Текст книги "Бюрократия. Теоретические концепции. Учебное пособие"

Каково значение идей Н. Макиавелли о власти государя и роли государственных советников?

Николло Макиавелли – первый и в своем роде единственный мыслитель эпохи Возрождения, который сумел достаточно определенно постичь смысл основных тенденций своего времени, его новых политических требований. Н. Макиавелли также сумел сформулировать и изложить свои идеи таким образом, что они становились не просто высказываниями, а самым активным образом воздействовали на политическую жизнь нарождавшихся абсолютистских монархий в Италии и в других странах Европы.

Ренессансные концепции общества и государства отрывались от своей теологической основы, господствовавшей в средние века. Н. Макиавелли утверждал, что политика и искусство управления государством имеют свои закономерности, которые должны изучаться и осмысливаться, а не выводиться из Священного Писания.

Н. Макиавелли вводит один из ключевых терминов политической науки – «stato» – государство. В его понимании государство означает политическое состояние общества. Впервые в истории человеческой мысли Н. Макиавелли в своем философском труде «Государь» подал политическую идеологию и политическую науку в форме своеобразного кодекса наставлений поведения й действий «нового» государя (т. е. абсолютного монарха), его стратегию, тактику во внутренней и внешней политике. Все основные принципы этого «кодекса» направлены на укрепление власти «нового» государя, на повышение его авторитета внутри страны и за рубежом, на прославление его имени, ума, добродетелей, доблестен.

Н. Макиавелли последовательно излагает содержание рекомендуемого им политического императива «нового» государя: величию государя способствуют необычайные распоряжения внутри государства, когда кто-либо совершает что-либо значительное в гражданской жизни, дурное или хорошее, то его полезно награждать или карать таким образом, чтобы это помнилось как можно дольше. Но самое главное для государя – постараться всеми своими поступками создать себе славу великого человека, наделенного выдающимся умом. Государя также уважают, когда он открыто заявляет себя врагом или другом, т. е. когда без колебаний он выступает за одно против другого. Личная и гражданская жизнь используется в политических интересах в той же мере, как и политическая власть, – в интересах гражданской жизни и в интересах возвышения, укрепления и величия власти «нового» государя.

Своими рассуждениями в «Государе» Н. Макиавелли предстает как реально мыслящий политик. Он так излагает свои максимы политического действия, что они волей-неволей приобретают характер принципов такой политической линии, которая никогда, не упускает из виду реальность, при этом государственная политика становится не произволом правителя, а логикой его политического поведения, политических действий. Многие «советы» мыслителя звучат настолько современно, а некоторые политические события в мире развиваются как будто согласно его максимам, что это дает повод некоторым исследователям считать Н. Макиавелли основоположником реалистического подхода к политическим явлениям.

Ничем и никем не ограниченная, безраздельная и безусловная власть и воля государя, лежащая в основе построения нового государства (абсолютной монархии), диктует соответствующий отбор и подбор людей, способных проводить политику «нового» государя.

Такой важный вопрос, как ближайшее окружение государя – его советники – в контексте рассуждений Н. Макиавелли, имеет более широкое значение, чем просто выбор подходящих для столь важного дела людей. Н. Макиавелли считал, что об уме правителя первым делом судят по тому, каких людей он к себе приближает.

И до Н. Макиавелли было известно, что всякий властитель имел близких, особо доверенных людей, облеченных большой властью и обязанных проводить в жизнь основные идеи и замыслы государя, осуществляя на деле его внутреннюю и международную политику. В этом смысле Н. Макиавелли не сказал ничего нового, кроме того, что он рассматривал подбор советников государя как одно из главных и важных государственных дел.

Советники – это не просто люди, преданные государю, а люди государственные, заботящиеся о делах народа и страны, служащие верой и правдой народу и государю. Неслучайно Н. Макиавелли считал, что выбор этих людей будет первой ошибкой или первой удачей «нового» государя. Все зависит от его мудрости и способности распознавать людей.

