Текст книги "Россия после кризиса"

В работе Оливье Бланшара и Андрея Шлейфера представлено сравнение процессов децентрализации в России и в Китае. Авторы утверждают, что Китай являет собой прекрасный пример успешного создания центром условий, при которых региональные правительства не заинтересованы в проведении политики, негативно сказывающейся на экономическом положении за пределами их регионов. В этих целях Китай прибегает к описанному выше «административному федерализму»{94}94
  Blanchard O., Shleifer A. Federalism With and Without Political Centralization: China versus Russia / Transition Economies: How Much Progress? IMF Staff Paper. Washington: International Monetary Fund, 2001.


[Закрыть]. Важно заметить, что Китай – это унитарное государство с высокой степенью политической централизации, однако при этом с экономической точки зрения его можно считать федерацией: руководители провинций наделены существенными полномочиями во многих аспектах региональной бюджетной политики и законодательного регулирования. В частности, руководители китайских провинций, то есть партийные секретари и губернаторы, располагают значительной свободой политических действий (если они направлены на экономический рост своих территорий), однако существует множество подтверждений тому, что их шаги меньше способствуют росту регионализма, нежели меры, принимаемые местными властями многих других развивающихся федераций (в том числе и России). Бланшар и Шлейфер утверждают, что руководители китайских провинций кровно заинтересованы в одобрении центра, поскольку оно рассматривается как необходимое условие их повторного назначения на те же должности, – именно это и является фактором, ограничивающим регионализм их политики. Так, Коммунистическая партия Китая фактически выполняет функции надзорного органа, следящего за тем, чтобы руководители провинций действовали в общенациональных интересах. Многие ученые согласны с тем, что беспрецедентные темпы роста китайской экономики в течение последних 30 лет в значительной степени обеспечиваются китайской системой федерализма, точнее уникальным сочетанием финансово-бюджетной независимости провинций с жестким административным подчинением центру их руководства.

Однако и китайская версия федерализма не свободна от проблем. Во-первых, централизация административного управления ведет к неподотчетности местных властей перед населением своих регионов, а значит к тому, что они не будут заинтересованы в том, чтобы удовлетворять его потребности, и станут действовать исключительно в интересах центрального правительства. В теории это должно сводить на нет одно из основных преимуществ федерализма (то есть как раз главную причину, побуждающую страну к децентрализации), а именно связь местных властей с местным населением, обеспечивающую им важные информационные преимущества перед центральным правительством{95}95
  Hayek F. A. Individualism and Economic Order. Chicago: University of Chicago Press, 1948.


[Закрыть]. Китайский федерализм стал результатом быстрого экономического роста, который, в свою очередь, возник благодаря поддержке предпринимательской и рыночной инфраструктуры в региональных масштабах. Однако прогресс в области общественных благ весьма незначителен – мы имеем в виду образование, здравоохранение, социальную защиту, до сих пор находящиеся в рудиментарном состоянии.

Почему многие наблюдатели, восхищающиеся федерализмом китайского образца, в большинстве случаев игнорируют это обстоятельство? На разных этапах развития страна определяет для себя разные приоритеты. Китай – быстроразвивающаяся, но по-прежнему бедная страна. На данном этапе центральное правительство может позволить себе считать задачу обеспечения общественных благ второстепенной по сравнению с экономическим ростом. Однако по мере развития страны приоритеты будут меняться, и эти изменения станут серьезным испытанием для китайской системы федерализма. Причина заключается в типичной проблеме морального риска, связанного с «многозадачным» режимом работы: множество целей, над достижением которых работа ведется одновременно, подрывают систему стимулов, создаваемую административным федерализмом. Поскольку Россия гораздо богаче Китая, скорее всего, центральное правительство этой страны не может считать предоставление общественных благ менее важной задачей и игнорировать ее.

Вторая – и, возможно, самая релевантная для России – фундаментальная проблема китайской системы федерализма заключается в том, что она представляет собой своего рода чудо, а стало быть, не может быть скопирована. Тот факт, что центральное правительство, неограниченная власть которого определяется автократическим характером Коммунистической партии Китая, действует в интересах общенационального экономического роста, а не в собственных интересах, не поддаваясь соблазну погони за рентой, можно трактовать только как чудо.

