соответствующих штатах или кантонах. Райкер утверждает, что такие инструменты – еще одно (четвертое) обязательное условие успешного развития федерализма.

Второй путь предотвращения вреда стране в целом со стороны регионального руководства – назначение губернаторов центром. В этом случае центр имеет возможность создать для них систему карьерных стимулов, поставив карьерные повышения или понижения в зависимость от их политики.

Мы с Рубеном Ениколоповым, проанализировав данные панельных исследований по 75 странам с развивающейся и переходной экономикой за последние 25 лет, показали, что наличие сильных общенациональных политических партий действительно оказывает положительное влияние на бюджетную децентрализацию (в подтверждение концепции Райкера), в то время как назначение местных властей центром (в противовес избранию их на местном уровне) в развивающихся федерациях, как правило, не идет на пользу ни процессу предоставления общественных благ, ни качеству управления{93}93
  Enikolopov R., Zhuravskaya E. Decentralization and Political Institutions // Journal of Public Economics 91. 2007. No. 11–12. Pp. 2261–2290.


[Закрыть]. Интересно, что отмена местных выборов вовсе не обязательно помогает становлению федералистской системы даже в совсем молодых демократиях, где по определению выборы на местах не могут служить инструментом обеспечения подотчетности властей. Основная причина этого заключается в том, что таким образом центр получает благоприятные условия для ренто-ориентированного поведения.