Текст книги "Организация работы с обращениями граждан в истории России. Учебное пособие"

Процесс «орабочивания» отразился и в деятельности центральных бюро жалоб местных отделений, которые были сохранены в составе РКИ. Бюро жалоб проводили большую работу по проверке, расследованию жалоб и заявлений трудящихся с привлечением к этому делу широкого актива из рабочих и крестьян. Расследование многих жалоб осуществлялось силами отдела летучих ревизий при Центральном бюро жалоб РКИ. Этот отдел расследовал жалобы на действия органов и должностных лиц, а также содействовал деятельности других отделов. Летучие ревизии проводились быстро, в большинстве случаев в три-четыре дня. За 1920 г. были произведены 154 такие ревизии. Они охватили почти все органы центрального управления РСФСР[250]250
  Виноградов В.А. Ленинские идеи рабочего контроля в действии. – М., 1969. – С. 37.


[Закрыть].

В условиях новой экономической политики, приведшей к либерализации экономической жизни, возросла значимость устойчивости политических структур и отношений, поэтому не случайно был взят курс на значительное усиление сигнальной системы в виде сети различных структур по приему жалоб и заявлений граждан. Постановлением Президиума ВЦИК от 30 июня 1921 г. «О порядке подачи жалоб и заявлений» было установлено, что прием обращений граждан, кроме Центрального бюро жалоб РКИ, ведет также непосредственно Президиум ВЦИК, где для этого был создан специальный отдел[251]251
  СУ РСФСР. – 1921. – № 49. – Ст. 254.


[Закрыть]. После этого такие же подразделения по работе с обращениями трудящихся были созданы во всех центральных и местных государственных ведомствах, а также на предприятиях и в учреждениях. Кроме того, решением X съезда РКП(б) в марте 1921 г. в центре, областях и губерниях создавались партийные контрольные комиссии, которые принимали жалобы и заявления не только от членов партии, но и от беспартийных[252]252
  Десятый съезд РКП(б). Стенографический отчет. – М., 1921. – С. 311; Положение о контрольных комиссиях // КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. Т. 2. 1917–1922. – М., 1983. – С. 517–519.


[Закрыть]. В связи с расширением состава различных структур, занимавшихся приемом жалоб от населения, большое значение в формировании общегосударственной системы работы с обращениями трудящихся имел декрет ВЦИК от 9 января 1922 г., которым на РКИ возлагался ряд дополнительных обязанностей, в том числе систематический контроль за состоянием приема и рассмотрения жалоб во всех государственных и общественных организациях[253]253
  Иконников С.Н. Организация и деятельность РКИ в 1920–1925 гг. – М., 1960. – С. 21.


[Закрыть].

На XIII съезде РКП(б) в соответствии с ленинским планом перестройки органов партийного и государственного контроля было одобрено организационное объединение Центральной контрольной комиссии РКП(б) с Наркоматом РКИ, которая становилась его партийной фракцией в следующей форме: нарком РКИ являлся одновременно председателем ЦКК, а состав коллегии Наркомата формировался в основном из членов Президиума ЦКК[254]254
  Тринадцатый съезд РКП(б). Стенографический отчет. – М., 1924. С. 784.


[Закрыть]. Опираясь на авторитет партийного органа, НК РКИ стал смелее и эффективнее контролировать вопросы экономической жизни, искажение которых наиболее остро воспринималось трудящимися как социальная несправедливость. В составе ЦКК – НК РКИ продолжало действовать Объединенное бюро жалоб НК РКИ СССР и НК РКИ РСФСР, положение о котором и его местных органах стало утверждаться на уровне ЦИК и Совнаркома СССР[255]255
  Шабров О.Ф. Ленинская идея Рабкрина: теория, история, современность. – М., 1990. – С. 48.


