Текст книги "Морально-этические и правовые основы государственного и муниципального управления. Профессиональная этика, кадровая политика, планирование карьеры и противодействие коррупции"

Этический режим на службе не может превращаться в набор раз и навсегда данных правил для реагирования на те или иные поступки и наказания ничего не подозревающих служащих. Скорее это руководство к действию, позволяющее создать атмосферу, которая способствует этически приемлемому поведению. Здесь основная задача не пригрозить наказанием, а дать разъяснение. Главная особенность любого этического набора норм поведения состоит в том, что это не «полосатый жезл» и не «шлагбаум», а комплект «дорожных знаков» для безопасного движения.

Взаимосвязь нравственности и правовой культуры в служебной деятельности государственного гражданского и муниципального служащего

Квалификация правовой практики служащих соотносится с уровнем профессионального правосознания управленцев. Под правосознанием принято понимать совокупность юридических знаний и оценочных отношений к праву, регулирующих поведение (деятельность) человека в юридически значимых ситуациях. Усвоение правовых норм происходит в течение всей жизнедеятельности человека независимо от профессии, вероисповедания, национальности, однако степень усвоения связана с нравственностью.

Правовая культура – это знание и понимание права, сознательное использование правовых предписаний как необходимости и внутренней потребности.[115]115
  См.: Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева. – 3-е изд. – М., 2008. – С. 405; Бачихин В. А., Сальников В. П. Философия права: Краткий словарь. – СПб., 2000. – С. 238–239; Барихин А. Б. Большой юридический энциклопедический словарь / А. Б. Барихин. – М., 2008. – С. 512.


[Закрыть] Правовая культура тесно увязана с правосознанием, опирается на него, соотносится как общее с сущностным, частным. Различают правовую культуру общества, групповую, индивидуальную, а также правовую культуру должностных лиц. В работе чиновников понимание взаимосвязи нравственности и правовой культуры особенно важно, ибо их деятельность сопряжена с законностью и нравственными устоями в функционировании органов власти. Именно по тому, законно или незаконно поступают в каждом отдельном случае должностные лица, граждане судят о правовой культуре службы и о справедливости власти.

Эффективность обеспечения прав и свобод граждан также свидетельствует об уровне нравственности и правовой культуры работников аппарата органов власти. Быстрое и правильное реагирование на жалобы, заявления есть свидетельство нравственной культуры и законности. Одним из требований правовой культуры является такая этическая норма, как чуткое и отзывчивое отношение к запросам людей. Чуткость к людям – это принцип управления, требующий от служащих высокой этической культуры и высокоразвитого правового сознания.

Правовая культура чиновников наряду с отмеченными общими показателями характеризуется также комплексом специальных знаний, умений и навыков, позволяющих правильно и своевременно разрешать возникающие в процессе работы вопросы, давать оценку отдельным фактам в соответствии с нормами права, требованиями уставов, инструкций и приказов, тактически грамотно осуществлять борьбу с экономическими правонарушениями и нравственными проступками.

Своеобразным показателем правовой культуры должностных лиц является юридически грамотное оформление актов применения правовых норм как по содержанию, так и по форме.[116]116
  См.: Кашанина Т. В. Юридическая техника: Учебник / Т. В. Кашанина. – М., 2007. – С. 12; Демин Ю. Делопроизводство: подготовка служебных документов. – 2-е изд., перераб. и доп. – СПб., 2008. – С. 9.


[Закрыть] Акт применения в соответствии с требованиями законности должен содержать ссылку на конкретное нормативное установление и конкретную формулировку решения вопроса. Данное требование является одной из важнейших гарантий охраны прав и свобод граждан.