Анализ опыта этой и других стран позволяет предположить, что предпосылкой для создания отлаженной системы административного федерализма является добрая воля представителей центральной власти: невзирая на все имеющиеся у них возможности для рентоориентированного поведения, они мыслят и действуют в интересах ускорения экономического роста и повышения благосостояния населения. К сожалению, это условие грубо нарушается в большинстве стран.

Чем меньше факторов ограничивают действия представителей исполнительной власти, тем больше вероятность того, что они пустятся в погоню за рентой на центральном уровне. Что касается России, то для нее административный федерализм – тупиковый путь. В наше время китайский федерализм – это, без сомнения, одна из самых интригующих и важных загадок, над которой ломают головы экономисты, политологи и представители других социальных наук. Ни одного более или менее убедительного объяснения этому феномену по сей день так и не было предложено, никто не смог внятно ответить, почему пекинские политики и бюрократы делают все от них зависящее для ускорения экономического роста. Ну а поскольку рационального объяснения нет, то нет и оснований считать опыт Китая образцом для подражания. Он по-прежнему может расцениваться только как чудо, а стало быть – неповторимое исключение из правил.

Другой важный для России пример – Мексика, которая в 1920–1930-е годы во многих отношениях очень напоминала Россию 1990-х. В 1950-е годы правящая Институционально-революционная партия (ИРП) обеспечила руководителям штатов заманчивые карьерные перспективы в федеральном правительстве. Усиление политического влияния партии в отдельных регионах позволило сформировать гибкую налоговую систему и значительно ограничить их протекционистскую политику. Все это привело к значительному экономическому росту и низкому уровню инфляции – иными словами, к знаменитому «мексиканскому чуду».

Однако на первом этапе политическая централизация не остановилась, и это еще больше способствовало экономическому росту. За упомянутыми мерами последовала бюджетно-экономическая централизация. К 1980-м годам у ИРП не осталось никакой политической оппозиции, в результате при полном отсутствии подотчетности центра партийная элита сосредоточилась главным образом на изъятии ренты и усилении собственной власти, практически забыв об обеспечении эффективности федералистской политики. Единственное, что интересовало центральное правительство, – контроль над бюджетными ресурсами. Однопартийная система (ИРП) уничтожила все инструменты, способные остановить рецентрализацию. В результате местные власти потеряли бюджетную самостоятельность, что значительно снизило их заинтересованность в проведении политики, обеспечивающей экономический рост. В конечном итоге в конце 1990-х годов широкомасштабная централизация привела к целой серии кризисов, и ИРП потеряла власть.

Мексика 1980-х годов – наглядный пример того, как отсутствие политической оппозиции ставит под угрозу всю систему административного федерализма: чиновники федерального уровня, сосредоточивающие в своих руках значительную политическую власть, не могут остановить процесс ограничения бюджетной самостоятельности регионов, а такое ограничение, в свою очередь, подрывает саму идею федерализма. Иными словами, в отсутствие политической оппозиции и политической конкуренции федерализм не может противостоять желанию центра вновь собрать у себя всю власть, включая и бюджетные полномочия.

Путинская централизация: по мексиканскому или по китайскому пути?

Необходимость решения серьезных проблем, связанных с изъянами ельцинского федерализма, вынудила президента Путина приступить к реформированию государственного аппарата практически сразу после вступления в должность. По всем признакам эта реформа укладывалась в схему, нарисованную Бланшаром и Шлейфером. Хотя официально это никто не говорил, Путин взял за образец именно китайскую модель. В 2000–2004 годах он предпринял целый ряд важных шагов, чтобы усилить политическое влияние центрального правительства и ограничить политические инициативы регионов на всех уровнях.

Начало этому процессу положили изменение структуры верхней палаты российского парламента (Совета Федерации), создание федеральных округов и института представителей президента (все эти нововведения относятся к 2000 году). Первое значительно ограничило возможность губернаторов влиять на федеральное законодательство. Губернаторов и глав региональных законодательных органов, ранее бывших членами Совета Федерации ex officio, заменили назначаемые сверху профессиональные представители. Вторая мера принималась с целью усиления федерального контроля над выполнением федерального законодательства на местах – ранее такой контроль практически полностью отсутствовал. Вскоре после учреждения должности представителя президента стало понятно, что в сравнении с избранными губернаторами эти представители обладают значительно меньшей легитимностью и меньшим политическим весом.