[Закрыть]. Одновременно начинает действовать специально созданная по инициативе Ф.Э. Дзержинского Комиссия по контролю за деятельностью государственного аппарата, которой руководил А.Д. Цюрупа (в ее состав входили наркомы и представители судебных органов). Важной частью нового органа была сеть партийных контрольных комиссий на местах, в структуру которых входили бюро жалоб и группы содействия[256]256
  Гусев К.В. Краткий очерк истории органов партийно-государственного контроля в СССР. – М., 1965. – С. 19.


[Закрыть].

О масштабах обращений трудящихся в реорганизованный контрольный орган говорят цифры, приведенные наркомом РКИ В.В. Куйбышевым на XIV съезде РКП(б): «По 51 губернии за 1924 г. в органы ЦКК и РКИ было 17 тысяч жалоб, из них 61 % на работу госаппарата. а за 9 месяцев 1925 г. количество жалоб возросло почти вдвое.»[257]257
  Четырнадцатый съезд РКП(б). Стенографический отчет. – М., 1926. С. 538.


[Закрыть] В решениях партийного съезда было записано: «…обратить особое внимание на работу по приему и по разбору жалоб и заявлений рабочих и крестьян»[258]258
  Там же. С. 906.


[Закрыть].

В соответствии с утвержденным ЦИК СССР 12 ноября 1923 г. Положением о Народном Комиссариате РКИ впервые было зафиксировано право РКИ требовать от всех государственных учреждений и общественных организаций сведения, материалы, документы, акты, объяснения, отчеты и иные справки, характеризующие состояние и деятельность учреждений и предприятий, придав тем самым правовую силу и ранее практиковавшимся РКИ запросам в учреждения, организации и предприятия по жалобам трудящихся[259]259
  Собрание законов и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства СССР. – 1924. – № 20. – С. 278.


[Закрыть].

С 1924 г., после смерти В.И. Ленина, начинается постепенный процесс ревизии ленинского плана РКИ, выразившийся в децентрализации системы государственного контроля, в том числе за состоянием работы с обращениями трудящихся. Как и в XIX в., центральный аппарат технически не смог справиться с потоком жалоб и был вынужден изменить сформированный в начале 1920-х годов порядок, переводя сеть ранее независимых бюро жалоб на уровень и в подчинение региональной и местной власти. При каждом исполкоме областных и местных Советов создавались свои бюро жалоб, которые рассматривали под руководством председателя исполкома все жалобы, возникающие на местах. Ситуация повторилась, как это уже было в царской России: разбором жалоб стали заниматься те, на кого жаловались. При дальнейшей децентрализации контроля в конце 1930-х годов эти бюро жалоб были также реорганизованы, а обязанность рассмотрения жалоб стала возлагаться не на специальные органы, а на всех должностных лиц, окончательно придавая процессу рассмотрения жалоб субъективный характер.

В условиях социальных отношений советского общества жалоба оказалась весьма востребованна, поскольку воспроизводила старинный и понятный населению порядок челобитья о милости. Так, несмотря на строгости того сурового времени, жалобы, написанные самому И.В. Сталину или другим членам Политбюро ЦК ВКП(б), давали для просителя практически всегда положительный результат. Понятно, что эти жалобы редко попадали непосредственно на стол к вождям, но тем не менее в адрес местных властей всегда приходили уведомления, как правило, следующего содержания: «ЦК ВКП(б). Особый сектор. Пересылаем полученное на имя т. Сталина заявление для рассмотрения. О последующем распоряжении просьба сообщить заявителю и в копии Особому сектору ЦК, 5 часть»[260]260
  Цит. по: Общество и власть (1930-е годы). Повествование в документах. – M., 1998. – С. 12.


[Закрыть]. Несмотря на то, что в пришедшей из столицы бумаге содержалось слово «просьба» и не было никакого намека, как следует поступить, руководители местных партийных и советских органов тут же бросались удовлетворять жалобу.

