Текст книги "Организация работы с обращениями граждан в истории России. Учебное пособие"

Здесь же впервые законодательно были определены сроки рассмотрения письменных челобитий: «А челобитчиковы всякие дела по выправкам вершить по реэстру без всякого мотчания как возможно, а далее шти (шести. – Авт.) месяцев, как о том именным его величества указом повелено декабря 8 дня 1714 года, отнюдь не продолжать под наказанием». Далее устанавливалась ответственность за нарушение этого положения: «.кто без законной причины волочить станет, то наказан будет за каждый день по 30 рублей, ежели убытки от того кому не учинились; а ежели убыток учинился, то оной в двое доправить в первой и другой раз, а в третий, яко преслушатель указа, наказан быть имеет».

В главе V «О докладах в коллегиях» был определен порядок доклада по челобитьям: «…в челобитчиковых делах, которые дела и старшее по реэстру написаны, а истца и ответчика в надлежащее время не прилучится, а по другим делам, которые и после в реэстре написаны, прилучатся истец и ответчик: то, окончав государевы, немедленно и их дела по вышеписанному порядку докладывать, а не выбором, дабы оных долго не волочить, но как скоро возможно отправить. Ежели же кто против сего поступит и пренебрежет: тот наказан будет денежным штрафом; а ежели от того кому какой вред или убыток учинится: то оной на них доправить, как в четвертой главе изображено». Таким образом, впервые был установлен строгий запрет самовольно устанавливать порядок рассмотрения челобитий, что на практике соблюдалось только формально: всегда с помощью чиновников можно было найти способ обойти этот запрет.

Важным стало положение главы XIX «О подании доносителям доношений президентам и прочим членам в коллегиях с свидетельством», запрещавшее старый порядок челобитий: «…дабы президент доношения себе единому поданного не утаил (что если бы нарочно сделал, подлежал бы извержению, яко коварник, а не правитель): того ради объявить в народ, чтоб всяк требующий управы от коллегии давал доношение президенту не в дому его, но в коллегии, а не инде где, а принимать секретарю, а не иному кому, при прочих членах».

В главе XXII «О допущении челобитчиков в коллегии» прописывался порядок участия челобитчика в процессе рассмотрения его челобитной: «Ежели кто доноситель, или челобитчик в коллегиум допущен, и что словесно доносить или просить будет, то президент его выслушав спрашивает; и ежели требование его состоятельное и важное есть, оное в протокол записывается. А потом выступит челобитчик, и тогда в коллегии о том деле рассуждают, и учиненное вершение челобитчику, когда он призовется, объявляют; ежели же президент в разговорах своих что запомнит, то надлежит вице-президентам и советникам нужное с надлежащим почтением припамятовать и изъяснять».

Глава XLIII «О книгах при конторах» четко прописывала порядок, согласно которому должна была иметься книга, где «все концепты (сочинения черные) конторных мемориалов и реляции с челобитчиковыми прошении, и притом с приложенными документами, то есть, доказательные письма, по порядку провинций и числа вместе сложены, в один переплет переплетены, и под один алфавитный реэстр подведены быть надлежат с кратким оглавлением истцовых имен и дел». Таким образом, государство впервые получило четкий порядок подачи и рассмотрения челобитий в виде составной части единой системы делопроизводства в органах управления[103]103
  Лукашевич А.А. Виды документов в Российском государстве первой четверти XVIII в.: На материалах Генерального регламента // Советские архивы. – 1991. – № 4. – С. 44.


[Закрыть].

С утверждением 24 января 1722 г. Петром I «Табели о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины; и которые в одном классе»[104]104
  Российское законодательство X–XX веков. Т. 4. Законодательство периода становления абсолютизма. – М., 1986. – С. 56–66.


[Закрыть] в челобитьях и других документах было введено обязательное титулование. Знание сложной системы титулов поднимало значимость чиновников, владеющих мастерством служебной переписки.

В конце своего царствования Петр I в ноябре 1723 г. издал указ «О форме суда»[105]105
  Там же. С. 451–456.


[Закрыть], который во многом изменил правила составления и рассмотрения челобитных[106]106
  Подлинный указ Петра I не имел заголовка, а название ему дали составители Полного собрания законов Российской империи. – Авт.