Следующим шагом стало сделанное Путиным 13 сентября 2004 года заявление о серьезных изменениях в структуре государственного аппарата. С января 2005 года выборы губернаторов отменили: с этого момента губернаторов стал назначать лично президент. Прямые мажоритарные выборы по одномандатным округам, ранее обеспечивавшие половину мест в Государственной думе, уступили место системе пропорционального представительства по партийным спискам, причем одновременно был поднят процентный барьер – доля голосов, необходимых для того, чтобы партия получила места в парламенте. Объяснения столь решительных мер последовали позже и вполне соответствовали логике китайского федерализма – совершенно в духе модели, описанной Бланшаром и Шлейфером: Путин назвал эти реформы «логическим развитием российского федерализма». Отмена региональных выборов объяснялась необходимостью восстановления «вертикали власти». А реформирование парламентских выборов проводилось, согласно официальной версии, в целях усиления партийной системы. Последнее в точности соответствует концепции Райкера.

Начиная с 1999 года серьезным преобразованиям подвергалась и система бюджетных отношений между разными уровнями власти. Преобразования были направлены на оптимизацию трансфертов посредством введения прозрачной формулы распределения субсидий и отмены практики возложения на регионы расходных мандатов, не финансируемых соответствующими федеральными трансфертами, – и в основном эти реформы достигли своей цели. Эти изменения, безусловно, можно счесть благоприятными{96}96
  В этой главе я уделяю основное внимание политическому аспекту путинских реформ; подробный анализ бюджетного аспекта см. в: De Silva M. O., Kurlyands-kaya G., Andreeva E., Golovanova N. Intergovernmental Reforms in the Russian Federation: One Step Forward, Two Steps Back? Washington: World Bank, 2009.


[Закрыть].

С момента внедрения упомянутых нововведений прошло достаточно времени, чтобы попытаться подвести итоги путинской централизации. В частности, объем данных, которым мы располагаем, позволяет нам предложить свое суждение о том, достигла ли реформа желаемых результатов в решении проблем «захвата государства» на региональном уровне и карьерной заинтересованности местных руководителей.

В совместной работе Евгения Яковлева и автора данной главы было показано, что, несмотря на политическую централизацию, никаких значительных изменений в общем масштабе «захвата государства» на региональном уровне за период между эпохой Ельцина и первым президентским сроком Путина в России так и не произошло{97}97
  Yakovlev E., Zhuravskaya E. State Capture: From Yeltsin to Putin // Corruption, Development and Institutional Design / Ed. János Kornai, L. László Mátyás, and Gérard Roland. N.Y.: Palgrave Macmillian, 2009.


[Закрыть]. На рис. 3.3 представлена динамика изменения двух параметров, характеризующих масштаб «захвата государства»: количества и концентрации случаев предоставления региональными правительствами льготного режима крупнейшим фирмам соответствующих регионов. На правой оси – среднее число фирм, которым был предоставлен такой режим. К примеру, в 1993 году льготы были предоставлены в среднем одному предприятию из каждых четырех регионов, а в 2003-м – уже двум предприятиям из каждого региона. На левой оси представлен индекс концентрации Херфиндаля-Хиршмана, показывающий вероятность того, что в рассматриваемый год одно предприятие в каком-либо регионе случайным образом дважды получило льготный режим. Так, в 1992 году концентрация была очень низка: если (когда) льготный режим предоставлялся дважды, он почти со стопроцентной вероятностью выпадал на долю разных предприятий и практически никогда – одного и того же.

Рис. 3.3 Масштабы «захвата государства», измеренные в количестве и концентрации случаев предоставления предприятиям льготного режима, 1992–2003 гг.

Источник: Yakovlev E., Zhuravskaya E. State Capture: From Yeltsin to Putin // Corruption, Development and Institutional Design / Ed. János Kornai, L. László Mátyás, and Gérard Roland. N.Y.: Palgrave Macmillian, 2009.