Не надеясь на то, что правды можно добиться на месте, или убедившись в этом на своем опыте, рабочие, крестьяне и служащие писали И.В. Сталину о плохих жилищных условиях, незаконных увольнениях, бюрократизме, бездушии чиновников и т. п. И хотя эти письма не доходили непосредственно до адресата и в ответ на них из ЦК поступали стандартные уведомления, одно лишь упоминание в них имени Сталина действовало на местных чиновников отрезвляюще. Месяцами и годами нерешаемые жалобы и просьбы удовлетворялись, как правило, в течение нескольких дней. А в газетах регулярно появлялись эпизоды, представлявшие случаи помощи и содействия, оказанные высокой властью отдельным лицам[261]261
  Голос народа. Письма и отклики рядовых советских граждан о событиях 1918–1932 гг. / Под ред. А.К. Соколова. – М., 1998. – С. 72.


[Закрыть].

В середине 1930-х годов ЦК ВКП(б) организует большую кампанию по пропаганде бюро жалоб, направленную на их развитие. На районном уровне такие структуры существовали в райисполкоме и его отделах, роно, райздраве, райсобесе, райжилотделе, домтресте, районном рабочем кооперативе, райфо, райсберкассе, райжилсоюзе, отделе связи, в райпрокуратуре. Прием жалоб был организован и на предприятиях, причем бюро жалоб имелись, например, в отделах рабочего снабжения, завкомах, фабкомах, цехкомах заводов и фабрик, а на селе бюро жалоб создавались при сельсоветах, колхозах и МТС. К 1934 г. в СССР было около 23 тыс. таких структур[262]262
  Иконников С.И. Создание и деятельность объединенных органов ЦКК – РКИ СССР в 1923–1934 гг. – М., 1971. – С. 158.


[Закрыть]. В результате созданная огромная сеть «сигнальных органов» позволяла центральной власти справиться с таким массовым явлением советской жизни, как «писания во власть». На всесоюзном уровне цифры были весьма впечатляющими: в начале 1930-х годов приемная председателя ЦИК СССР М.И. Калинина получала ежемесячно до 15 тыс. писем, Наркомзем в 1935 г. получил 10 тыс. писем (т. е. около 840 в месяц).

Особо следует остановиться на рассмотрении деятельности местных бюро жалоб: как они работали с письмами, как их расследовали, какие ответы давали. Невхождение в структуру органов исполнительной власти и элементы «экстерриториальности» бюро жалоб были той особенностью, которая позволяла им стать реальным механизмом обратной связи системы управления. Советские люди шли со своими жалобами не в местный орган – через него они обращались к власти в целом. Поэтому, если указанные в письме вопросы выходили за рамки компетенции местного органа РКИ, бюро жалоб имело возможность решать их через вышестоящие органы, а не посылать по инстанциям самого заявителя. К тому же надо было не только реагировать на «частные» сигналы, но и систематически анализировать, обобщать всю их совокупность, что входило в задачи Центрального бюро жалоб РКИ. Однако самым слабым местом в организации работы бюро жалоб было выстраивание отношений с местными советскими органами. Местное отделение РКИ должно было одновременно подчиняться наркомату РКИ как часть общего механизма госконтроля и выполнять ту же функцию в соответствующем местном Совете. Как и система власти, контроль снизу столкнулся с противоречием между централизованным управлением и местным самоуправлением. Решить в полной мере эту проблему в 1930-е годы не удалось. Чаще всего решение оказывалось в пользу местной бюрократии, что серьезно снижало эффективность работы бюро жалоб.

Сама система организации работы с жалобами была довольно проста и начиналась на любом уровне с тщательной сортировки письменных сигналов, которые, как правило, были очень своеобразной смесью жалобы и доноса. Кроме того, они различались как сигналы о политической достоверности, сигналы о социальном происхождении и сигналы о злоупотреблениях власти. Сначала подлежали изъятию письма явно психически неуравновешенных людей, письма неразборчивые или нечитаемые и письма с содержанием открыто антисоветского характера. Первые просто уничтожались или направлялись в архив, а последние пересылались органам ОГПУ (НКВД). Затем большинство писем распределялось в другие учреждения с сопроводительными письмами-просьбами расследовать и принять меры. Эти инстанции всегда находились или на том же административном уровне (центр – область – район) или на более низком: область – район, район – сельсовет. Областные органы не расследовали большинство писем: они направляли их в район. Поэтому специфика областного звена заключалась в том, что оно было посредником между центральными органами и местным уровнем. Письма, полученные центральными учреждениями, регулярно пересылались в областные советские и партийные органы. Работа с обращениями советских граждан в бюро жалоб на самом деле представляла собой большую документо-перераспределительную систему.