[Закрыть]. Прежде всего изменялось обращение к монарху. Так, если еще в конце XVII в. писали во всех челобитьях: «Царю Государю Великому князю Всея Великие и Малые и Белые России самодержцу», то Петр I устанавливает новую форму обращения к царю: «Всепресвятлейший державный император и самодержец Всероссийский Петр Великий отец отечествия Государь всемилостивейший». Указом регламентировалась схема построения челобитий, что приводило к выделению из текста необходимых реквизитов, их рациональному расположению на бумаге, созданию композиционных элементов документа. В частности, указ предписывал, чтобы в заголовочной части под титулом царя, открывающим челобитную, помещалось обращение к судье. Содержание дела должно было излагаться предельно кратко и четко. Челобитные должны были писаться только на гербовой бумаге. При этом титул царя указывался только один раз в начале челобитной, а сама просьба излагалась по пунктам. Таким образом, царем был создан определенный формуляр челобитья, что облегчало изучение содержания жалоб. Указ также требовал от судей четко формулировать решения и проставлять их на полях против каждого пункта челобитья. Впервые в истории Российского государства были сформулированы четкие и ясные требования к структуре текста челобитной и предлагался образец для ее составления:

«Титло (титул царя. – Авт.).

Потом бьет челом имрак на имрака, а в чем мое прошение, тому следуют пункты, и писать пункт за пунктом.

Прошу Вашего Величества о сем моем челобитье решение учинить»[107]107
  Цит. по: Воскресенский Н.А. Указ. соч. С. 387–391.


[Закрыть].

В указе подчеркивалось: «Все суды и розыски имеют по сей форме отправлятца, не толкуя, что сия форма суда к тому служит, а к другому не служит»[108]108
  Там же.


[Закрыть]. Такое строгое требование свидельствовало о стремлении унифицировать документирование всего процесса рассмотрения челобитий во всех центральных учреждениях в соответствии со «стандартом», приведенным в царском указе.

Таким образом, к концу своего правления царю Петру I удалось за счет нового законодательного регулирования порядка подачи челобитий упорядочить систему гласного и негласного тотального государственного контроля, которая постепенно приобретала форму единого механизма. Для организации своей деятельности генерал-рекетмейстеру был придан специальный аппарат – рекетмейстерская контора, – составлявший самостоятельную часть сенатской канцелярии. Дела по челобитьям могли докладываться Сенату только после регистрации в рекетмейстерской конторе в конторских книгах, а подпись генерал-рекетмейстера служила для Сената гарантией правильности выписок из конторских книг[109]109
  Каменский А.Б. Указ. соч. С. 128.


[Закрыть].

Вопросы для самопроверки

1. Объясните причины ограничения, а затем запрещения подавать челобитья лично царю в XVI–XVII вв.?

2. Перечислите, какие реформы в области подачи и оформления челобитий были предприняты Петром I в начале его царствования?

3. Объясните, какую новую форму оформления челобитий ввел царь в 1702 г. Что означали эти нововведения?

4. Как повлияли меры Петра I по созданию нового центрального управления и формированию губерний на старинный российский обычай челобитья лично государю?

5. Какой порядок был установлен законодательством Петра I в начале XVIII в. для «восхождения дел по челобитьям всяких чинов людей» по административным инстанциям? В каких случаях Сенат мог передавать челобитья на рассмотрение лично царю?

6. Как была законодательно структурирована процедура рассмотрения челобитья в суде? Какую иерархию судов для рассмотрения челобитий установил Петр I?

Темы рефератов

1. Реформы Петра I в области оформления и подачи челобитий в 1699–1702 гг.

2. Влияние реформы русской письменности в 1708–1711 гг. и упрощения документного письма в начале XVIII в. на порядок рассмотрения челобитий.

3. Губернские реформы Петра I и формирование законодательства о новом порядке подачи челобитий.

4. История учреждения Петром I должности генерал-рекетмейстера по принятию челобитий на имя царя.

5. Роль генерал-рекетмейстера в деятельности Сената по контролю и надзору за деятельностью коллегий и губернских органов управления Российской империи.

6. Генеральный регламент и «Табель о рангах» – важные законодательные акты о порядке подачи и рассмотрения челобитий в XVIII в.

7. Судебная реформа Петра I и порядок рассмотрения челобитий в судах XVIII в.

8. Правила составления и рассмотрения челобитных в соответствии с указом царя Петра I от 5 ноября 1723 г.

Примечания

Схема 4

ОРГАНЫ ВЛАСТИ, РАССМАТРИВАВШИЕ ЧЕЛОБИТЬЯ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ (первая половина XVIII вв.)

