Текст книги "Организация работы с обращениями граждан в истории России. Учебное пособие"

В деятельности министерств работа с жалобами и прошениями составляла значительную часть деятельности аппарата, что специально регулировалось законодательными нормами. Например, в 1869 г. в Своде Военных Постановлений было особо оговорено, что «делопроизводство по частным просьбам», поступающим на имя военного министра, поручается лицам из числа состоящих в распоряжении самого министра. Круг обязанностей этих лиц являлся своего рода основой для учреждения Особой комиссии, позже преобразованной в Особую канцелярию для приема посетителей и разбора просьб, подаваемых военному министру. Комиссия занималась в основном жалобами на неправильное назначение дополнительно выделяемых от ведомств или предприятий эмеритальных пенсий или неправильный отказ в назначении таких пенсий, а также вопросами, касающимися гербового сбора, назначения единовременных пособий, наград и милостей[188]188
  Волков С.В. Русский офицерский корпус. – М., 1993. – С. 229–230.


[Закрыть]. Особые канцелярии для приема посетителей и рассмотрения жалоб были введены практически во всех министерствах и главных управлениях.

Судебная реформа 1864 г. впервые в истории России в качестве чрезвычайного порядка обжалования ввела кассационное обжалование вступивших в законную силу судебных решений, для чего в 1866 г. были созданы кассационные департаменты Правительствующего Сената (Уголовный и Гражданский). Прошения о кассации судебных решений допускались в случае: 1) явного нарушения прямого смысла закона или его толкования (т. е. нарушения или неправильного применения норм материального права); 2) нарушения обрядов и форм судопроизводства, столь существенных, что вследствие этого судебное решение нельзя признать законным[189]189
  Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. – Ростов н/Д, 1995. – С. 178.


[Закрыть]. Многие дела по жалобам и прошениям не могли найти своего разрешения на местах и попадали в Сенат из-за туманности, размытости или противоречивости законодательных норм.

Чтобы иметь понятие о появившихся возможностях подачи жалоб и прошений в органы власти, необходимо представлять основные звенья новых судебных установлений[190]190
  В те годы термину «установление» придавалось значение, весьма сходное с современным термином «орган». – Авт.


[Закрыть]. Ими стали судебные палаты, окружные суды и мировые суды. Окружные суды образовывались обычно на территории нескольких уездов с учетом численности населения. Председатели и члены этих судов назначались императором по представлению министра юстиции. Судебные уставы 1864 г. вводили институт присяжных поверенных – адвокатуру, а также институт судебных следователей. Рассмотрение уголовных дел с участием присяжных допускалось только в окружных судах[191]191
  Боботов С.В. Суд присяжных: история и современность / С.В. Боботов, Н.Ф. Чистяков. – М., 1992. – С. 53.


[Закрыть]. Вышестоящими по отношению к окружным судам инстанциями были судебные палаты. Создавались они, как правило, на территориях нескольких губерний. Председатели и члены этих судов тоже назначались царем[192]192
  Коротких М.Г. Судебная реформа 1864 г. в России // Вопросы истории. – 1987. – № 12. – С. 73.


[Закрыть]. Повсеместно образовывались местные судебные установления – мировые суды, которые действовали на территории судебных участков (по нескольку в каждом уезде). До введения института мирового суда лиц, приходивших с жалобами на обиду или насилие, если они принадлежали к низшим сословиям, как правило, гнали из канцелярий полицейских участков, чтобы они «не беспокоили начальство». С началом работы мировых судей жалобы и прошения начали принимать, где бы ни встретил проситель судью.

Не вызывает сомнения, что пореформенные общие судебные учреждения были для народа непривычны и новы и обращались к ним не так часто, как к мировому судье. Недаром этого судью, судившего по совести и естественной справедливости, в народе с самого начала стали коротко и фамильярно называть «мировым». У населения появилась уверенность в том, что он решит дело в соответствии с законом, не отдавая предпочтения более богатому или знатному лицу[193]193
  Чернухина Л.С. Мировые суды и государственная власть в условиях дореволюционной России // Журнал российского права. – 2004. № 5. – С. 134.