Процедура рассмотрения полученной жалобы местными органами на уровне района мало чем отличалась от той, которая была установлена еще в дореволюционные времена для губернских и уездных органов: если это было возможно, жалобщика и тех, на кого он жалуется, должны были вызвать в район. Но чаще всего районное начальство само направляло инспектора на место, который после более или менее серьезного расследования писал докладную записку для принятия решений. После чего ответ из района посылался в область, а областными органами в центр (в зависимости от первичного получателя письма).

На протяжении 1920-1940-х годов районные организации были довольно свободны и независимы в том, что касалось работы с письмами трудящихся. От них зависело не только содержание ответа, но и его сроки. Именно райком ВКП(б) контролировал весь этот процесс в отсутствие (невозможность) контроля центра. Район являлся важным звеном не только потому, что действовал относительно автономно, но и потому, что концентрировал все недостатки сложившейся системы, страдавшей от бюрократических болезней: недостаточного учета прохождения жалоб, в особенности в кооперативных и хозяйственных организациях, кабинетного метода расследования жалоб путем запросов сведений о разного рода переписке, нехватки средств и персонала, невозможности реального отслеживания писем, длительных сроков почтовой доставки. Не было достаточного контроля за результатами по жалобам, пересылаемым в другие организации, в особенности по райфо. Часто на районном уровне просто не хватало работников для рассмотрения жалоб, а массовые организации содействия РКИ к этой работе не привлекались. О том, что работа по рассмотрению писем граждан на местах исполнялась с трудом, говорила заведующая Объединенным центральным бюро жалоб РКИ М.И. Ульянова на XVII съезде ВКП(б) в феврале 1934 г.: «Жалобы застревают в районном звене. Работа с жалобами как центральных, так и областных (краевых) органов упирается сейчас прежде всего в районное звено»[263]263
  Семнадцатый съезд ВКП(б). Стенографический отчет. – М., 1934. С. 293.


[Закрыть].

В начале 1934 г. И.В. Сталин заявил, что надобности в ЦКК – РКИ не существует, так как нужна «такая организация, которая, не задаваясь универсальной целью инспектирования всех и вся, могла бы сосредоточить все свое внимание на работе по контролю, на работе по проверке исполнения решений центральных учреждений советской власти»[264]264
  Там же. С. 35.


[Закрыть]. Это означало, что рассмотрению индивидуальных жалоб придавалось второстепенное значение. Решением XVII съезда ВКП(б) в феврале 1934 г. прежняя система партийно-государственного контроля в виде ЦКК – РКИ упразднялась[265]265
  Там же. С. 674.


[Закрыть]. Аппарат Наркомата РКИ передавался в состав Комиссии советского контроля, а аппарат ЦКК – в создаваемую Комиссию партийного контроля при ЦК ВКП(б)[266]266
  КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. – 7-е изд. – М., 1954. – Ч. III. – С. 231.


[Закрыть]. Реформа означала встраивание системы контроля в вертикаль исполнительной власти, т. е. вместо независимой всесильной организации, имеющей массовую опору в низах, была создана децентрализованная, лишенная силы система контроля, а трудящиеся от участия в деятельности органов контроля практически отстранялись. Но в задачу созданных контрольных органов по-прежнему входили вопросы работы с жалобами населения. Постановление ВЦИК от 1 июля 1934 г. «Об упорядочении дела рассмотрения и разрешения жалоб» определило порядок приема жалоб, их направление и рассмотрение в исполнительных комитетах и советах, а также установило обязательность проверок сведений, сообщаемых в органы печати, о нарушениях в работе учреждений и должностных лиц. Были закреплены сроки рассмотрения жалоб: в краевых (областных) органах – не свыше одного месяца со дня подачи жалобы, а жалобы красноармейцев – не свыше 15 дней, в районных и городских органах, соответственно, не позже 20 и 7 дней[267]267
  Собрание установлений РСФСР (СУ РСФСР). – 1934. – № 31. – Ст. 182.