Схема 4 лист 1 ФУНКЦИИ ГЕНЕРАЛ-РЕКЕТМЕЙСТЕРА

Схема 5

ПОРЯДОК ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА ПО ЧЕЛОБИТНОЙ В КОЛЛЕГИИ (в XVIII в. согласно Генеральному регламенту от 28.02.1720 г.)

Глава 3
Нормативный и делопроизводственный порядок рассмотрения обращений в органах власти коллежской системы управления (вторая четверть – конец XVIII в.)

После смерти Петра I реальное преобразование центрального и провинциального аппарата структурно и по содержанию управленческой деятельности теряло под давлением объективных обстоятельств тот радикализм, заложенный реформатором, подстраивалось под экономические и кадровые возможности тогдашнего российского общества[110]110
  Ашин Г.К. Элитология: учеб. пособие. – М., 2005. – С. 365.


[Закрыть]. Бюрократия петровского времени в своей массе оставалась бюрократией приказного типа, воспроизводившей приказные порядки управления, в том числе по рассмотрению челобитий.

Важно подчеркнуть, что по замыслу Петра I функции генерал-рекетмейстера наряду с генерал-прокурором составляли часть деятельности Сената как высшего административного и судебного органа, поэтому значение должности рекетмейстера в XVIII в. усиливалось и ослабевало соответственно возвышению и падению роли Сената в системе управления Российским государством.

В начале царствования преемницы петровской империи Екатерины I Алексеевны значение высшего государственного учреждения при особе императрицы начинает приобретать Кабинет государыни: указом от 17 августа 1725 г. рекетмейстеру было повелено «жалобы, подлежащие к поданию Е.И.В., взносить в Кабинет»[111]111
  Анисимов Е.В. Россия без Петра: 1725–1740. – СПб., 1994. – С. 72.


[Закрыть]. Затем указом Екатерины I в 1726 г. были изменены полномочия генерал-рекетмейстера: теперь через него уже нельзя было обжаловать государю решение нижестоящих инстанций. Данная процедура стала осуществляться только через Сенат[112]112
  Буганов В.И. Екатерина I // Вопросы истории. – 1994. – № 11.С. 121.


[Закрыть]. Но когда над Сенатом возвысился Верховный Тайный Совет, вроде прежней допетровской Боярской Думы, Сенат лишился части полномочий и ассигнований на свой штат, его название было изменено с «Правительствующий» на «Высокий», а должность генерал-рекетмейстера в целях экономии средств была соединена с должностью обер-прокурора Сената[113]113
  Анисимов Е.В. Указ. соч. С. 80.


[Закрыть]. В марте 1727 г. упраздняется рекетмейстерская контора, «чтоб напрасного жалованья не происходило»[114]114
  Цит. по: Каменский А.Б. От Петра I до Павла I: Реформы в России XVIII века. Опыт целостного анализа. – М., 1999. – С. 201.


[Закрыть].

Период 1725–1730 гг. не был «безвременьем», именно в эти годы петровские реформы показали свою жизнеспособность, поскольку сам процесс преобразований не остановился, ибо преемниками Петра I был осуществлен ряд серьезных и прагматичных изменений в системе управления и судопроизводства, в финансовой и налоговой сферах, торговле, а также в организации работы бюрократического аппарата по рассмотрению челобитий[115]115
  Анисимов Е.В. Россия без Петра: 1725–1740. – СПб., 1994. – С. 87.


[Закрыть]. Уже указом царицы Екатерины I от 24 февраля 1727 г. была осуществлена судебная реформа и упразднены все излишние административные учреждения по губерниям, введенные Петром I: надворные суды, камериры, канцелярии и конторы земских комиссаров[116]116
  Ефремова Н.Н. Генезис судебной власти в России // Государство и право. – 2005. – № 11. – С. 90.


[Закрыть]. Процедура апелляции была оставлена той же, как и при судоустройстве, установленном Петром I, т. е. челобитья подавались после воевод к губернаторам, после них в Юстиц-коллегию, а затем в Сенат. Несмотря на то, что этим преобразованием решалось одно неудобство, а именно: сокращалось для прохождения челобитья количество властных инстанций, скорость делопроизводства в целом замедлилась, поскольку компетенция местных органов включала слишком много разнородных функций[117]117
  Акишин М.О. Российский абсолютизм и управление Сибири XVIII века: структура и состав государственного аппарата. – М.; Новосибирск, 2003. – С. 90.


[Закрыть].