Следует различать три уровня развития нравственно-правового сознания служащего. Уровень первый – признание законов. Человек, находящийся на этом уровне, не отличает нравственных принципов от законов. Для него закон справедлив уже потому, что он признан законом. Уровень второй – поддержание законов, законопослушание. Человек, находящийся на втором уровне, выполняет законы, так как считает, что они утверждают порядок в обществе. В отличие от первого уровня на втором учитываются мотивы действий и различаются зло, причиненное проступком, и последующее наказание, т. е. если человек взял взятку или незаконно присвоил государственную собственность, то он понимает, что совершил коррупционное или преступное действие, даже если не пойман. На третьем уровне – участие в законотворчестве и нормотворчестве. Человек, находящийся на этом высшем уровне нравственно-правового сознания, осознает различие между ценностями социального порядка, общечеловеческой этикой и конкретными законами, соотносит их с принципами справедливости, оценивает и стремится участвовать в создании юридических законов и подзаконных актов с позиции внутренних моральных принципов. Для него основной критерий необходимости законов – обеспечение прав человека, достижение социального согласия.

Правосознание служащих – ответственный блок правовой культуры общества, оно влияет на формирование и закрепление правовых норм и функционирование их в обществе.[117]117
  См.: Толкачев К. Б. Правовая идеология в структуре профессионального сознания государственных служащих Российской Федерации / К. Б. Толкачев // Государство и право. – 2007. – № 11. – С. 102.


[Закрыть] Этический уровень правосознания служащего подтверждается тем, что он не только знает конституционные основы правовой системы, государственное, административное, гражданское, финансовое и трудовое право, но и использует право как инструмент социального управления, активного противодействия нарушению любых правовых норм в любых условиях. В то же время пассивное отношение к нарушениям правовых норм свидетельствует о среднем уровне правосознания. Если служащий знает законы, но не выполняет их, уровень его правосознания низкий. А это значит, что служащий, приблизившийся к низкому уровню правосознания, способен не только допускать, но и сам может умышленно нарушать законодательство, не способен подчиняться нравственному кодексу закона, склонен к коррупционным действиям.

Требования, предъявляемые к исполнению должностных (служебных) обязанностей государственных гражданских и муниципальных служащих

В ст. 18 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливается, что служащий призван «исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне». Эта норма также присутствует в «Общих принципах служебного поведения государственных служащих», утвержденных Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885.

Рассмотрим подробнее эту норму. Федеральное законодательство о государственной гражданской службе определяет для всех гражданских и муниципальных служащих общие, а законодательство субъектов Федерации о государственной гражданской и муниципальной службе – более конкретные служебные обязанности, возводя эти требования в разряд правовых предписаний. Конкретные обязанности служащих по соответствующим должностям определяются должностными регламентами (инструкциями), положениями и другими организационными правовыми актами. В ряде субъектов Российской Федерации приняты также нормативные акты, конкретизирующие отдельные положения служебного поведения государственных служащих.[118]118
  См., например: Указ Президента Республики Башкортостан «Об утверждении Правил служебного поведения государственного служащего Республики Башкортостан» от 9 сентября 2002 г. № УП-445 // Республика Башкортостан. – 2002. – 10 сент.


[Закрыть]

Под служебными обязанностями государственного и муниципального служащего понимаются обусловленные Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Федерации, уставами муниципальных объединений и установленные законами, иными правовыми нормативными актами (федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления) для обязательного систематического осуществления функции, составляющие существо профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Невыполнение служащим своих служебных обязанностей означает его бездействие при наличии обязанности выполнять определенные функции, вытекающие из его служебного положения в рамках компетенции органа власти, где исполняется служба.[119]119
  См.: Ершова Е. А. Правовая природа служебных отношений: вопросы теории и практики / Е. А. Ершова // Трудовое право. – 2006. – № 5. – С. 5.


[Закрыть] Ненадлежащим выполнением обязанностей является неполное, несвоевременное, неправильное, неточное их исполнение. Для того чтобы установить ответственность за неисполнение и ненадлежащее исполнение служебных обязанностей, необходимо определить:

1) какие конкретно обязанности были возложены в установленном порядке на данного служащего;

2) что именно из этих обязанностей не выполнено или выполнено ненадлежаще;

3) повлекло ли это существенно вредные последствия для охраняемых законом прав и интересов граждан либо государственных, муниципальных или общественных интересов;

4) имел ли данный служащий реальную возможность (объективно и субъективно в рамках компетенции органа власти и управления) для надлежащего исполнения служебных обязанностей и недопущения вследствие этого существенно вредных последствий.