Как сделать, чтобы «новый» государь не ошибся в выборе необходимых ему советников? Н– Макиавелли полагал, что это зависит прежде всего от интеллекта самого государя: один все постигает сам; другой может понять то, что постиг первый; третий сам ничего не постигает и постигнутого другим понять не может. Если государь обладает умом первого рода, когда он все понимает сам, ему нетрудно подобрать нужных людей, на которых он может положиться. Если же государь обладает средним умом, способным усваивать мысли других, то и в этом случае он может подобрать подходящих советников.

В любом случае Н. Макиавелли советует правителю проверять своих советников или министров «на деле». Если слуга больше заботится о себе, чем о государе, ищет выгоду, то на него никогда нельзя положиться, ибо, как полагал мыслитель, министр, в чьих руках дела государства, обязан думать не о себе, а о государе. Но и государь, со своей стороны, должен стараться удержать преданность своего министра, воздавая ему по заслугам, умножая его состояние, привязывая его к себе узами благодарности. Когда государь и его министр ведут себя именно таким образом, они могут быть друг в друге уверены, когда же они ведут себя иначе, это плохо кончается либо для одного из них либо для другого.

Н. Макиавелли опровергает распространенное мнение о том, что государь, слывущий разумным, считается таковым не сам по себе, а благодаря хорошим советам, полученным от приближенных. Н. Макиавелли считал это несомненной ошибкой, поскольку правителю, который сам не обладает мудростью, бесполезно давать благие советы, если только такой государь случайно не доверится мудрому советнику, который будет принимать за него решения. Подобное положение, по мнению Н. Макиавелли, возможно, недолговечно, ибо советник в таком случае сам делается государем.

Н. Макиавелли настаивал на том, чтобы государь больше всего избегал льстецов, которыми полны дворцы, и окружал бы себя людьми, которые способны ему всегда говорить только правду, какой бы горькой она ни была. Благоразумный государь должен избрать следующий путь: отличив нескольких мудрых людей, им одним предоставить право высказывать все, что они думают, но только о том, что ты сам спрашиваешь, и ни о чем больше.

Поскольку во всех делах решающее слово остается за государем, он должен каждое свое решение основательно обдумывать, предварительно выслушав мнения своих советников. На советах с каждым из советников надо вести себя так, чтобы все знали, что чем безбоязненнее они выскажутся, тем более угодят государю. Но вне совещаний со своими советниками никого не слушать, а прямо идти к намеченной цели и твердо держаться принятого решения. Кто действует иначе, тот либо поддается лести, либо, выслушивая разноречивые советы, часто меняет свое мнение, чем вызывает неуважение подданных.

Н. Макиавелли считал, что группа мудрых советников и поддерживающих их знатных людей позволяет государю умело управлять государством. В современном понимании этой группе советников, осуществлявших руководство обществом, было бы дано название – элита. Н. Макиавелли подразделял элиту – в зависимости от формы осуществления власти – на «львов» (сторонников неприкрытого насилия) и «лис» (предпочитающих гибкие методы). Уже в XX в. этот подход Н. Макиавелли послужил основанием для разработки современных теорий элиты.

Идеи Н. Макиавелли в известной мере перевернули сложившееся в Европе к началу эпохи создания абсолютистских монархий отношение между политикой и идеологией управления государством. Выделяя политику в самостоятельную область деятельности с присущими ей законами и принципами, отличными от законов морали и религии, Н. Макиавелли явился не только основоположником политической науки, политической философии, политики управления, но впервые в истории европейской мысли все человеческое знание стал рассматривать под эгидой политики, рациональных форм управления государством, объединенного под властью абсолютного монарха.

Как менялись принципы формирования бюрократического аппарата в эпоху абсолютных монархий в Европе?

В сущности, «сословное» государство представляло собой корпоративно-аристократическую форму внешне централизованного правления, при которой решающими силами выступали патримониальная бюрократия и знать. Монархический правитель, который сам рассматривался как высшее сословие, был первым среди равных. Такие нечетко определенные, но законодательно ограниченные и разделенные ветви власти являлись типичной основой государственности в Европе с ХIII по XVI вв. На этой основе и возникает с конца XV по конец XVII вв. монархический абсолютизм.