[Закрыть]. Но судебная реформа, которая должна была способствовать улучшению порядка рассмотрения жалоб и прошений подданных царя, так и не обеспечила бессословности суда. Сохранились особые суды для крестьян (волостной суд) и духовенства (консистория), остался ведомственный суд и для военных[194]194
  Попова А.Д. Деятельность пореформенной судебной системы // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 8: История. – 1999. – № 5. – С. 78.


[Закрыть].

Возможности подачи жалоб и прошений в местные органы власти значительно расширились в новой системе земских учреждений. В основу земской реформы были положены два новых для самодержавного управления принципа – бессословность и выборность. Распорядительными (или, как принято сейчас говорить, представительными) органами земства стали земские собрания: в уезде – уездное, в губернии – губернское (в волости земство не создавалось[195]195
  Александр II пошел по пути разделения систем земского и волостного самоуправления, взяв крестьян под государственный контроль. – Авт.


[Закрыть]). Исполнительными органами земства стали земские управы – уездные и губернские[196]196
  Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России // Государство и право. – 1996. – № 2. – С. 67.


[Закрыть]. Следует отметить, что крестьянское население, составлявшее большинство в пределах уезда, принимало незначительное участие в работе земских учреждений. К тому же земствам не хватало государственных дотаций и они увеличивали земские сборы с населения, чем возбуждали против себя крестьян. В результате земство часто воспринималось крестьянами как «наезжающее временами начальство», к которому все-таки было проще обращаться с письменными и устными жалобами, чем к губернским чиновникам[197]197
  Жукова Л.А. Земское самоуправление и бюрократия в России: конфликты и сотрудничество 1864–1917 гг. – М., 1998. – С. 44.


[Закрыть].

Реформы 1860-х годов не изменили статуса и методов деятельности губернатора как главы местной администрации, установленных еще во времена Екатерины II. За губернатором по-прежнему сохранялись немалая власть в губернии и возможность самостоятельного разрешения многих жалоб и прошений. Он продолжал возглавлять губернское правление, которое с 1865 г. было освобождено от второстепенных административно-хозяйственных функций, переданных земским органам. Во второй половине XIX в. губернское правление окончательно утратило права самостоятельного учреждения и превратилось в исполнительный орган губернатора.

По масштабам документооборота губернское правление занимало ведущее место среди других губернских учреждений. Реформы повлекли за собою создание губернских по крестьянским делам, губернских по земским делам и губернских по городским делам присутствий (во главе с губернаторами), которые стали рассматривать многие жалобы и прошения от городского и сельского населения. Единственной постоянной штатной и оплачиваемой единицей этих присутствий был «непременный член». Он разбирал существо возникшего спора, указываемого в жалобе или прошении, и справлялся с действующим законодательством. Уже на начальной стадии разбирательства жалоб удавалось уладить большую часть споров. Решение присутствия принималось открытым голосованием. При равенстве голосов голос председателя присутствия (губернатора) являлся решающим. Стороны могли не согласиться с решением присутствия и подать жалобу в Первый (административный) департамент Сената[198]198
  Ярцев А. Административная юстиция: российский опыт // Российская юстиция. – 2004. – № 1. – С. 59.


[Закрыть].

Особое значение в организации деятельности центральных и местных учреждений по рассмотрению прошений и жалоб в пореформенной России имело состояние делопроизводства. Однако даже еще в 70-х годах XIX в. внутри самих ведомств сохранялись архаические формы делопроизводства, бравшие свое начало с зарождения коллегий. Для быстро меняющихся общественных отношений прежняя система общего делопроизводства с ее чрезмерной централизацией документооборота, склонностью к детальному изложению информации, общей медлительностью становилась крайне неудобной[199]199
  Вялова Л.В. Тенденции сокращения документооборота в XIX веке // Делопроизводство. – 2000. – № 2. – С. 82.


[Закрыть]. Помимо общего делопроизводства, получают все более последовательное развитие и специальные системы документирования: бухгалтерский и статистический учет, судебная и военная документация. В середине 1870-х годов в системе военного ведомства, а затем и в гражданском делопроизводстве внедряются пишущие машинки. Даже не изменяя ничего в порядке следования бумаг, одного этого хватило для ускорения делопроизводства и уменьшения размеров документов[200]200
  Организация работы с документами: учебник / В.А. Кудряев и др. – М., 1999. – С. 31.