При восшествии в мае 1727 г. на престол юного царя Петра II направление реформ управления государством, заданное Екатериной I, осталось неизменным. Верховный Тайный Совет по-прежнему был главным государственным учреждением и сосредоточил практически всю власть в своих руках, полностью контролируя деятельность Сената и коллегий. Большое значение для упорядочения управления в государстве, в том числе по рассмотрению челобитий, имел изданный 12 сентября 1728 г. царский «Наказ губернаторам и воеводам», довольно подробно регламентировавший их деятельность и упорядочивший трехступенчатую иерархию местного административно-территориального деления (уезд – провинция – губерния), обеспечив строгую систему соподчинения по вертикали.

Существовала еще одна тяжелейшая проблема – острая нехватка средств на содержание управленческого аппарата. Уже в 1727 г. Верховному Тайному Совету пришлось вернуться к допетровской системе «кормления от дел»: канцелярские служащие в центральных учреждениях и городах вновь после установленной в 1715 г. Петром I системы фиксированных окладов стали работать без жалованья. Это правило просуществовало в России почти до конца XVIII в. Чиновникам разрешено было «брать акциденции (мзду, поборы, приносы. – Авт.) от дел прежних, чем без нужды довольствоваться могут»[118]118
  ПСЗ РИ. – 1-е собр. – Т. VII. – № 5015.


[Закрыть]. Челобитья и мольбы служилого сословия, обращенные к царям по поводу выплаты окладов, сохранились в большом количестве в документах 1-й половины XVIII в.[119]119
  Демидова Н.Ф. Служилая бюрократия в России XVII в. и ее роль в формировании абсолютизма. – М., 1987. – С. 173.


[Закрыть]Но, не получая жалованья, многие чиновники, особенно низших классов, откровенно бедствовали, поэтому взятки при рассмотрении челобитий в канцеляриях были нередко единственным способом выживания. В представлении людей XVIII в. существовало четкое деление доходов «от дел» на законные и незаконные, хотя с позиций правовых норм того времени отличия между «почестями», «поминками» и «посулами» были едва различимы. Но по социальному значению, начиная с приказной системы управления, наемная работа, в отличие от труда, являвшегося «служением» господину, считалась унизительной. Ею занимались «низкие», или «подлые»[120]120
  Существительное «под» являлось синонимом существительного «низ», соответственно, «подлый» означало просто «низкий», «находящийся внизу». – Авт.


[Закрыть], люди, находившиеся на низших ступенях общества. Именно это обстоятельство удерживало многих чиновников на государевой службе.

В царствование Анны Иоанновны, с одной стороны, проявлялось следование новым порядкам, заведенным царем Петром I, а с другой – не отрицалось и направление по их пересмотру, которое сформировалось при его двух первых преемниках. В 1730–1740 гг. заметно было колебание царской власти между старым и новым устройством России. Это также проявилось в отношении царицы к челобитным на ее имя: с одной стороны, самоустранение от вопросов, связанных с рассмотрением челобитий, с другой – неоднократные попытки решить сразу все вопросы по накопившимся жалобам и прошениям.

Упразднив Верховный Тайный Совет в начале 1730 г., Анна Иоанновна восстановила статус Сената, возвратив ему прежний титул «Правительствующий», но допустила обжалование решений Сената, хотя за неосновательную апелляцию челобитчики могли быть подвергнуты жестокому наказанию. Соответственно, должность генерал-рекетмейстера и рекетмейстерская контора были восстановлены с прежними полномочиями[121]121
  Анисимов Е.В. Анна Ивановна // Вопросы истории. – 1993. – № 4. – С. 21.


[Закрыть]. Рекетмейстерская контора по всем поданным на имя царицы челобитным должна была собирать нужные справки и затем, сделав с них выписки, готовила доклады Сенату по каждому делу. Особенностью деятельности рекетмейстерской конторы было то, что вынесение дел по челобитьям на заседания Сената велось по мере подготовки необходимых справок, а не по времени поступления дел в контору, как этого требовала глава IV Генерального регламента 1720 г. При таком порядке количество нерешенных дел постоянно возрастало.

В августе 1737 г. вышел царский указ о порядке приема прошений на имя государыни, причем сенаторам предписывалось не принимать их самим, минуя обер-секретарей Сената[122]122
  Каменский А.Б. Указ. соч. С. 249.


[Закрыть]: «…входящим в Сенат доношениям, челобитным и прочему по-прежнему записку иметь, или каждому Секретарю по своей Экспедиции те входящие записывать и для того иметь записную книгу»[123]123
  Указ «О порядке записывания в Сенате входящих бумаг, о даче в Экспедицию копий с журналами, о подписывании под сочиняемыми из дела выписками приличных указов и о скреплении Секретарями оных выписок» // ПСЗ РИ. – 1-е собр. – Т. X. – № 7155.


