Текст книги "Бюрократия. Теоретические концепции. Учебное пособие"

Сергей Юрьевич Кабашов
Бюрократия. Теоретические концепции: учебное пособие

Предисловие

Мировая общественная наука дала человечеству немало открытий. К сожалению, до последнего времени в нашей стране из-за определенных идеологических догм существовал отрыв отечественного обществоведения от развития мировой науки, прежде всего западной гуманитарной мысли. Такое положение обедняло, а часто и искажало наше представление о современном государстве и обществе.

Одним из многочисленных объектов изучения политической науки сегодня выступают бюрократические организации, действующие в политической сфере, к числу которых относятся прежде всего аппарат государственного управления и политические партии. При рассмотрении структуры и деятельности таких организаций основное внимание исследователи уделяют проблеме власти бюрократии и социальным основам этой власти.

Теоретические основы современной западной политической науки были заложены в работах таких ученых, как А. Токвиль, К. Маркс, В. Парето, Г. Моска, М. Острогорский, М. Вебер и Р. Михельс. Нельзя сказать, что проблемы политической социологии и, в частности, вопросы власти бюрократии полностью игнорировались отечественными обществоведами. В 20-х – начале 30-х гг, XX столетия эти проблемы успешно разрабатывались. Однако затем по понятным причинам эти научные направления были отвергнуты. И только с 60-х гг., особенно с середины 80-х гг., советские ученые – Г. X. Шахназаров, Ф. М. Бурлацкий, А. Мигранян и другие – стали заниматься социологическими и политическими исследованиями.

Современная актуализация внимания науки к проблемам власти бюрократии обусловлена интенсивным пересмотром в нашем обществе многих представлений о сущности государственного аппарата, политических партий, их организационно-правовом оформлении и практическом осуществлении их деятельности в условиях современной российской действительности.

Издание было подготовлено ввиду крайней незначительности в отечественной научной литературе обобщающих работ по анализу теоретических концепций бюрократии, разработанных как в западной, так и в отечественной науке.

В Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан в течение ряда последних лет ведется разработка проблем эффективности государственной власти, профессионализма государственных служащих, разрабатываются учебно-методические курсы для студентов и слушателей по этой проблематике.

Материалы, которые стали основой настоящего пособия, были апробированы в авторских курсах, прочитанных для студентов специальности «Государственное и муниципальное управление» и слушателей Факультета повышения квалификации государственных и муниципальных служащих Академии.

Основное внимание в пособии уделено классическим теориям бюрократии и их интерпретациям в современной политической науке на основе комплексного (с точки зрения исторических, социологических, политологических подходов) анализа основных концепций, сложившихся в общественной науке XX столетия, о важнейшем политическом институте любого современного государства – бюрократии. При этом материал в значительной степени ориентирован на глубокое раскрытие содержания «теории рациональной бюрократии» М. Вебера.

Автор в рамках учебного курса по теории бюрократии ставил следующие задачи:

– дать представление о природе службы в государстве и механизмах организации государственного аппарата в различные исторические эпохи и в различных политических системах;

– помочь студентам и слушателям овладеть методами анализа разнообразных концепций бюрократии;

– научить использовать эффективные технологии организации бюрократических организаций;

– усвоить и творчески использовать отечественный и зарубежный опыт функционирования государственной службы.

Что касается методического способа изложения материала, автором избран путь сочетания информационной насыщенности и знциклопедичности. D соответствия с этим в пособии использован метод подачи материалов через ответы на конкретные вопросы учебной программы.

Обращение к теории бюрократии может послужить прочной основой более глубокого осмысления проблем, стоящих перед российским обществом на этапе коренного реформирования политической системы и таких ее институтов, как государственная служба.

Глава 1 Сущность проблематики

Понятие политики. Понятие власти. Понятие государства. Государственная власть. Политическая власть. Политическая элита. Политическая и административная бюрократия Исторические этапы формирования понятий «чиновник» и «бюрократия» в России.

Что такое политика?

При ответе на этот вопрос следует предварительно уяснить для себя, какие подходы сложились для определения этого понятия в литературе. Во многих современных научных публикациях политика определяется: как:

– осуществление влияния и власти;

– форма господства;

– способ разрешения конфликтов;

– достижение коллективных целей;

– социальная активность, связанная с производством и распределением ресурсов.