Хотя в целом никаких серьезных сдвигов в общих масштабах «захвата государства» не произошло, за время между правлением Ельцина и первым президентским сроком Путина важные изменения претерпел характер наиболее влиятельных групп: внутри регионов доминирующие позиции перешли от частных фирм (в особенности принадлежащих крупным промышленным группам) и компаний, находящихся в собственности региональных правительств, к предприятиям, которыми владеет федеральное правительство. Именно такие предприятия и стали наиболее могущественными лоббистами на соответствующих региональных уровнях. Получается, что вместо того чтобы ограничить процесс «захвата государства», путинские реформы пока поменяли лишь действующих лиц этого процесса. Впрочем, это, возможно, и в самом деле в определенной степени смягчило некоторые из отрицательных внешних эффектов регионалистской политики, поскольку компании, находящиеся в федеральной собственности, могли интернализировать некоторые из этих внешних эффектов (как показали Сергей Гуриев, Евгений Яковлев и автор данной главы, взяв в качестве примера торговые ограничения{98}98
  Yakovlev E., Zhuravskaya E. State Capture: From Yeltsin to Putin // Corruption, Development and Institutional Design / Ed. János Kornai, L. László Mátyás, and Gérard Roland. N.Y.: Palgrave Macmillian, 2009.


[Закрыть]). И все же по замыслу «вертикаль власти» должна была значительно уменьшить общие масштабы процесса «захвата государства», ибо предполагалось, что центральное правительство восстановит равенство всех компаний, прописав его в региональных законах и взяв под государственный контроль. Ясно, что путинской централизации не удалось достичь этой цели.

В 2005–2007 годах Путин принял 74 решения о кандидатурах региональных руководителей. В 2005 году 33 губернатора были назначены повторно и 9 уволены. В 2006-м – 5 назначены повторно и 3 уволены. В 2007-м – 12 назначены повторно и 12 уволены. Интересно было бы понять, зависит ли решение о повторном назначении того или иного человека на пост губернатора от эффективности его руководства экономикой региона{99}99
  Во многих работах показывается, что в Китае экономический рост провинций является основным критерием при принятии решений о назначении и снятии руководителей этих провинций. См., например: Hongbin Li, Li-an Zhou. Political Turnover and Economic Performance: The Incentive Role of Personnel Control in China // Journal of Public Economics 89. 2005. No. 9–10. Pp. 1743–1762; Ye Chen, Hongbin Li, Li-An Zhou. Relative Performance Evaluation and the Turnover of Provincial Leaders in China // Economics Letters 88. 2005. No. 3. Pp. 421–425.


[Закрыть]. Простой подсчет реальных среднегодовых темпов роста в регионах за 2004–2005 годы и вероятности повторного назначения тех же губернаторов на основании достигнутых ими высоких экономических показателей (на рис. 3.4 – сплошная линия) показывает, что если и существует какая-то связь между повторным назначением и эффективностью экономики региона, то только отрицательная. В 2004–2005 годах темпы роста экономики были высокими: в среднем они составляли 9 процентов в год, то есть, если вернуться к рис. 3.4, это равняется 0,09 единицы по горизонтальной оси. Цифры на рисунке отражают случаи увольнений и повторных назначений в регионах после реформирования системы федерализма в 2005 году: 1 означает повторное назначение, 0 – увольнение. На рисунке ясно видно, что корреляция между темпами роста и случаями повторного назначения (если таковая вообще имеет место) – отрицательная, а это значит, что губернаторы совершенно не заинтересованы в повышении эффективности экономики в своих регионах.

Рис. 3.4 Среднегодовые темпы роста экономики в регионах и повторное назначение губернаторов: непараметрическая средняя регрессия (робастное сглаживание пар данных)

Диапазон = 0,8.

Примечание: на вертикальной оси 1 = повторное назначение, 0 = увольнение.

Источник: подсчеты выполнялись автором.