[Закрыть]. Таким образом, данным указом закреплялась журнальная форма регистрации входящих документов, широко распространившаяся в тот период и существующая до сих пор.

Большое значение в 1-й половине XVIII в. получают такие формы отчетности по челобитным, как ведомости, формы которых разрабатывались в Сенате и других органах высшей власти. Так, в Резолюции Кабинета министров, последовавшей после доклада Сената, было «.велено из всех Коллегий, Канцелярий и Провинций собрать ведомости, сколько где челобитчиковых дел вступило и какая сумма по делу штрафов и пошлины взять довелось»[124]124
  ПСЗ РИ. – 1-е собр. – Т. XI. – № 7224.


[Закрыть]. К ведомостям прилагались формы, разработанные Сенатом. В соответствии с ними учреждения, подчиненные Сенату, посылали сведения о решенных и нерешенных делах, руководствуясь единой формой. Так, в форме ведомости указывались месяц и число нерешенного дела, его номер по порядку, далее «.по чьему доношению или челобитью и в какой сумме иску и то дело исследовано ль и за чем в указанное время не решено»[125]125
  Там же.


[Закрыть], далее следовали сумма иска и указание, какую сумму еще следует взыскать. Также необходимо было указать, «.какие ведомости в Сенат присланы и не присланы, о том реестр при сем должен сообщаться».

1740 год при правлении образованной и гуманной «регентины» – матери малолетнего царя Иоанна VI Антоновича – Анны Леопольдовны с титулом «Благоверная Государыня Великая Княгиня Анна, Правительница всея России», который должен был обязательно указываться в челобитьях, прошел на редкость спокойно и отмечен большим вниманием к прошениям подданных. Порой к правительнице «прорывались» челобитные с самых «низов», на которые обычно следовали просимые резолюции[126]126
  Курукин И. Принцесса с «благородной гордостию» // Знание – сила. 2002. – № 9. – С. 62.


[Закрыть]. После смерти царицы Анны Иоанновны и ареста регента Э.И. Бирона в ноябре 1740 г. появился царский указ «О подавании челобитен в учрежденных местах и о чинении по оным решений без всякой волокиты», который грозил штрафами чиновникам «за нерадение и волокиту». Челобитчикам было разрешено подавать жалобы на все учреждения непосредственно генерал-рекетмейстеру[127]127
  ПСЗ РИ. – 1-е собр. – Т. XI. – № 8293.


[Закрыть].

Чтобы еще более ужесточить контроль за работой коллегий и канцелярий, правительница Анна Леопольдовна потребовала ежедневно подавать в Кабинет Его Императорского Величества рапорты о решенных делах, для чего наряду с сенатским генералом-рекетмейстером учреждалась более высокая по своему статусному значению должность придворного рекетмейстера, который, согласно указу от 12 ноября 1740 г.[128]128
  ПСЗ РИ. – 1-е собр. – Т. XI. – № 8299.


[Закрыть], должен был рассматривать прошения и докладывать правительнице только те из них, которые требовали Высочайшего решения, а остальные отсылались на решение не только в Сенат, но и в другие учреждения. Кроме того, придворный рекетмейстер объявлял Сенату Высочайшие резолюции на всеподданнейшие доклады, а Синоду – именные повеления по церковным делам[129]129
  Там же.


[Закрыть].

Дворцовый переворот в ноябре 1741 г. возвел на престол царицу Елизавету Петровну, которая искренне желала вернуться к порядкам Петра I. В отличие от режима Анны Иоанновны, Елизавета I пошла по пути рассредоточения власти, поскольку формально воссоздавала все коллегиальные органы в центре и на местах, учрежденные Петром I. Требования к составлению челобитных стали регулироваться указом Елизаветы I от 27 февраля 1742 г. «Форма о титулах Ее Императорского Величества в грамотах, докладах, челобитных и договорах». Установленный порядок в целом повторял нормы, которые ввел Петр I: вначале шел титул царицы: «Всепресвятейшая, державнейшая, великая государыня, императрица Елизавета Первая, самодержица Всероссийская, Государыня Всемилостивейшая», далее следовала формулировка: «…бьет челом… а в чем прошение, тому следуют пункты…». Завершалась челобитная словами: «.прошу Ваше Императорское Величество о сем моем челобитье решение учинить»[130]130
  ПСЗ РИ. – 1-е собр. – Т. XI. – № 8475.