Перечень определений политики, содержащихся в учебной литературе, выглядит следующим образом: сфера деятельности государства, партий и общественных движений; деятельность, направленная на согласование интересов; сфера общественных отношений, в которых отражаются интересы больших групп людей и в которых задействована политическая власть; сфера общения, взаимодействия социальных групп и отдельных людей; сфера взаимодействия различных групп, реализующих свои интересы с помощью институтов власти; управление общественными делами; профессия, связанная с принятием решений; деятельность по принятию общественно значимых решений с учетом разницы интересов; сфера борьбы за завоевание государственной власти; сфера управления, целью которой является мобилизация материальных ресурсов и людей для достижения коллективных целей; направление деятельности, на основе которой формируются задачи, принимаются и выполняются решения; участие в делах государства, определение форм, задач, содержания его деятельности; объективно обусловленное и целенаправленное участие больших масс людей, организованных социальных групп в делах государства, в решении проблем, относящихся к жизни общества в целом.

Столь многочисленные определения одного и того же понятия «политика» объясняются, по-видимому, сложностью и многогранностью самой политической реальности. Политика – это самостоятельный мир, отличный от иных сфер общественной жизни. Она конкретизируется в других понятиях: политические отношения, политическая деятельность, политическое сознание. Средоточием политических отношений и деятельности являются государство и другие политические институты, образующие политическую систему. Понятие «политическая система» раскрывается в ряде соподчиненных ему понятий: политический институт, политическая партия, общественные организации и движения, бюрократия, политический режим, класс-гегемон, правящая элита, демократия, диктатура и др.

Европейская политическая мысль вплоть до XVII в. сводила предметную область политики преимущественно к государству и государственным отношениям. В рамках такой «государствоцентристской» парадигмы политики государство рассматривалось в качестве носителя верховной власти, органа регулирования жизни людей с целью создания оптимальной общественной организации.

В XVII–XIX вв. произошел переход от «государствоцентристского» к «социоцентристскому» видению мира политики. Политическая философия «отделила» общество от государства и поставила в центр познавательного интереса не проблемы государства как основы общественной интеграции, а вопросы взаимодействия общества и государства. Если раньше ее главными действующими фигурами признавались «государи» и «аристократы», то теперь активными субъектами политики объявляются широкие массы народа. Французские философы эпохи реставрации в начале XIX в., а вслед за ними К. Маркс стали рассматривать политику как отношения между классами.

В конце XIX в. четко обозначились два подхода: социологистский и номиналистский. Социологистский подход к политике состоит в том, что последняя рассматривается как надындивидуальная реальность. Номиналистский подход к политике, напротив, исходит из признания того, что источником и единственным субъектом политики является индивид и его социальное действие. Вот почему в рамках «социоцентристского» подхода стали активно разрабатываться различные системные, структурно-функционалистские и реалиционистские концепции политики.

В русле этих концепций политика интерпретировалась либо как подсистема общества, выполняющая определенные функции, либо как социально-политические отношения надындивидуального характера по поводу, например, политической власти. В рамках номиналистского («антропоцентристского») подхода к политике стали формироваться различные теоретические концепции деятельностного характера.

Во второй половине XX в. имели место попытки синтеза социологистского и номиналистского подходов к политике и создания ее «многомерных» моделей. В конце XX столетия в русле постмодернизма стала формироваться «социополицентристская» парадигма изучения политики, исходящая из принципа «разорванности» политического бытия и политического сознания. При этом власть сравнивается с акционерным предприятием, участниками которого являются держатели властного капитала, обладающие возможностью оказывать давление и создавать напряженность. Эффективность такой власти определяется не способностью организовать процесс социальной модернизации или соответствовать определенным социальным ожиданиям, а умением политиков «красиво» вести игру и ориентироваться «не на вкусы и интересы публики (избирателей), а исключительно на критерии, принятые в среде класса политических профессионалов».

Таким образом, представления о политике, претерпевшие за более чем двухтысячелетнюю эпоху значительные изменения, породили смысловую многозначность самого термина «политика», что всякий раз требует уточнения значения, в котором он употребляется.

Какие теории происхождения государства и государственного аппарата существуют?

Для того, чтобы понять, что из себя представляет государство и какова его роль в жизни общества, необходимо вначале уяснить, когда и почему оно возникло, т. к. по современным научным данным государство существовало не всегда, – в истории человечества был период, когда государства не было.

Первое общество в истории называлось первобытным. В этом обществе все добываемое находилось в общественной собственности, делилось поровну и потреблялось без остатка, поэтому отсутствовало неравенство: все были равны и свободны. Однако уже в родовом обществе появляется такое социальное (общественное) явление, как власть, которая была необходима, чтобы обеспечивать нормальные условия его жизнедеятельности, упорядочивать поведение людей и поддерживать порядок.

Для повседневного управления собранием из числа наиболее уважаемых сородичей избирались родовые старейшины, которые объединялись в совет старейшин, управляющий племенем, а для ведения войны с другими племенами избирались военные вожди – наиболее храбрые и сильные воины. С течением времени первобытное общество не оставалось неизменным, – в нем происходили процессы, которые постепенно привели к смене родовой организации государственной властью и возникновению государства.