Требование к служащему исполнять должностные обязанности в рамках компетенции органа власти неразрывно связано с требованием соблюдать установленный в органе служебный распорядок (режим служебного времени, порядок выполнения обязанностей и т. д.). Должностные обязанности на служащих возлагаются не в их собственных интересах и не в интересах отдельных граждан, а исключительно для обеспечения выполнения задач и функций органов власти в общественно полезных целях.

В ст. 18 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливается, что служащий призван «осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках установленной законодательством Российской Федерации компетенции государственного органа», что в целом повторяет аналогичную норму «Общих принципов служебного поведения государственных служащих», утвержденных Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885.

Под критериями качества исполнения служебных обязанностей гражданскими и муниципальными служащими понимаются предварительно установленные правила осуществления полномочий по должности, складывающиеся из многих факторов служебной деятельности и вместе с тем охватывающие широкий круг служебных и моральных проблем.[120]120
  См.: Бахрах Д. Н. Государственная служба России: Учеб. пособие / Д. Н. Бахрах. – М., 2007. – С. 63.


[Закрыть]

Достижение высокого качества служебной деятельности по обеспечению исполнения полномочий властных органов означает четкое выполнение должностных обязанностей, организованность и трудовую дисциплину, достижение стабильных результатов в служебной деятельности, успешное выполнение особо важных заданий, проявление инициативы и творческой активности, способствующих эффективному решению поставленных задач.[121]121
  См.: Турчинов А. И. Профессионализм государственного служащего должен быть конструктивным / А. И. Турчинов // Гос. служба. – 2001. – № 3. – C. 104.


[Закрыть] В числе этих критериев обязательно присутствуют показатели для поощрения служащих, а именно успешное и добросовестное исполнение должностных обязанностей, продолжительная и безупречная служба, выполнение заданий особой сложности и т. д.

Опыт служащего и практика службы увязывают навыки, знания и умения воедино, формируя профессионализм, т. е. степень профессиональной подготовленности, необходимой для выполнения служебных обязанностей.[122]122
  См.: Юрьева О. В. Кластеры профессиональной компетенции: модели максимальной эффективности работы государственных служащих / О. В. Юрьева // Власть. – 2007. – № 9. – С. 69.


[Закрыть] Различают профессионализм служебной деятельности и профессионализм служащего. Первый представлен совокупностью требований к тому, кто должен исполнять служебные функции, второй – совокупностью приобретенных служащим профессиональных качеств.[123]123
  См.: Турчинов А. И. Профессионализация управленческого труда // Государственная кадровая политика и механизмы ее реализации / А. И. Турчинов. – М., 1997. – С. 155.


[Закрыть] Степень профессионализма служащих (профессионального мастерства), позволяющая успешно решать стоящие перед ними задачи, называется компетентностью (от лат. competentia – принадлежность по праву).

Различают следующие виды компетентности служащего:

1) функциональную, характеризующуюся профессиональными знаниями и умением их реализовать на достаточно высоком уровне, способностью проектировать свое дальнейшее профессиональное развитие;

2) интеллектуальную, выражающуюся в способности к аналитическому мышлению и осуществлению комплексного подхода к выполнению своих обязанностей, овладению средствами противостояния профессиональным деформациям личности;

3) ситуационную, означающую умение действовать в соответствии с ситуацией;

4) социальную, предполагающую наличие коммуникационных и интеграционных способностей, умение поддерживать отношения, добиваться цели, ответственность за результаты своего профессионального труда.

Функциональная и ситуативная компетентность характеризуют профессионализм работника; интеллектуальная и социальная – его нравственно-поведенческую компоненту.[124]124
  См.: Пономарев Л. Н. Профессиональная компетентность персонала государственной службы // Государственная кадровая политика и механизмы ее реализации. – М., 1997. – С. 165–166.


[Закрыть]

Названные виды и уровни компетентности означают по сути дела зрелость служащего в профессиональной служебной деятельности, в служебном поведении и общении, становлении личности профессионала, его индивидуальности. Они могут не совпадать в одном человеке, который может быть хорошим узким специалистом, но не уметь общаться, осуществлять задачи своего профессионального развития. Соответственно у него можно констатировать высокую специальную компетентность и более низкую – социальную, нравственно-личностную.