[Закрыть].

Короткое правление царя Петра III предопределило дальнейшее развитие самодержавного управления в России. В своем первом манифесте царь Петр Федорович обещал «во всем следовать стопам премудрого государя, деда нашего императора Петра Великого»[131]131
  Цит. по: Мыльников А. Петр III: повествование в документах и версиях. – М., 2002. – C. 133.


[Закрыть]. Но, с другой стороны, будучи страстным поклонником прусского короля Фридриха II и его тщательно сконструированной системы органов власти, Петр III так же, как и его кумир, считал, что, совершенствуя законы, добиваясь с помощью государственных учреждений их реализации, можно добиться процветания государства[132]132
  Шмидт С.О. Абсолютизм в странах Западной Европы и в России (опыт сравнительного изучения) / С.О. Шмидт, Е.В. Гутнова, Т.М. Исламов // Новая и новейшая история. – 1985. – № 3. – С. 42–58.


[Закрыть]. В январе 1762 г. царь Петр III повелел, не отменяя функций генерал-рекетмейстера, для ускоренного рассмотрения накопившихся от прежних царствований и вновь поступающих жалоб и прошений создать при Сенате Апелляционный департамент и аналогичные департаменты при Юстиц-коллегии, Вотчинной коллегии и Судебном приказе[133]133
  ПСЗ РИ. – 1-е собр. – Т. XV. – № 11422.


[Закрыть]. Апелляционный департамент должен был состоять из трех или четырех сенаторов, а решения департамента должны были иметь такую же силу, как решения общего собрания Сената[134]134
  Там же. № 11437.


[Закрыть]. Но из-за недолгого срока пребывания Петра III у власти Апелляционный департамент при Сенате так и не был сформирован[135]135
  Наумов В.П. Петр III. Удивительный самодержец: загадки его жизни и царствования // На российском престоле. XVIII век. – М., 1993. С. 77.


[Закрыть].

Сменившая Петра III в результате дворцового переворота в июне 1762 г. жена его, Екатерина II, занялась дальнейшим совершенствованием управления Российским государством. Отношения монарха и правосудия по разрешению жалоб и челобитий Екатериной II были выражены в одном из ее первых указов: «Наше главное попечение будет изыскивать все средства к утверждению правосудия в народе, которое есть первое от Бога Нам преданное святым его Писанием повеление…»[136]136
  Цит. по: Омельченко О.А. Власть и закон в России XVIII века. – М., 2004. – С. 180.


[Закрыть]

В начале царствования Екатерины II оказалось, что Сенат завален жалобами и прошениями дворян, крестьян, ремесленников, купцов. Поэтому в определенной степени именно челобитные были фактором, который определил характер проведенных Екатериной II реформ и намеченных планов. Очередное административное переустройство России было связано с реорганизацией центрального управления и в первую очередь Сената. В Манифесте Екатерины II от 15 декабря 1763 г. «Об учреждении в Сенате, юстиц, вотчинной и ревизией коллегиях департаментов, о разделении по оным дел»[137]137
  Там же.


[Закрыть] состояние сенатского управления было признано недостаточным и не соответствующим потребностям управления государством. Должна была измениться роль Сената, который из органа административного управления по замыслу Екатерины II превращался в орган надзора за законностью.

При разделении в 1763 г. общесенатской канцелярии на шесть равноправных департаментов (I–IV в Санкт-Петербурге, V–VI в Москве), каждый из которых ведал определенными вопросами управления и суда, рекетмейстерская контора была упразднена, но должность генерал-рекетмейстера сохранилась[138]138
  Брикнер А.Г. История Екатерины Второй. – М., 2002. – С. 658.


[Закрыть]. Он стал возглавлять второй департамент Сената[139]139
  Функционировал в 1763–1805 гг. Осуществлял контроль за решением гражданских и уголовных судебных дел в Вотчинной и Юстиц-коллегиях и Судном приказе, с 1768 г. также за решением дел о преступниках, содержавшихся в различных центральных и местных учреждениях. Структура канцелярии II департамента включала экспедиции: «апелляционную», «о колодниках» и «уголовную». – Авт.


[Закрыть], в компетенцию которого входило рассмотрение жалоб и апелляционных дел, поступавших из коллегий и других государственных органов. Кроме того, под контролем генерал-рекетмейстера составлялись доклады по всеподданнейшим жалобам на неправые решения департаментов и общих собраний Сената[140]140
  Высшие и центральные государственные учреждения России. 1801–1917 гг. Т. 1: Высшие государственные учреждения. – СПб., 1998. С. 95.