[Закрыть].

Для понимания смысла патриархальной традиции обращения к царю в конце XIX в. как народного представления о восстановлении должного правопорядка следует подчеркнуть, что здесь по-прежнему главное значение имели идеи правды и справедливости, царского всемогущества и милосердия, харизматической роли монарха, противостоящего произволу бюрократии и аристократии. На лубках эпохи освобождения крестьян народ представляли в молитвенном коленопреклонении, возносящим благодарность обожаемому царю[201]201
  Русский рисованный лубок / Сост. Е.И. Иткина. – М., 1992. – С. 89.


[Закрыть]. На бланках, использовавшихся для подачи жалоб и прошений, обязательная фраза, установленная со времен Петра I, «Всепресветлейший Державнейший Великий Государь Император, Самодержец Всероссийский, Государь Всемилостливейший» приобретала не формальный, а сакральный характер. Но последовавшее в 1881 г. убийство Александра II разрушило веру в то, что монархия, основанная на западной культуре и петровской государственной машине, способна сохранить самодержавную форму власти.

Александр III, вступив на престол, понимал, что следование прежнему пути в условиях быстрого развития болезненных реформ в такой большой и патриархальной стране, как Россия, означало продолжение запуска пружины механизма социального взрыва, уже заложенного под традиционные структуры аграрного общества. В царствование Александра III были пересмотрены земское положение (12 июня 1890 г.) и городовое положение (11 июня 1892 г.). В земстве было увеличено значение сословного начала: усилена роль дворянства, крестьяне были лишены права избирать гласных (они назначались губернатором из избранных крестьянами кандидатов). Самым существенным нововведением было подчинение органов самоуправления контролю губернских властей с точки зрения не только законности их действий, но и целесообразности, что давало дополнительные основания для жалоб со стороны городского и сельского населения[202]202
  Троицкий Н. «На земле стоит комод…»: Александр III: время правления, личность // Свободная мысль XXI в. – 2000. – № 5. – С. 90.


[Закрыть].

В 1880-х годах коренным образом изменилось местное судопроизводство. Были упразднены мировые судьи и вместо них созданы несколько типов местных судей с разными функциями: одни являлись исключительно судебными – городской судья и уездный член окружного суда, другие – судебно-административными, т. е. рассматривающими как судебные, так и административные дела: земские начальники, уездные съезды и губернские присутствия[203]203
  Федоров Н.В. О судебной реформе в России // Государство и право. – 1992. – № 6. – С. 3.


[Закрыть].

Но центром тяжести административно-судебной реформы 1889 г. был институт земских начальников, призванных регулировать социально-правовую жизнь крестьянства. Благодаря созданию корпуса земских начальников дворяне, утратившие при отмене крепостного права власть над крестьянами, получили возможность оказывать заметное воздействие на жизнь сельского «мира». Однако сам институт земских начальников находился в резком противоречии с принципами рационального судоустройства, поскольку эта должность была основана на смешении функций судебной власти с административной, как это было еще в приказной системе управления. С одной стороны, крестьяне, а также лица других сословий, живущие в сельской местности, находились в личной зависимости от земского начальника, имеющего право подвергать их взысканиям без всякого судебного производства, но с другой – все жалобы крестьян на должностных лиц волостного и сельского управления приносились ему, а он разрешал их собственной властью, вплоть до временного устранения виновников притеснения крестьянства с их должностей[204]204
  Гурьянов М.М. Разработка положения о земских участковых начальниках // История государства и права. – 2007. – № 21. – С. 32.


[Закрыть].

При введении института земских начальников в июле 1889 г. одновременно были утверждены «Временные правила о волостном суде»[205]205
  ПСЗ РИ. – 3-е собр. – Т. IX. – № 6483.


[Закрыть], по которым земские начальники стали осуществлять надзор за этими судами. Главный недостаток крестьянского суда состоял в отсутствии определенного критерия для принятия судебных решений[206]206
  Шатковская Т.В. Закон и обычай в правовом быту крестьян второй половины XIX века // Вопросы истории. – 2000. – № 11–12. – С. 47.