[Закрыть].

В плане совершенствования правовых основ этой деятельности особо следует отметить Постановление ЦИК СССР от 14 декабря 1935 г. «О положении дел с разбором жалоб трудящихся», в котором впервые были подробно прописаны правила работы с жалобами граждан, до того определявшиеся ведомствами самостоятельно[268]268
  СЗ СССР. – 1936. – № 31. – Ст. 274.


[Закрыть]. Так, согласно п. «в» ст. 3 данного постановления, для всех учреждений и организаций был установлен 20-дневный срок рассмотрения жалоб. Категорически запрещалась пересылка жалоб тем учреждениям и должностным лицам, на которых они были поданы. В целом установленные этим нормативным актом правила действовали в течение более 30 лет, да и потом постоянно воспроизводились в многочисленных инструкциях по делопроизводству и работе с обращениями граждан в различных ведомствах и государственных учреждениях. В значительной степени установленный тогда порядок по рассмотрению обращений продолжает действовать и сейчас.

Совершенствовалась работа государственного аппарата по работе с жалобами, уточнялись его функции и порядок деятельности. В 1935 г. было принято положение о работе Бюро жалоб при Комиссии советского контроля, значительно расширившее круг обжалования, включив в него и общественные организации, и их должностных лиц. Постановление Комиссии советского контроля при СНК СССР «О рассмотрении жалоб трудящихся», изданное 30 мая 1936 г., распространило действие постановления ЦИК СССР от 14 декабря 1935 г. на руководителей всех учреждений и предприятий[269]269
  Там же. Ст. 276.


[Закрыть]. Соответственно, была определена ответственность должностных лиц за невыполнение подобных предписаний при рассмотрении жалоб согласно Постановлению ЦИК и СНК СССР от 13 октября 1929 г. «Об основах дисциплинарного законодательства СССР и союзных республик»[270]270
  СЗ СССР. – 1929. – № 71. – Ст. 670.


[Закрыть]. При этом персональная ответственность за постановку приема и разрешения жалоб трудящихся, за факты волокиты, формально-бюрократического отношения к нуждам и запросам населения во всех советах была возложена на председателей исполкомов советов.

Рассматривая в июне 1936 г. состояние работы по жалобам трудящихся, СНК СССР отметил, что проведенные проверки в Народном комиссариате финансов СССР, Народном комиссариате земледелия СССР, Сталинградском краевом исполнительном комитете, Западном областном исполнительном комитете, Центральном совете профессиональных союзов Белоруссии и др. показали наличие серьезных нарушений. Руководители некоторых ведомств сами не занимались разбором жалоб, а жалобы, даже заслуживающие большого внимания, механически пересылались в местные организации без контроля за ходом их разбора.

В принятом СНК СССР Постановлении «О постановлении Комиссии советского контроля при СНК Союза ССР о рассмотрении жалоб трудящихся» от 4 июня 1936 г. № 988 руководителям учреждений и организаций предлагалось: а) установить точную регистрацию всех поступающих жалоб, а также контроль за рассмотрением и прохождением этих жалоб и за исполнением решений, принятых по этим жалобам; привлекать к строгой ответственности работников учреждений, виновных в утере жалоб трудящихся;

б) при получении жалоб точно устанавливать срок их рассмотрения, а в тех случаях, когда жалоба требует длительного расследования, своевременно ставить об этом в известность жалобщика;

в) систематически проверять постановку работы по жалобам в низовых звеньях своей системы[271]271
  СЗ СССР. – 1936. – № 31. – Ст. 276.