На сегодняшний день известно множество различных теорий, по-разному трактующих причины появления государства. Это объясняется тем, что они создавались в разные исторические эпохи, их авторы придерживались различных философских взглядов и обращали внимание на те или иные исторические особенности развития общества, придавая им универсальное значение, делая вывод, что именно так происходило образование государства повсюду.

Одной из известных с древних времен является патриархальная теория (Платон, Аристотель), объясняющая происхождение государства разрастанием семьи и трансформацией отеческой власти над детьми в государственную власть монарха над своими подданными, обязанными ему подчиняться.

Прогрессивной для своего времени была договорная теория. В этой теории нашли отражение имевшие место в образовании некоторых государств исторические факты, например, договоренность феодальных городов с князем о том, что город материально обеспечивает князя, а тот, в свою очередь, обязуется защищать город от врагов. Если условия договора правителем нарушались, народ имел право его заменить. Представителями этой теории были такие крупные мыслители своего времени, как Спиноза, Локк, Руссо и др.

Ирригационная (гидравлическая) теория (Виттфогель) обращает особое внимание на то обстоятельство, что в некоторых регионах земного шара земледелие было невозможно без искусственного орошения (например, в Древнем Египте, Вавилоне, древнем Китае и др.), поэтому возникла необходимость в организации крупных общественных работ по строительству ирригационных сооружений (плотин, каналов и т. п.). Для этого и был создан специальный аппарат – государство.

По мнению сторонников теории насилия (Каутский и др.) государство возникло потому, что в первобытном обществе сильные племена, покоряя слабые, создали специальный аппарат управления и подавления, чтобы управлять завоеванными территориями. В основу этой теории положены такие исторические факты, как, например, завоевание пришедшей в упадок Римской империи племенами древних германцев.

Марксистская теория происхождения государства утверждает, что вследствие развития производительных сил (отделения скотоводства от земледелия, появления ремесел, торговли) появляются излишки сверх необходимого для личного потребления, которые накапливаются в руках отдельных лиц, т. е. возникает частная собственность, что приводит к расколу общества на классы с противоречивыми интересами (богатые и бедные, рабы и рабовладельцы). В результате экономически господствующему классу (рабовладельцам) понадобилось государство – как специальный аппарат, машина, с помощью которой можно удерживать в повиновении угнетенный класс.

Современный подход к проблеме происхождения государства заключается в том, что в определенный период развития человеческого общества произошел переход от присваивающего к производящему хозяйству, т. е. к новому способу существования. Суть его в том, что люди стали, возделывать земли, разводить скот, заниматься различными ремеслами, т. е. специально производить продукты, необходимые для жизни. Это привело к тому, что возникла потребность в управлении производством, распределением и потреблением.

Стали выделяться люди, которые осуществляли учет трудовых затрат каждого члена общины, руководили созданием и распределением общественных запасов, т. е. занимались управлением. Затем стали создаваться специальные органы, чего не было в первобытном обществе. Постепенно формируется город-государство, исполняющий прежде всего роль аппарата управления делами раннеземледельческой общины, а не изначально как аппарата классового подавления по обоснованию марксистской теории. Одновременно шел процесс социального расслоения, появления в обществе различных социальных групп, классов. И по мере того, как появляются богатые и бедные, свободные и зависимые, государство, возникшее для управления делами всего общества, постепенно начинает использоваться и для защиты интересов одного экономически господствующего класса.

Таким образом, современная теория, используя новейшие научные знания, не отрицает материалистический и классовый подход к вопросу о происхождении государства, однако существенно дополняет его с учетом закономерностей возникновения раннеклассового государства. Кроме того, учитывается все то положительное, что содержится в каждой из рассмотренных выше теорий происхождения государства.

Является ли наличие государственного аппарата признаком государства? Какие еще есть общие признаки государства?

Возникнув на определенной ступени развития первобытного общества в результате изменений в его экономике и социальной структуре, государство не оставалось неизменным. Оно развивалось, приобретая в разные исторические эпохи новые черты. Отмечаются особенности рабовладельческого, феодального, буржуазного и современного государства. Но в то же время можно выделить некоторые общие признаки, присущие всем государствам, независимо от эпохи их существования.

Государство располагает специальными взаимосвязанными и взаимодействующими государственными органами, образующими государственный аппарат (администрация, армия, суды и т. д.), который от имени государства обеспечивает управление, а в случае необходимости и государственное принуждение.

Второй признак: государственная власть распространяется на всех, кто находится на территории, под которой понимается пространство в пределах государственных границ. Государство объединяет людей, проживающих на его территории, свои права и обязанности они осуществляют по месту жительства.