Парная корреляция не имеет статистической значимости и становится значимой только при условии контрольного сравнения с уровнем регионального валового продукта на душу населения за 2002 год. На рисунке видно (и регрессивный анализ подтверждает это), что статистическая значимость отрицательной корреляции определяется несколькими пиковыми событиями: назначением на место Алу Алханова молодого Рамзана Кадырова в марте 2007 года в Чечне, на место Ивана Малахова – Александра Хорошавина в Сахалинской области после землетрясения в Невельске и повторным назначением Романа Абрамовича на пост губернатора Чукотки в ноябре 2005 года. Как бы то ни было, совершенно бесспорно, что никаких подтверждений положительной корреляции между эффективностью экономики и повторными назначениями региональных руководителей нет.

Самый поразительный пример – повторное назначение Кирсана Илюмжинова на пост губернатора Республики Калмыкии. В течение 12 лет губернаторства Илюмжинова (именно столько лет он стоял во главе республики до того, как Путин вновь назначил его на эту должность) Калмыкия была одним из самых отсталых и бедных регионов страны. Как раз в эти годы республика стала единственным за всю историю России обанкротившимся регионом: громадные долги превысили ее годовой бюджет. По данным Росстата, в 1993 году, когда Илюмжинов был впервые избран главой республики, по доходам на душу населения Калмыкия занимала седьмое место с конца среди всех российских регионов (без учета автономных округов), а через десять лет его губернаторства – опустилась на третье место с конца. Уровень безработицы тоже значительно вырос, а к моменту повторного назначения Илюмжинова более низкие показатели демонстрировали лишь несколько кавказских регионов. Нет никаких сомнений в том, что Илюмжинов был исключительно непопулярен в республике{100}100
  Parfitt T. King of Kalmykia // Guardian. 2006. September 21. www.guardian.co.uk (последний доступ: 28 апреля 2010 года); Жители Калмыкии просят страны Евросоюза и США предоставить им политическое убежище // Информационное агентство Regnum. 2005. 1 ноября. www.regnum.ru/news/537823.html (последний доступ: 9 августа 2010 года); Калмыцкий хан шантажирует Кремль // Правда. 2004. 11 июня. www.pravda.ru/politics/authority/kremlin/11-06-2004/47493-kirsan-2 (последний доступ: 9 августа 2010 года).


[Закрыть]. И все же он сумел завоевать доверие президента Путина и вновь возглавить регион в 2005 году.

В связи с этим возникает важный вопрос: почему сильный центральный лидер считает целесообразным повторно назначать плохо зарекомендовавших себя губернаторов на те же посты? Одна из причин заключается в политической мотивации. Неэффективные губернаторы непопулярны, а стало быть, не станут самостоятельными политическими фигурами и не смогут (даже в перспективе) возглавить оппозицию центральному правительству, сосредоточившему в своих руках всю власть. Второе (и, возможно, самое напрашивающееся) объяснение – рентоориентированное поведение (то есть усилия по получению экономической выгоды от политического процесса). Центральное правительство имеет возможность, угрожая местным властям увольнением, принудить их отдать большую часть своей ренты чиновникам федерального уровня. Очевидно, что в погоне за рентой региональные губернаторы не пожалеют очень внушительных сумм за свое повторное назначение. Более того, в распоряжении чиновников высшего уровня имеется больше информации и им легче преуспеть в сборе ренты, нежели новичкам со стороны, а стало быть, они, опять же, могут больше заплатить за свое назначение.

Теоретически, разумеется, нельзя исключать, что изменение системы назначения губернаторов радикально изменит их поведение – за счет реорганизации системы стимулов. В таком случае совершенно неважно, какова была их эффективность до реформы. Однако губернаторы, многие годы занимавшиеся погоней за рентой, уже наверняка связаны по рукам и ногам неявными обязательствами перед соответствующими производственными группами своих регионов, а интересы этих групп далеко не всегда совпадают с интересами общества в целом. Чтобы разорвать связи между местной властью и местной элитой, центр, планирующий оптимизацию федералистской системы, в нынешнем своем состоянии разлагающей государство, должен вывести на политическую сцену новых людей. Уточним: даже в случае если чиновники федерального уровня абсолютно добросовестны и неподкупны (я рассказывала о такой ситуации в контексте «пересадки» китайской модели федерализма на российскую почву), было бы целесообразно уволить большинство губернаторов, работавших при старой системе. На деле же по положению вещей на ноябрь 2009 года 24 действующих губернатора руководили своими регионами более 10 лет.