Сословная монархия уступила место абсолютистскому государству в результате узурпации монархом рычагов политического влияния с опорой на военную силу, что привело к освобождению власти государя от ограничений, наложенных на нее древними обычаями и особыми вольностями правящих групп. Власть абсолютных монархов была заметно расширена, главным образом за счет полномочий, принадлежавших ранее сословиям. Важную роль в усилении монархической власти сыграло профессиональное чиновничество, благодаря которому и стала возможной победа монарха над сословиями.

В сущности, характерными чертами почти для всех государств, в которых установилась абсолютная монархия, были следующие: во-первых, подчинение церкви королевской власти; во-вторых, отняв у сословий их политические права, короли оставляли за ними в неприкосновенности их социальные привилегии; в-третьих, монархи стремились к ослаблению знатного дворянства в провинциях и городской свободы, развивая систему управления провинциями из центра при помощи централизации и бюрократии; в-четвертых, везде учреждаются регулярные армии и, в-пятых, государству для управления страной при помощи чиновников, для содержания армий и для войн приходилось изыскивать новые источники доходов, что повлекло за собою известную экономическую политику, называемую меркантилизмом.

Война в условиях традиционализма – преимущественное, если не единственное средство концентрации и монополизации управляющих усилий. Ведение войны и усиление патримониальной бюрократии – процессы взаимообусловленные. С этим связаны и переход от натурального к денежному хозяйству, и начало модернизации – в первую очередь армии, налогов, кадров, и т. п. Оказывая покровительство отечественной торговле и промышленности, государство вмешивалось своими распоряжениями в дела коммерческих и промышленных предприятий, осуществляя все более активное вмешательство во все сферы общественной жизни.

Абсолютизм изменил природу политической власти. Новые властители не довольствовались тем, чтобы прибавить к своей патримониальной собственности политические функции, принадлежавшие сословиям. Они создавали бюрократическую империю нового типа. Было поставлено под сомнение представление о том, что привилегированные слои должны получать право управлять по наследству или благодаря покупке должности без специальной подготовки и без превращения должности в основное занятие. Способность монарха назначать чиновников по своему усмотрению и регулировать их функции и положение, как он считал нужным, значительно повлияла на практику управления.

В период абсолютизма ведущая роль принадлежала новым сменяемым бюрократам, а не прежним патримониальным чиновникам и представителям аристократии. При этом в составе государственной бюрократии сосуществовали две основные группы чиновников. В первой группе многие важные посты в аппарате управления по-прежнему занимали патримониальные чиновники, тесно связанные с существующей сословной структурой, являющиеся собственниками своих должностей и, как правило, не имеющие специальной подготовки. Во второй группе формируется все более многочисленный слой бюрократов нового типа, набираемых из разных слоев общества, находящихся на содержании у короля и значительно серьезнее подготовленных к исполнению служебных обязанностей.

Чиновник в качестве королевского комиссара (или интенданта) появляется в XVI в. как тщательно выбираемый представитель монарха. Он качественно отличался от чиновника прежнего типа по своему правовому положению и политическим функциям. Королевский комиссар являлся поборником государственной централизации, чиновником на содержании у короля, а его доходы ограничивались фиксированным жалованьем. Получив патент на должность, который мог быть отозван королем в любое время, он подчинялся особым инструкциям, регулирующим его функции и обязанности, а также дисциплинарному контролю. Такой чиновник являлся порождением и одновременно творцом абсолютистской формы правления.

Королевские комиссары должны были расчистить для себя место в строго иерархическом обществе, основанном на неравноправии и сословных привилегиях. Следует отметить, что ни в одной из абсолютистских монархий Европы вновь образованные бюрократии и старые аристократические органы управления не были непримиримыми врагами. Королевские комиссары приобрели устойчивое социальное положение и расширили свою власть не в открытой борьбе с теми, кто в качестве независимых сеньоров или наполовину независимых чиновников до тех пор владел средствами управления, а внедряясь в эти группы и частично смешиваясь с ними. Основным политическим результатом этих процессов явилось постепенное превращение бюрократизированной автократической монархии в правление бюрократической олигархии, самовластной, но все же представляющей интересы привилегированных слоев.