Третьим признаком любого государства является то, что только оно может устанавливать правила поведения, обязательные для исполнения всеми, кто находится на его территории, т. е. создавать нормы права (юридические нормы), закрепленные в законах и других правовых актах государства.

Четвертый признак государства – взимание с населения налогов и других обязательных сборов (например, пошлины) в качестве средств на содержание госаппарата, на строительство дорог, обеспечение школ, больниц и другие общественные нужды.

Наконец, государство обладает суверенитетом, что означает его независимость от других государств, а также от любых иных организаций внутри страны, возможность самостоятельно решать свои внутренние и внешние дела.

Каково определение государства?

Государство – это особая суверенная территориальная организация политической власти, обладающая специальным аппаратом и регулирующая отношения, складывающиеся в обществе, с помощью общеобязательных правил поведения.

Важнейшая роль, которую государство играет в обществе, т. е. его социальное назначение, заключается в том, что это единственная организация, призванная представлять общие интересы населения.

Социальное назначение государства проявляется и конкретизируется в его функциях, под которыми принято понимать основные направления деятельности государства по решению стоящих перед ним задач. Функционирование государства не стихийно, оно имеет целенаправленный характер. Через осуществление, функций государство реализует свою способность воздействовать на общественные отношения с целью решения различных общественных задач.

Функции современных развитых государств существенно отличаются от функций государств древних веков или средневековья. В современном мире развитые государства осуществляют преимущественно общесоциальные функции, которые подразделяют на виды по разным основаниям.

По времени осуществления различают функций постоянные (на всех этапах развития государства) и временные, появление которых обусловлено специфическими условиями, с исчезновением которых функция отпадает (например, ликвидация последствий стихийного бедствия и т. п.).

В зависимости от политической направленности функции государства делят на внутренние (деятельность внутри страны) и внешние (деятельность за ее пределами), хотя грани между ними постепенно стираются.

По сферам общественной жизни функции государства подразделяются на экономические, социальные, политические, а также осуществляемые в духовной сфере.

Должна ли в государстве быть узаконена государственная власть?

Государство и государственная власть в любую историческую эпоху играли огромную роль в обществе, порой становясь над обществом, отчуждаясь от него.

Велика эта роль и в современных условиях, которые предъявляют повышенные требования к организованности я упорядоченности общественных процессов. Главная задача государственной власти сегодня – содействовать саморегуляции общества, стимулировать позитивные тенденции его развития, вводить общественно значимые процессы в определенные правовые рамки (в частности, путем принятия законодательства о партиях, забастовках, об оружии, о чрезвычайном положении и т. д.) с тем, чтобы не допустить анархии и распада общества.

Государственная власть обладает автономией в современном обществе. Она не может быть совершенно самостоятельной и подвергается влиянию различных политических партий, общественных объединений, движений – словом, различных «групп давления», которые вынуждают ее предпринимать определенные меры или отказываться от них. Наглядные примеры тому мы постоянно наблюдаем в новой России: отклонение законов, предлагаемых правительством, иным партийным большинством Государственной Думы, борьба вокруг формирования нового правительства и т. д.

Ограничения государственной власти, которая осуществляется посредством государственного аппарата, достигаются и правовыми средствами. Однако отношения власти и закона, государства и права имеют сложный характер. С одной стороны, государство издает законы, но оно подчиняется им, пока они не изменены или отменены. С другой стороны, для того, чтобы быть подлинным правом, а не узакониванием произвола, правовые нормы должны отвечать определенным требованиям и прежде всего соответствовать общечеловеческим, общегуманным ценностям, В любом случае государство связано нормами права, оно не только властвует, но и подчиняется, исполняет определенные обязанности перед обществом и личностью.

Деятельность государства, его органов в лице государственного аппарата регулируется правом, официальные действия государственных органов совершаются на основе юридических норм, – в этом случае они законны и легальны. В противном случае они противоправны.

Сама государственная власть в виде системы государственных органов тоже нуждается в легализации, узаконивании. Легализация государственной власти – это признание правомерности ее возникновения (установления), организации и деятельности. Такое узаконение может осуществляться различными путями, важнейшим средством из которых считается принятие демократической конституции, созданной при участии населения, одобренной им непосредственно на референдуме (голосовании избирателей) или избранным им представительным органом.

Особые статьи конституций разных стран определяют содержание статуса государственной власти (обычно говорится о власти народа), в отдельных монархических конституциях утверждается, что вся власть исходит от короля), основные законы закрепляют формы организации государственной власти (различные виды монархии и республики; унитарное и федеративное устройство, автономию, разделение властей или единство власти, например в руках советов и т. д.), регулируют методы осуществления государственной власти (тоталитаризм, авторитаризм, демократический режим), определяют структуру органов государства (президент, парламент, правительство и т. д.) и отношения между ними.