[Закрыть]. Предоставляя право ссылаться на местные обычаи, закон тем самым предопределял самые разнообразные по однородным делам решения, скрывавшие в себе небрежность и произвол судей. Важной особенностью крестьянского правосознания в XIX в. было четкое разделение всех неурядиц и проступков на две категории: «грех» и «преступление». Такого разделения не существовало в правовой системе Российской империи, однако в повседневной жизни крестьян оно играло существенную роль. Именно на основе классификации любого проступка или как «греха», или как «преступления» крестьяне могли формулировать суть своих жалоб, направляемых в различные инстанции, в том числе на имя царя[207]207
  Скуратова И.Н. Волостной суд Казанской губернии в пореформенный период (вторая половина XIX века) // «Черные дыры» в российском законодательстве. – 2007. – № 5. – С. 432.


[Закрыть].

О серьезном недовольстве населения качеством работы бюрократического аппарата в конце XIX в. свидетельствовали многочисленные жалобы, которые адекватно отражали состояние, в котором находилась центральная и губернская администрация[208]208
  Цейтлин Р.С. История государственного управления и муниципального самоуправления в России: учеб. пособие / Р.С. Цейтлин, С.А. Сергеев. – М., 2003. – С. 297.


[Закрыть]. В контексте функционирования государственного аппарата принципиальное значение приобретал источник соответствующей информации. А главным источником здесь были жалобы и прошения на бездействие или внеправовые действия и злоупотребления чиновников. То, что было очевидным для общества, для власти могло выглядеть как иллюзия массового сознания или политически ангажированные домыслы. Не случайно важную роль в этом вопросе продолжала играть Комиссия прошений при императоре, выполнявшая в 1860-1870-х годах функцию органа монаршего милосердия, куда по старинной традиции направляли на царское имя свои жалобы и прошения представители разных сословий, которые не могли добиться справедливости в министерствах, губернских учреждениях и органах правосудия.

Несмотря на это, в 1879 г. вопрос о необходимости существования Комиссии прошений был поднят в Особой Высшей Комиссии для изыскания способов к сокращению государственных расходов. Вдруг обнаружилось, что Комиссия прошений как старинный институт царской милости вопиющим образом противоречит новым судебным уставам, принятым в 1864 г. Открытые прения по дальнейшей судьбе Комиссии прошений состоялись в Государственном Совете в апреле 1884 г. В результате под давлением министров указом царя Александра III от 9 июня 1884 г. Комиссия прошений была упразднена, а разбор жалоб на высочайшее имя вплоть до 20 марта 1895 г. велся Канцелярией по принятию прошений при императорской Главной квартире, для чего были выработаны «Правила о порядке принятия и направления прошений и жалоб, на Высочайшее имя приносимых»[209]209
  Высшие и центральные государственные учреждения России. 18011917 гг. Т. 1: Высшие государственные учреждения. – СПб., 1998. С. 164.


[Закрыть]. Это решение означало возвращение к архаичным моделям царского милосердия приказно-коллежских времен прошлых царствований.

Вступивший на престол Николай II видел себя не европеизированным монархом-героем, утверждающим свою власть через петровскую государственную машину, но олицетворением нации. Образ «народного царя», каким идеализировался его предок – царь Алексей Михайлович, доминировал в представлениях нового монарха о своем собственном назначении и собственной роли в государстве[210]210
  Боханов А.Н. Николай II. – М., 2001. – С. 167.


[Закрыть].

В конце XIX в. сохранялась достаточно архаичная система государственного управления с разветвленным, но слабо скоординированным, бюрократическим аппаратом. Часто Государственный Совет и Сенат, надзиравшие за работой губернаторов, не знали распоряжений министров, а те – высочайше утвержденных мнений Государственного Совета и распоряжений Сената; такая же картина распространялась на подвластных им чиновников по министерским и губернским правлениям. При этом «бумажное многоделие», особенно в случаях разбора жалоб и прошений, развивалось стремительно, и переписка, которая должна была быть по большей части следствием деятельности чиновников, обращалась для них в цель[211]211
  Орлова Г.А. Бюрократическая реальность // Общественные науки и современность. – 1999. – № 6. – С. 112.