Таким образом, создатели абсолютной монархии изобретали неизвестные ранее более эффективные орудия принуждения. Создав крупномасштабный аппарат финансовой, административной и военной мощи, управлявшийся подотчетными им назначенными чиновниками, они выступили основателями полностью бюрократизированного государства со многими поразительно «современными» чертами. Следует, например, отметить, что абсолютная монархия с ее достаточно совершенной бюрократической машиной стала мощным фактором, способствующим развитию предпринимательства и росту буржуазии. Династический абсолютизм сам по себе был лишь преходящим историческим явлением, но породил административную систему, ставшую общим наследием современной цивилизации.

В чем отличительные особенности модели бюрократического управления французского абсолютизма времен Людовика XIV?

Наибольшего развития и блеска абсолютная монархия во Франции достигла при короле Людовике XIV. Его двор уже не был просто высшей сферой дворцового хозяйства, кругом родственников и приближенных. Он являлся обширным, особым искусственно созданным миром, в центре которого находился сам король в положении непререкаемого господина. Недаром девизом всего правления этого монарха стала фраза: «Государство – это я!».

Двор Людовика XIV был разделен на множество ступеней различиями титулов придворных, их близостью к королю и частотой доступа к нему, а также различным местоположением в ходе церемоний. Созданием и содержанием такого двора абсолютный монарх гарантировал себя от попыток со стороны феодальной знати вернуть себе корпоративные права на власть. Для аристократии эта потеря отчасти компенсировалась возвышением над остальным обществом и возможностями для отдельных придворных получить какие-либо индивидуальные привилегии.

Людовик XIV правил из своего двора, но не при помощи этого двора. Существовала другая структура, имевшая непосредственное отношение к государственному управлению и выступавшая как средство личной власти короля. Центральный административный аппарат был представлен системой административных органов, возглавляемых министрами, которые были ответственны непосредственно перед королем.

Первостепенную роль играл Государственный совет. На нем обсуждались важнейшие проблемы внутренней и внешней политики, войны и мира. До смерти кардинала Мазарини Совет был многочисленным. В период личного правления Людовика XIV состав Государственного совета менялся, не превышая шести членов, но неизменно соблюдалось правило, сформулированное самим королем: «Никогда не допускать в Совет ни одно духовное лицо, и особенно кардиналов». Итоги обсуждения имели чисто консультативное значение. Последнее слово всегда оставалось за королем, принимавшим окончательное решение.

Финансовый совет, созданный после ареста министра финансов Н. Фуке, играл большую роль в системе государственных учреждений. Он заседал в присутствии короля два раза в неделю. Совет определял бюджет государства, устанавливал размеры налогов и их распределение, утверждал финансовую отчетность.

Совет депеш собирался раз в две недели. Он представлял собой коллегиальное министерство внутренних дел. Государственные секретари выступали с сообщениями о положении дел в тех провинциях, за управление которыми они несли ответственность. Заседания были формальными – все вопросы предварительно рассматривались королем.

Упомянем также Совет сторон, или Частный совет. Он объединял до 30 государственных советников, интендантов. Заседания вел канцлер. Рядом с ним всегда стояло пустое кресло короля. Совет сторон являлся высшей административной инстанцией. По пятницам заседал Совет по вопросам совести – настоящее министерство культов. На его заседаниях присутствовал король, претендовавший на роль религиозного лидера Франции и Европы.

Вся система высших государственных учреждений действовала без сбоев, с точностью хорошо отрегулированного часового механизма. У пульта управления стоял король. Однако у министров был свой надежный и испытанный способ сохранения власти; они «топили» монарха в бумажном море, из которого выплыть собственными силами ему не удавалось.

Сосредоточивая управление всеми делами государства в своих руках или руках министров, Людовик XIV окончательно утвердил во Франции систему бюрократической централизации. Идя по стопам кардиналов Ришелье и Мазарини, он уничтожил в областях провинциальные штаты, отменил остатки самоуправления в городах. Все местные дела решались или в столице или королевскими чиновниками, действовавшими по инструкциям и под контролем короля. Во Франции эффективные, контролируемые центром административные органы начали развиваться во второй четверти XVII в., главным образом в силу необходимости эффективного сбора налогов. Решающее значение в этом процессе имела должность провинциального интенданта.