Профессионализм служебной деятельности гражданского и муниципального служащего имеет три уровня: гражданский, управленческий, политический.[125]125
  См.: Пономаренко Б. Т. Профессионализм и компетентность государственных служащих: состояние и пути развития // Государственная служба в современной России: Сб. ст. – М., 2003. – C. 132–134.


[Закрыть] Гражданский уровень является базовым, поскольку любая служебная деятельность регламентирована Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, законами, представлениями о морали, справедливости. Государственные и муниципальные служащие как уполномоченные государства и общества призваны не только руководствоваться правовыми и моральными нормами, но и укреплять, защищать конституционный строй, формировать положительный образ государства и соответствующее отношение к нему граждан. Управленческий уровень характеризуется спецификой сферы управления и управленческой квалификацией, создающими определенный общественный статус, определяющими образ жизни служащего, его поведение на службе и вне ее, иначе говоря, идентифицирующими служащего с профессией службы. Политический уровень профессионализма неразрывно связан с первыми двумя, но качественно отличается от них, характеризуя политическую культуру профессионалов-управленцев как целостную систему их знаний, убеждений и действий, позволяющую рассматривать политическое сознание и политическую деятельность служащих в единстве.[126]126
  См.: Игнатов В. Государственный аппарат и политическая система: как идут реформы? / В. Игнатов // Гос. служба. – 2006. – № 5. – С. 119.


[Закрыть]

Управление ростом профессионализма чиновников позволяет устранить сложившийся разрыв между растущими профессиональными требованиями службы и существующим уровнем компетентности каждого служащего. Для этого требуется прежде всего развитие системы непрерывного дополнительного профессионального образования гражданских и муниципальных служащих, стратегий управления карьерой работников аппарата и т. д. Следует иметь в виду, что служащий нанимается государством, субъектом Федерации или местным сообществом не для того, чтобы выполнять одну и ту же работу в течение всей службы. Происходит изменение профессий и их специализаций: одни исчезают, другие появляются, функциональное предназначение одних и тех же профессий меняется. Именно поэтому профессиональная подготовка и переподготовка в течение всей жизненной карьеры должна стать одной из основных обязанностей любого служащего.[127]127
  См.: Матирко В. И. Проблемы кадровой политики в государственном аппарате / В. И. Матирко. – М., 1996. – С. 218; Черепанов В. В. Основы государственной службы и кадровой политики / В. В. Черепанов. – М., 2008. – С. 375.


[Закрыть]

Отсутствие образования, опыта и низкий уровень соответствующей компетентности являются фактором, свидетельствующим о невозможности выполнения либо о ненадлежащем исполнении обязанностей по службе. Федеральные законы «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и «О муниципальной службе в Российской Федерации» требуют, чтобы каждый гражданский и муниципальный служащий постоянно повышал профессиональный уровень и принимал участие в мероприятиях по регулярному повышению квалификации по службе.[128]128
  См. ст. 12, 14, 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и ст. 9, 11, 12 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации».


[Закрыть] Российский чиновник должен знать законодательство о государственной гражданской и муниципальной службе, следить за изменениями фактических и правовых аспектов своей служебной деятельности.[129]129
  См.: Иванов В. П. Основные направления совершенствования системы дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих / В. П. Иванов // Гос. служба. – 2007. – № 5. – С. 8.


[Закрыть]

Требования к исполнению служебных обязанностей служащего по защите прав и свобод человека и гражданина

В ст. 18 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливается, что служащий призван «исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности». Эта норма также присутствует в «Общих принципах служебного поведения государственных служащих», утвержденных Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885.

Главное содержание деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, всего корпуса государственных и муниципальных служащих – обеспечивать соблюдение и защиту прав, а также законных интересов граждан всеми законными средствами.[130]130
  См.: Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В. А. Четвернин. – М., 2002. – С. 27.