[Закрыть]. По именному указу от 2 июня 1764 г. челобитные принимались по департаментам Сената, а затем решения по ним попадали в сенатскую канцелярию. Генерал-рекетмейстер обязан был следить, чтобы дела решались без задержки и в указанный срок. Екатериной II было объявлено «во всенародное известие», что, несмотря на запрет подавать жалобы императрице, их надлежало представлять специально уполномоченному чиновнику при генерал-рекетмейстере. При чрезвычайных обстоятельствах разрешалось подавать челобитья в виде запечатанных пакетов с надписью «В собственные Ее Императорского Величества руки»[141]141
  ПСЗ РИ. – 1-е собр. – Т. XVI. – № 12023.


[Закрыть].

Для ускорения рассмотрения дел по челобитьям Екатерина II определила новый порядок производства дел в Сенате. Указами от 5 июля 1762 г. и от 4 февраля 1764 г. было установлено, что в Сенате должны вестись повседневные журналы и протоколы за «скрепою» (подписью) обер-секретаря сенатской канцелярии, а также за подписью только тех из сенаторов, которые находились в тот день в Сенате[142]142
  Там же. № 11596; 12036.


[Закрыть]. Для предупреждения нарушений законов при рассмотрении различных жалоб в марте 1764 г. был установлен порядок, по которому всякое решение прежде внесения его к подписанию сенаторами представлялось на просмотр генерал-прокурору, а по департаментам Сената – обер-прокурорам. Генерал-прокурор или обер-прокуроры в случае согласия с проектом решения ставили свою резолюцию «Читал». Уже после подписания решения сенаторами, оно вновь возвращалось генерал-прокурору, а по департаментам обер-прокурорам, которые ставили резолюцию «Исполнить»[143]143
  Там же. № 14192.


[Закрыть]. Согласно указу Екатерины II от 2 июля 1763 г., Сенат обо всех решенных делах обязан был подавать царице ежедневные мемории[144]144
  Там же. № 11839.


[Закрыть].

Главным направлением новой административной реформы, проведенной Екатериной II, на основе указа от 7 ноября 1775 г. под названием «Учреждение для управления губерниями Всероссийской Империи»[145]145
  Российское законодательство X–XX веков. Т. 5. – М., 1986. – С. 170295; ПСЗ РИ. – 1-е собр. – Т. XX. – № 14392.


[Закрыть] было разделение местной власти на судебную и административную, при этом каждому губернскому административному и судебному учреждению предписывались определенные правила исполнения возложенных обязанностей для устранения запутанности в делах[146]146
  Богословский М.М. Учреждение об управлении губерний и Жалованная грамота Екатерины II // Три века. Т. IV. – М., 1992. – С. 156.


[Закрыть].

Осуществление преобразований растянулось на десятилетие – с 1775 до 1785 г., но решение этих двух задач коренным образом изменило весь порядок местного управления, созданный Петром I и его преемниками. В результате была сформирована длинная иерархическая лестница административных и судебных инстанций. Число местных административных и судебных учреждений по сравнению с 1760 годами выросло более чем в пять раз, что должно было по замыслу Екатерины II значительно ускорить рассмотрение дел, в том числе различного рода челобитий[147]147
  Писарькова Л.Ф. Государственное управление России с конца XVII до конца XVIII века. – М., 2007. – С. 479.


[Закрыть]. Штат канцелярских служащих, как это было установлено еще в Генеральном регламенте 1720 г., составляли: секретари (старшие и младшие), протоколист, регистратор, журналист, канцеляристы, писцы, переводчики и толмачи (там, где это было необходимо), архивариус и некоторые другие. Кроме того, канцелярские служащие по роду дел, как в приказной системе, делились на столы. Количественный состав штатных служащих зависел от количества решаемых дел. Но и при большом штате далеко не всегда канцелярии успевали вовремя готовить дела к рассмотрению. Значительное время занимала подготовительная работа по составлению доклада – наведение справок, переписка с другими учреждениями, отправка запросов на места и др., которая заканчивалась составлением докладной записки или выписки. К тому же передача дела по челобитью в вышестоящую инстанцию требовала представления материалов предшествующего делопроизводства. Достаточно сложной была процедура документирования деятельности самого присутственного места. Для этих целей вводился протокол, или журнал заседания. Журналы подробным образом фиксировали всю деятельность присутствия по решению всех дел. Еще более усложнилась система регистрации: каждая передача дела из одного стола в другой, от одного канцелярского служащего другому фиксировалась в специальных реестрах[148]148
  Организация работы с документами: учебник / В.А. Кудряев и др. – М., 1999. – С. 24.