[Закрыть].

Изменение традиционных ценностей и воззрений в начале XX в. привнесло в символику власти, включающую в себя старинный институт челобитья о царском милосердии, неопределенность и непоследовательность, что существенно сказалось на характере правления последнего царя и неустойчивости механизмов властного регулирования. На рубеже XIX-XX вв. образ царя претерпевает определенную трансформацию. Происходят кризис имперского сознания, персонификация ответственности монарха за «бессилие» и слабость государства в его лице, выразившаяся в десакрализации самого понятия «царь». Действительно, оскорбительные прозвища, данные последнему царю (Николашка, Николай Кровавый), являются антиименем, попыткой разрушить сакральную силу образа монарха. Ведь «идея справедливого царя», который может разрешить все беды и несчастья, как один из архетипов общественного сознания в разных ипостасях определяла правила политической игры в российском социуме на протяжении XVI–XIX вв.

Наивный монархизм крестьян начал терять силу лишь к концу XIX в., но вера дворянства и особенно бюрократии в его силу была достаточно крепкой вплоть до великого разочарования 1905 г. Несмотря на то, что Кровавое воскресенье уже имело прецедент в русской истории при царе Алексее Михайловиче, после 9 января 1905 г. все политические и (позже) государственные деятели стали считать, что народный монархизм разрушился в один день, лишив Николая II религиозного ореола. В этот день произошел перелом в общественном сознании[212]212
  Филд Д. Современные концепции аграрного развития // Отечественная история. – 1997. – № 2. – С. 142.


[Закрыть]. Стало ясно, что в конкретно-исторической ситуации монарх не выполнил своего статусно-ролевого предназначения, зафиксированного в архетипах российской ментальности, и оказался чуждым элементом в системе политических представлений. Вместе с тем фатальной угрозы разрушения самодержавия в России в начале XX в. не было, поскольку эволюция российского общества зависела от однажды избранной институциональной траектории, а новые, более эффективные правила игры столыпинской реформы оставались незадействованными потому, что их введение требовало значительных первоначальных вложений, в которых не нуждались уже давно укоренившиеся институты.

Все это стабилизировало сложившуюся институциональную систему независимо от повышающегося или снижающегося уровня ее эффективности. Институты самодержавия должны были «заталкивать» общество в определенную колею, из которой было бы трудно выбраться. Все это создавало «смесь» из эффективных и неэффективных институтов, и именно соотношение между ними определило в конечном счете вектор социального развития России в феврале и октябре 1917 г.[213]213
  Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. – М., 1997. – С. 37.


[Закрыть] Фактически реформы начала XX в. не столько расширили социальную опору самодержавия, на что рассчитывала высшая бюрократия, сколько создали иллюзию такого расширения и значительно усложнили систему государственного управления, поскольку ограничили влияние на политический процесс формальных институтов при сохранении большого влияния неформальных, что вылилось в накопление органами власти огромного числа нерешенных жалоб и прошений[214]214
  Куликов С.В. Социальный облик высшей бюрократии России накануне Февральской революции // Из глубины времен. – 1995. – № 5. С. 112.


[Закрыть].

В этот кризисный момент истории государства изменения, произошедшие в понимании феномена самодержавного монарха, существенно повлияли и на народное представление о возможности разрешения властью письменных жалоб и просьб как важного механизма создания органического единства народа и монарха. Децентрализация власти, раньше сосредоточенной в руках царя, расширение числа властных институтов, способных и законодательно уполномоченных решать по существу многие вопросы управления, привели к окончательной замене сакрального патримониального принципа «Государь – отец народа», из которого прямо следовало, что царь как борец с чиновничьей неправдой в любом случае не может оставаться безучастным к бедам своих подданных, даже если проявление милости противоречило закону, на десакрализированный либеральный принцип «Государь – глава бюрократии», по которому милость сама уже не является ничем не ограниченной волей царя, а ставится в прямую зависимость от следования строго определенному бюрократическому ритуалу, установленному в виде законодательной нормы самой же бюрократией: регламент подачи жалоб, порядок их рассмотрения и исполнения. Самодержавие, взрастившее, начиная с XVII в., бюрократию как прогрессивную форму управления, теперь само оказалось заложником действия консервативного ритуала, создаваемого бюрократией[215]215
  Уортман Р. Николай II и образ самодержавия // История СССР. – 1991. – № 2. – С. 119.