Однако интенданты, назначаемые во времена кардиналов Ришелье и Мазарини, существенно отличались от королевских комиссаров времен Людовика XIV: во-первых, они назначались не на постоянной основе, а временно и для выполнения особых поручений; во-вторых, они не посылались во все части Франции; в-третьих, они являлись не администраторами, а ревизорами, проверявшими деятельность независимых местных чиновников.

Людовик XIV и его министры хорошо усвоили уроки Фронды и поэтому лишили реальной власти губернаторов провинций и городов. Местные правители своих войск больше не имели и жили под недремлющим оком короля при его дворе. Они сохранили почетные, престижные должности, но фактически стали безвластными. Вместо губернаторов 25 административно-территориальными областями страны (женералите) управляли королевские чиновники – интенданты. Главные обязанности интендантов – налоговые. Но вмешивались они и в хозяйственную жизнь провинции, интересовались состоянием урожая, почв, развитием торговли, промышленности, содействовали набору рекрутов. Интенданты стали «руками, глазами и ушами государевыми» на всей территории Франции.

Абсолютизм не уживался с муниципальными свободами. И они были ограничены. Людовик XIV отменил выборность мэров. Деньги, правда, могли изменить положение: города имели право выкупить разрешение на избрание своих должностных лиц. Все продавалось и покупалось во французском королевстве, в т. ч. и парламентские должности. Только значение их упало, т. к. права парламентов были урезаны. Парламентскую самостоятельность ограничила и система кодексов, определивших важнейшие правовые нормы: гражданский, уголовный, морской, колониальный, торговый, ордонанс по вопросам вод и лесов. Появился и полицейский контроль над судебной деятельностью.

К концу правления Людовика XIV вся Франция управлялась тридцатью королевскими комиссарами. Они стали постоянно действующими чиновниками и, что самое важное, превратились в администраторов, которые вмешивались во все и занимались всем.

В управлении страной все подводилось под одну мерку, но лишь настолько, насколько это было нужно для усиления власти короля, во всем же остальном в провинциальном быту царствовало унаследованное от эпохи феодального раздробления чисто хаотическое разнообразие устарелых законов и привилегий, нередко стеснявших развитие жизни страны.

Особенностью процесса бюрократизации французской монархии, как ни в какой другой европейской стране, стало распространение коммерциализации государственного управления, т. е. узаконенной торговли государственными должностями.

Фактически в течение XIV и XV вв., когда закладывались основы сословной монархии во Франции, покупка должностей была в достаточной мере распространенной. Введенная в 1604 г. «полетта» (названная по имени французского министра, предложившего за занятие должности выплачивать значительную сумму в казну короля) заложила правовое основание коммерциализации управления во Франции.

Но беспрецедентный масштаб торговли должностями стал отличительной чертой правления именно Людовика XIV. В этом отношении большое значение имела деятельность Кольбера, генерального контролера (министра финансов), которого королю рекомендовал перед своею смертью кардинал Мазарини. Никто до Кольбера не приводил коммерциализацию государственного управления в такую строгую и последовательную систему, какая господствовала при нем во Франции.

На это были свои причины. Финансовые затруднения монархии совпали с распространением в обществе спроса на почетные должности. Такой спрос исходил не от обедневших знатных дворян-землевладельцев, а от честолюбивых семейств, наживших состояние в торговле и в финансовой сфере. Занятие должности было одним из основных средств для людей из средних слоев общества в получении престижных званий и дворянского титула. Чиновник владел должностью и сопутствующими ей привилегиями почти как земельной собственностью, вследствие чего королевская власть была не в состоянии полностью подчинить себе разбухший чиновничий аппарат.

По этой же причине абсолютная монархия Людовика XIV так и не смогла создать единую бюрократическую иерархию. Последовательная рационализация административного процесса стала возможной лишь в последующую эпоху, после того, как Великая французская революция 1789 г. отменила продажу должностей и наследственные привилегии чиновников.