[Закрыть] Требование к исполнению этой должностной функции заложено в принципах гражданской и муниципальной службы и входит в перечень обязанностей гражданского служащего.[131]131
  См. ст. 4, 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и ст. 4, 12 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации».


[Закрыть] Служащий должен оказывать всемерное содействие реализации законных прав граждан и организаций, консультировать их и активно противодействовать любым попыткам нарушения их прав и законных интересов. Требование к надлежащему исполнению этой обязанности определяет смысл, содержание и применение законов, профессиональной деятельности служащих по обеспечению исполнения полномочий всех органов публичной власти.

Обязанность гражданского и муниципального служащего – обеспечивать в своей служебной деятельности поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции РФ, конституций и уставов субъектов Федерации является одной из основных и обусловлена тем, что государственный и муниципальный служащий органически связан с государством. Требование к исполнению этой обязанности представляет собой условие, составляющее источник всего каталога основных обязанностей служащих как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления.[132]132
  См.: Ноздрачев А. Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. – М., 2001. – С. 218.


[Закрыть] Служащий должен строить свое поведение и организовывать служебную деятельность в духе конституционных принципов:

1) соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина;

2) равноправия и полноправия граждан;

3) законности;

4) гуманизма (признания человека высшей ценностью);

5) идеологического многообразия, многопартийности и др.

Важно, чтобы служащий органов власти не только на словах, но и на деле защищал конституционный строй в духе Основного закона и в интересах государства. В случае коллизии между требованиями Конституции РФ и другими нормативно-правовыми актами служащий обязан руководствоваться нормой Конституции РФ.[133]133
  См.: Гусев А. В. Государственная гражданская служба в решениях конституционных (уставных) судов субъектов РФ / А. В. Гусев // Российский юридический журнал. – 2007. – № 1. – С. 111.


[Закрыть]

Из обязанности обеспечивать поддержку конституционного строя вытекает, что служащий не должен совершать действий, приводящих к подрыву авторитета государства, органов власти, государственной и муниципальной службы, принимать участие в действиях, нарушающих работу государственных органов и органов местного самоуправления. Исследования показывают, что большинство служащих считают своей прямой обязанностью препятствовать всем проявлениям, направленным на отрицание или подрыв существующего конституционного строя Российской Федерации.[134]134
  См.: Ефанова О. А. Гражданские позиции государственных служащих // Социология власти. – 2000. – № 1. – С. 12.


[Закрыть]

Обязанность не совершать действия, затрудняющие работу органов государственной власти и органов местного самоуправления, конкретизируется в зависимости от занимаемой служащим должности. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» устанавливают норму, согласно которой гражданские и муниципальные служащие не вправе критиковать своего руководителя, орган власти, в котором он служит, по вопросам политики, которую должны проводить данный орган власти и руководящие должностные лица.[135]135
  См. ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и ст. 14 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации».


[Закрыть]

Служащий должен активно и в полной мере осуществлять должностные обязанности, предусмотренные законодательством, регламентом, инструкцией, положением, уставом. От служащего ожидается, что он будет прилагать все усилия, чтобы всегда выполнять свои должностные функции наилучшим образом.

Требование к обязанности добросовестно исполнять должностные функции означает, что служащий должен выполнять их в течение служебного времени. Нет необходимости в том, чтобы служащий днями и ночами «не вылезал» со службы, вполне достаточно, если он будет с полной интенсивностью исполнять должностные обязанности в течение служебного времени. Служащий в течение рабочего дня должен постоянно присутствовать на своем служебном месте, чтобы в случае необходимости немедленно приступить к исполнению срочного поручения в соответствии с должностными обязанностями.

Невыполнение должностных обязанностей или нечеткое, нерадивое, формальное либо неполное их осуществление всегда следует квалифицировать как дисциплинарный проступок.[136]136
  См.: Кильдин М. И. Социальная ответственность государственного служащего в системе органов государственного управления РФ в контексте проводимой административной реформы / М. И. Кильдин // Изв. высших учебных заведений. Поволжский регион. Обществ. науки. – 2006. – № 4. – С. 309.


[Закрыть] Неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе, если это повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, образует состав уголовного преступления (ст. 293 УК РФ).