[Закрыть]. Эти ритуалы, ассоциируемые с управлением, воспринимались царской властью некритически (как талисманы от бунтов и революции) и представляли идеальную среду для замкнутого, самодостаточного существования самодержавного режима, при котором был необходим минимум действий в качестве ответа на изменение политической среды.

В течение XIX в. произошла кардинальная трансформация института челобитья. Рассмотрение жалоб и прошений населения в различных бюрократических структурах с постоянной опорой на инструкции, реляции и формально разработанный порядок стало сводиться к тому, что соблюдение установленных правил являлось самоцелью и результатом работы чиновников, вместо того чтобы работать на предупреждение и восстановление нарушенных прав людей, искавших справедливости у власти, а также снимать психологическое напряжение в обществе.

Ритуал Николая II провозглашал неразрывную преемственность между старым (т. е. Александра II) и новым царствованием. Не случайно, через одиннадцать лет после упразднения Александром III Комиссии прошений, в самом начале своего царствования Николай II указом от 26 февраля 1895 г. учреждает, а по сути восстанавливает самостоятельный центральный орган управления – Канцелярию Его Императорского Величества по принятию прошений, на Высочайшее Имя приносимых. В этом же году были утверждены «Правила о порядке принятия и направления прошений и жалоб, на Высочайшее имя приносимых», незначительные изменения в которые были внесены Манифестом Николая II от 20 февраля 1906 г. «О переустройстве Учреждения Государственного Совета»[216]216
  ПСЗ РИ. – 3-е собр. – Т. XXVI. – № 27808.


[Закрыть]. Во главе канцелярии ставился непосредственно подчиненный царю Главноуправляющий с правами и обязанностями министра[217]217
  Кучина Т.Г. Комиссия прошений // Отечественная история. История России с древнейших времен до 1917 г.: энциклопедия. – М., 1996. Т. 2. – С. 488–489, 641.


[Закрыть]. Канцелярия Е. И. В. по принятию прошений состояла из управляющего делами, его помощников, старших чиновников и других чинов по штату. Распределение занятий между чинами канцелярии и внутренний порядок делопроизводства устанавливались инструкцией Главноуправляющего Канцелярией Е. И. В. по принятию прошений. В четвертый раз подобие Челобитного приказа возрождалось в России, что фактически означало бесплодное блуждание бюрократической мысли по кругу, с возвратом к прежней модели с ее старыми проблемами.

Следует подробнее остановиться на правовых основах подачи жалоб и прошений на имя царя, установленных при Николае II в первом томе Свода законов Российской империи[218]218
  Свод законов Российской империи. – Т. 1. – Ч. 2. – Кн. 6. – СПб., 1895. – Ст. 1 – 30.


[Закрыть]. Законодательство вводило определенные юридические характеристики, позволяющие отграничить жалобы и прошения от малозначимых посланий. Так, на Высочайшее имя могли вноситься лишь следующие обращения: 1) жалобы на определения департаментов Правительствующего Сената, кроме кассационных; 2) жалобы на постановления высших государственных органов, кроме жалоб, составленных не по существу дела или неправильно излагающих обстоятельства дела, что подтверждалось достоверными доказательствами; 3) жалобы на действия и распоряжения министров, главноуправляющих отдельными частями и генерал-губернаторов, если их действия и распоряжения не подлежали законному обжалованию в Правительствующий Сенат; 4) прошения о даровании милостей, в случае если не нарушались защищаемые законом чьи-либо интересы и гражданские права; 5) прошения о помиловании и смягчении участи лиц, осужденных или отбывающих наказания.

Следует отметить, что задачи Канцелярии по принятию прошений в конце XIX в. были значительно сужены по сравнению с теми, которые устанавливались для Комиссии прошений времен Александра I. Так, рассмотрение прошений о наградах, как и ходатайств по проектам, было передано министерствам и главным управлениям, поскольку эти прошения не могли относиться к категории тех всеподданнейших ходатайств, которые могли разрешаться в виде царского милосердия. Такой подход в целом соответствовал логике перехода от патримониального управления к формированию бюрократической системы административных и судебных инстанций, уполномоченных законом принимать самостоятельные решения.