[Закрыть]. Отдельно в этом же постановлении СНК СССР поручало Бюро жалоб и уполномоченным Комиссии советского контроля: а) решительно перестроить свою работу, сосредоточив основное свое внимание на контроле за правильной организацией разбора жалоб ведомствами, учреждениями, профессиональными союзами путем проведения систематических, а не от случая к случаю проверок правильности расследования жалоб по существу и своевременного устранения имеющихся недостатков; б) ввести в практику работы обсуждение результатов расследований жалоб, имеющих общественное значение, на собраниях рабочих, колхозников и проч.; в) привлекать к работе по разбору жалоб и к проведению массовых проверок хорошо проверенный актив рабочих, колхозников, рабкоров и специалистов, тщательно инструктируя их и помогая им в работе.

Однако к 1939 г. стали очевидными негативные результаты принятого решения о ликвидации централизованной системы контроля. Постановление СНК РСФСР «О состоянии дела рассмотрения жалоб и заявлений трудящихся в народных комиссариатах РСФСР, областных, краевых исполкомах и СНК АССР» от 25 августа 1939 г. выявило немало серьезных нарушений в организации приема и рассмотрения обращений граждан[272]272
  Хронологическое собрание законов, указов Президиума Верховного Совета и постановлений Правительства РСФСР. – М., 1959. – Т. 2. С. 448–449.


[Закрыть]. Логическим результатом процесса снижения роли Комиссии советского контроля в системе управления стало издание указа Президиума Верховного Совета СССР от 6 сентября 1940 г. об ее упразднении и образовании Народного комиссариата государственного контроля СССР[273]273
  Ведомости ВС СССР. – 1940. – № 31.


[Закрыть]. В целом в довоенный период Наркомат осуществлял свою деятельность в виде жесткого контроля за деятельностью предприятий и ведомств, трудовой дисциплиной работников советских органов[274]274
  Согласно указу Президиума Верховного Совета СССР от 26 июня 1940 г. рабочие и служащие были лишены права уходить с работы и за самовольное оставление работы подвергались тюремному заключению, а за прогул без уважительных причин приговаривались к исправительно-трудовым работам. Судебная ответственность за самовольный уход с работы и за прогул была отменена лишь 25 апреля 1956 г. – Авт.


[Закрыть].

Система государственного контроля и организация работы с жалобами в центре и на местах, сложившаяся к 1941 г., в основном сохранялась и во время войны. Резкое падение жизненного уровня в годы войны, исключительное физическое и психологическое напряжение и истощение, усталость от некомпетентных решений, злоупотреблений властей становились поводом для обращений граждан в органы власти. Жалобы часто были связаны с продовольственными затруднениями, дороговизной, недостатком топлива, ростом числа эпидемических заболеваний[275]275
  Зинич М.С. Будни военного лихолетья. 1941–1945. – M., 1994. – С. 61.


[Закрыть]. Много поступало заявлений от эвакуированного населения, которое жаловалось на бездействие местных властей, неудовлетворительное материальное положение, плохие жилищные условия. Эвакуированные также писали и о плохом отношении к ним со стороны местного населения[276]276
  Советская повседневность и массовое сознание. 1939–1945 / Сост. А.Я. Лившин, И.Б. Орлов. – М., 2003. – С. 47, 89, 163.


[Закрыть].

В годы войны работа по совершенствованию государственного аппарата не останавливалась. В 1943 г. Главархив разработал «Перечень типовых документальных материалов, образующихся в деятельности учреждений, организаций и предприятий СССР» с указанием сроков хранения для каждой категории документов[277]277
  Кирсанов В.В. Делопроизводство в исполнительных комитетах Советов депутатов трудящихся / В.В. Кирсанов, В.Г. Купченко. – М., 1963. – С. 18.


[Закрыть]. Этот нормативный документ действовал до 1957 г. В нем имелись указания о документировании работы с жалобами населения, направленные в органы власти. После окончания Великой Отечественной войны советский государственный аппарат постепенно был перестроен применительно к условиям мирного времени, к задачам восстановления и развития народного хозяйства. При этом институт жалобы продолжал использоваться как действенный инструмент контроля за работой государственного аппарата.