[Закрыть].

Екатерина II решила не ограничиваться лишь организационными мерами по исправлению недостатков управления и формированию преданной самодержавию служилой бюрократии. Для сохранения самодержавной власти, по ее мнению, требовалось решить один из важных для России вопросов, а именно: упорядочить производство рассмотрения челобитий. Из-за огромного количества жалоб их разбирательством занимались более 50 центральных учреждений Российской империи (Сенат, Синод, коллегии, особые канцелярии, конторы, приказы, палаты и др.) и местных провинциальных органов (епархиальные, губернские, уездные канцелярии).

Будучи почитательницей взглядов французского философа Ш. Монтескье на роль монархии в государстве, Екатерина II понимала серьезную опасность для самодержавия, которую представляло злоупотребление властью должностными лицами на всех иерархических уровнях, но особенно в провинции. Значительную роль в борьбе с этим злом играл институт челобитий. Поэтому в самом начале своего царствования, 14 июня 1763 г. Екатерина II издает Манифест «О подавании ее императорскому величеству доношений, кои следуют к единственному ее императорского величества прочтению, за печатью и с подписью: в собственные руки»[149]149
  ПСЗ РИ. – 1-е собр. – Т. XVI. – № 11867; См. также: Чистяков О.И. Законодательство Екатерины II / О.И. Чистяков, Т.Е. Новицкая. – М., 2000. – С. 516–517.


[Закрыть], что упрочило право подданных Российской империи представлять жалобы в различные губернские и центральные государственные органы, в том числе государю. Этим актом также впервые было введено разделение челобитий на подлежащие рассмотрению в административном или в судебном порядке. Но роль субъекта, надзирающего за законностью, продолжала играть сама императрица, поскольку функция надзора, в которую входил институт челобитий, считалась частью власти монарха. Не случайно, несмотря на сохранение запрета подавать жалобы лично императрице, статс-секретари Кабинета Екатерины II продолжали брать к рассмотрению челобитные следующего содержания: 1) жалобы по поводу действий административных органов; 2) специальные обращения «в собственные руки».

23 июня 1763 г. была издана инструкция статс-секретарям, в которой определен порядок приема челобитных[150]150
  Кислягина Л.Г. Канцелярия статс-секретарей при Екатерине II // Государственные учреждения России XVI–XVIII вв. – М., 1991. – С. 92.


[Закрыть]. В обязанности статс-секретарей было вменено принимать жалобы на государственные учреждения в случае волокиты или отказа принять прошение. Вводилась система делопроизводства по быстрому решению дел и контролю за их исполнением. На основе резолюций Екатерины II большая часть прошений и их копий отправлялась статс-секретарями в различные государственные учреждения, а царские указы по прошениям устно передавались в основном в Сенат и генерал-прокурору. Статс-секретари отправляли запросы генерал-прокурору, генерал-рекетмейстеру и в различные государственные учреждения, т. е. вели всю переписку по прошениям на имя государыни. Таким образом сложилось несколько самостоятельных канцелярий, которые именовались по фамилиям статс-секретарей, а наименование «кабинет-секретарь» или «статс-секретарь» было неофициальным, в документах их положение определялось как служба «при собственных Ее Императорского Величества делах» или «у принятия челобитен».

Екатерина II установила новые правила составления всеподданнейших жалоб. Прежде всего это относилось к употреблению старинного русского слова «челобитье». Царским указом от 19 февраля 1786 г. из Правительствующего Сената во всенародное известие «Об употреблении слов и речений «бьет челом» и замене их на «просит имярек»» было указано, что «…вместо подаваемых до сего дня на имя Ее Величества челобитен, как к Ее Величеству, так и в присутственные места по исковым и другим делам.» было предписано писать «прошения» и «жалобницы» вместо употреблявшихся до этого «челобитен», а также было запрещено писать, как установил Петр I еще в 1702 г., «бьет челом всеподданнейший раб», а вместо этого было указано писать: «приносит жалобу» или «просит всеподданнейший» или «верный подданный»[151]151
  ПСЗ РИ. – 1-е собр. – Т. XXII. – № 16329.


[Закрыть], что, безусловно, более соответствовало идеям и настроениям века Просвещения.