В то же время сохранялись установленные еще в петровское время требования к оформлению реквизитов жалоб и прошений, включавшие указание имени, места жительства просителя, «явственную» его подпись, а также обозначение переписчика, если просьба писалась чужою рукой. Устанавливалось, что принесение жалоб и прошений поверенными лицами допускалось лишь в двух случаях: 1) если в деле, по которому приносилась жалоба или прошение, участвовали несколько лиц и все они или некоторые из них уполномочивали на подачу прошения одного из среды своей доверенностью; 2) если в делах, касающихся интересов всего сословия, общества или общественного установления, жалоба или прошение приносились его представителем, уполномоченным в установленном порядке.

Существенным обстоятельством для рассмотрения Канцелярией по принятию прошений жалобы на решение какого-либо департамента Правительствующего Сената было обозначение законов, которые проситель считал нарушенными, а также доказательств и доводов, которыми он аргументировал свое ходатайство, с приложением свидетельств о дате объявления обжалуемого решения или приведения его в исполнение. Если такое свидетельство к жалобе отсутствовало, то на представление его просителю давался срок не более одного месяца. Такие же требования предъявлялись и к жалобам на решения высших государственных органов. Канцелярией по принятию прошений оставлялись без рассмотрения: 1) жалобы и прошения, принесенные с отступлением от установленных правил; 2) жалобы на решения департаментов Правительствующего Сената и высших государственных органов, поданные без приложения к ним требуемого свидетельства о дате объявления обжалуемого решения; 3) жалобы на решения высших государственных органов, внесенные по истечении четырех месяцев со времени объявления обжалуемого решения или со времени приведения его в исполнение; 4) жалобы и прошения, включавшие несколько разных вопросов, которые имели особые производства дел; 5) жалобы и прошения, написанные беспорядочно или бессмысленно, на клочках бумаги или с неприличными выражениями. Кроме того, Главноуправляющий Канцелярией Е. И. В. имел право оставлять без внесения на Высочайшее усмотрение: 1) жалобы и прошения, не предусмотренные компетенцией Канцелярии по принятию прошений; 2) жалобы на места низшие и средние, а также жалобы и прошения по вопросам, подлежащим обращению к служебному начальству или к установленным ведомствам и учреждениям; 3) жалобы и прошения, заключающие в себе повторение всеподданнейшего ходатайства, оставленного без последствий, если не приводились вновь открывшиеся обстоятельства, подтвержденные достоверными доказательствами; 4) подлежащие рассмотрению Советом министров прошения о назначении пенсий за особые служебные отличия и заслуги просителя; 5) прошения служащих лиц о каких-либо наградах, приносимые без ведома их начальства; 6) жалобы на увольнения от должности по представленной начальству власти без объяснения причин; 7) прошения об исключении из послужных списков или аттестатов и указов об отставке отметок о наложенных взысканиях.

Все жалобы на решения департаментов Правительствующего Сената передавались Главноуправляющим Канцелярией Е. И. В. для рассмотрения в Особое Присутствие Государственного Совета[219]219
  Свод законов Российской империи. – Т. 1. – Ч. 2. – Кн. 1. – СПб., 1895. – Ст. 99 – 107.


[Закрыть]. Единогласное заключение Присутствия направлялось на Всемилостивейшее усмотрение императора, а затем Высочайшее повеление передавалось Главноуправляющему Канцелярией Е. И. В. для сообщения просителю, подавшему жалобу. Хотя жалобы на Комитет министров, Государственный Совет, Сенат были крайне редки, в отличие от количества жалоб на неправильные действия и распоряжения министров, главноуправляющих и генерал-губернаторов, но порядок был установлен одинаковый: такие жалобы передавались на Высочайшее воззрение для получения царского разрешения на рассмотрение жалобы по существу или на оставление ее без последствий, или же направление дела по жалобе в законодательном порядке для внесения по принадлежности в Совет министров или Правительствующий Сенат. Чтобы усилить значение Канцелярии по принятию прошений, Главноуправляющий канцелярией получил право присутствовать на заседаниях Государственного Совета и Государственной Думы, Совета министров и Правительствующего Сената по делам, внесенным им по жалобам и прошениям на имя царя. По требованию Главноуправляющего все ведомства империи обязаны были сообщать необходимые сведения для разрешения жалоб и прошений. Он также имел право требовать сведения о состоянии дел по прошениям, переданным канцелярией в министерства и другие учреждения.

Прошения о милостях, дарование которых было сопряжено с нарушением порядка, определенного законом, либо ущербом для казны, Главноуправляющий Канцелярией Е. И. В. оставлял без последствий или передавал по принадлежности в соответствующее учреждение. В особых случаях Главноуправляющий обращался к царю за Высочайшим повелением или передавал прошение соответствующему министру для доклада лично царю или же для внесения дела в Совет министров[220]220
  Большую часть прошений, поступавших в Канцелярию Е. И. В., составляли просьбы о пенсиях и пособиях за службу, на втором месте значились просьбы о сложении казенных недоимок и на третьем – о разного рода служебных преимуществах. – Авт.


[Закрыть]. Прошения об иных милостях докладывались царю в порядке, определенном по непосредственному указанию государя. Прошения о единовременных пособиях по старинной царской традиции удовлетворялись из особых, специально предназначенных для этого источников, а выдача всемилостиво разрешенных постоянных пособий в случаях крайней бедности просителей производилась из Государственного казначейства в размерах, определенных по непосредственному усмотрению царя[221]221
  Прошения о денежных выплатах в основном подавались дворянами и чиновниками и очень редко крестьянами. – Авт.


[Закрыть].

Прошения о помиловании относились к делам наибольшей важности как одна из священных прерогатив верховной власти. Порядок подачи прошений о помиловании и смягчении участи лиц, приговоренных или отбывающих наказание, предусматривал передачу Главноуправляющим канцелярии этих прошений для представления на Высочайшее воззрение через министра юстиции в отношении лиц, осужденных судами гражданского ведомства, или через военного или морского министров по принадлежности в отношении лиц, осужденных военными или военно-морскими судами. Прошения по духовному ведомству передавались Главноуправляющим Обер-Прокурору Святейшего Синода, но в некоторых случаях Главноуправляющий канцелярией просил Высочайшего повеления на передачу прошения Обер-Прокурору для доклада царю.

Обязанностью Главноуправляющего канцелярией было извещение просителей об окончательных распоряжениях по всем рассмотренным прошениям и жалобам и о передаче их в другие учреждения. Все жалобы и прошения на царское имя освобождались от гербового сбора. Но в целом российское законодательство начала XX в., определяя компетенцию Канцелярии по принятию прошений, сводило ее функции к обязанности лишь распределять прошения и жалобы между ведомствами по принадлежности, что низводило орган монаршего суда и милосердия на уровень канцелярской передаточной инстанции, представляющей по закону на монаршее рассмотрение лишь прошения сравнительно незначительной важности[222]222
  Лобачева Г.В. Прошения «на высочайшее имя приносимые» как исторический источник изучения монархических настроений россиян // Дом Романовых в истории России. – СПб., 1995. – С. 94.


[Закрыть].

При учреждении Канцелярии Его Императорского Величества по принятию прошений, на Высочайшее Имя приносимых, функции ее отделений не были определены, что было исправлено лишь в октябре 1910 г.[223]223
  Высшие и центральные государственные учреждения России. 18011917 гг. Т. 1: Высшие государственные учреждения. – СПб., 1998. С. 164–165.


[Закрыть] Распределение обязанностей выглядело следующим образом. Первое отделение канцелярии рассматривало: 1) прошения об узаконении и усыновлении детей и предоставлении им фамилий, отчеств, сословных и имущественных прав; 2) прошения о присвоении, восстановлении, перемене фамилий и отчеств; прошения по брачным делам всех вероисповеданий; 3) прошения о принятии в русское подданство и увольнении из него; 4) прошения о предоставлении сословных прав, служебных прав и должностей.