Текст книги "Организация работы с обращениями граждан в истории России. Учебное пособие"

Продолжая политику Екатерины II по ограничению властных полномочий центральных учреждений, Павел I стремился в максимальной мере сосредоточить в своих руках управление государством. Поэтому в декабре 1796 г. им было утверждено новое положение о Сенате, которым устанавливалось точное распределение функций и полномочий всех департаментов Сената. При каждом из них учреждались должности стряпчих для исполнения роли частных поверенных челобитчиков. Особое внимание Павел I уделил укреплению порядка в сенатском делопроизводстве, для чего штат канцелярии Сената был увеличен – введены должность правителя канцелярии[152]152
  Этим самым Павел I впервые в истории отечественного делопроизводства четко выделил компетенцию начальника канцелярии, поскольку в Генеральном регламенте 1720 г. руководство документооборотом возлагалось на секретаря, сочетавшего дополнительно еще ряд обязанностей. – Авт.


[Закрыть] и четырех делопроизводителей.

Царь решил положить в основу своей государственной деятельности стремление улучшить политическое и материальное положение большинства своих подданных. Он хорошо понимал, что именно через челобитные осуществлялся важнейший монархический принцип, благодаря которому царь воспринимался в народном сознании как воплощение справедливости и правды, и каждый подданный, независимо от сословной принадлежности, должен был иметь доступ к нему со своей нуждой и жалобой. Не случайно Павел I после восшествия на престол своим указом от 5 июня 1797 г. восстанавливает ликвидированную Екатериной II рекетмейстерскую контору, правда, под новым названием – Канцелярия рекетмейстерских дел[153]153
  ПСЗ РИ. – 1-е собр. – Т. XXII. – № 16329.


[Закрыть], поскольку царь решает возобновить древнюю традицию обращений с челобитьями напрямую к государю, отмененную Петром I в 1714 г. Павел Петрович думал уничтожить всякую несправедливость в России, чтобы голос из любого сословия был услышан царем[154]154
  История государства Российского: хрестоматия. Свидетельства. Источники. Мнения. XIX в. Книга первая / Сост. Г.Е. Миронов. – М., 2000. – С. 30–31.


[Закрыть].

Возмущение екатерининских вельмож, забывших, как можно жить без взяток и казнокрадства, вызвала попытка Павла I сделать доступной для любого подданного возможность письменно обратиться к царю. Для этого, по примеру «долгого ящика» своего прапрадеда царя Алексея Михайловича, в Зимнем дворце по указанию Павла I был поставлен «желтый ящик» с прорезью (или, как его называли иначе, «окно»), вделанный в широкий проем одной из стен дворца, куда каждый подданный мог опустить письмо императору с уверенностью, что тот его прочтет[155]155
  Труайя А. Павел Первый. – М., 2005. – С. 200–201.


[Закрыть]. Письма-прошения попадали прямо в комнату, расположенную ниже этого «окна», ключ от которой находился только у царя. Ежедневно Павел I заглядывал в свою тайную комнату, собирал корреспонденцию, полученную накануне, собственноручно ее помечал и затем сам прочитывал прошения или заставлял читать их вслух одного из своих статс-секретарей. Резолюции или ответы на эти прошения всегда были написаны царем лично или скреплены его подписью, а затем публиковались в газете «Санкт-Петербургские Ведомости». По жалобам на неправосудие и притеснения возбуждались подробные расследования и пересмотр подлинных дел самим государем. Однако для проверки исполнения решений требовались профессиональные чиновники, а формирование профессионального аппарата в России было только начато усилиями Павла I и завершилось в царствование его сына Николая Павловича.

Понятно, что объем правомочий лиц, выступающих с обращениями к царю или к государевым ведомствам, был различным и зависел от их сословной принадлежности. Самым большим объемом полномочий обладали собрания дворянства, которые имели право направлять представления о своих общественных нуждах и пользах генерал-губернатору или губернатору, а жалобы – Сенату и царю[156]156
  См.: Российское законодательство X–XX веков. Т. 5. – М., 1987. – С. 34.


[Закрыть]. Все новые слои населения Российского государства наделялись правом жалобы. Для купеческо-ремесленного населения в 1754 г. в целях рассмотрения торговых дел по словесной просьбе был разрешен словесный суд. С появлением посессионных рабочих им разрешалось жаловаться на фабриканта и подавать жалобы в департамент мануфактур и внутренней торговли. При этом следует отметить, что если в XVII в. за крестьянами признавалось право жаловаться правительству на своих владельцев, то в XVIII в. крестьянам позволялось направлять челобитные только должностным лицам местного уровня, им было запрещено жаловаться на помещиков, которым они принадлежали, тем не менее жалобы крепостных принимались, если они были переданы по установленным каналам[157]157
  Ключевский О.В. Сочинения: В 9 т. Т. 2: Курс русской истории. Ч. 5. – М., 1989. – С. 124.


[Закрыть]. А городские сообщества в соответствии с Грамотой на права и выгоды городам Российской империи от 21 апреля 1785 г. (ст. 36) прошения о своих общественных нуждах и пользах могли направлять лишь губернатору[158]158
  Российское законодательство X–XX веков. – М., 1987. – Т. 5. – С. 68–129.


[Закрыть].

В целом следует признать, что активизация законотворчества и реформирование коллежской системы управления со стороны самодержавной власти, в том числе в области реализации права подданных на обращение с жалобами и прошениями в центральные и провинциальные органы управления, приводили к противоречию, особо остро ощущавшемуся в конце XVIII в., когда еще не была окончательно отработана законодательная процедура, между фактическим состоянием самодержавной власти в государстве и стремлением этой власти к детальной (если не сказать, мелочной) регламентации жизни общества и частной жизни подданных.

Вопросы и задания для самопроверки

1. Объясните, как менялось значение должности генерал-рекетмейстера в царствования первых преемников Петра I в 17251762 гг.

2. В чем проявилось влияние реформы Сената Екатериной II на совершенствование порядка рассмотрения челобитий?

3. Как повлияла губернская реформа Екатерины II в 1775 г. на расширение возможности различных сословий решать свои вопросы в центральных и местных органах управления?

4. Какое значение имел Манифест Екатерины II о порядке рассмотрения жалоб и просьб на высочайшее имя (1763 г.)?

5. Объясните, почему Екатерина II в 1786 г. запретила употреблять слово «челобитная» и вместо него ввела слово «прошение»?

6. В чем состояла деятельность Павла I по улучшению порядка рассмотрения прошений центральными и губернскими органами управления?

Темы рефератов

1. Значение генерал-рекетмейстера по рассмотрению жалоб на высочайшее имя в царствования первых преемников Петра I в 1725–1762 гг.

2. Влияние губернской реформы 1775 г. на расширение возможности подачи жалоб и прошений в центральные и местные органы управления.

3. Сущность политики просвещенного абсолютизма и деятельность Екатерины II по совершенствованию порядка подачи и рассмотрения прошений на высочайшее имя.

4. Формирование взглядов Павла I на предназначение государя и его деятельность по упорядочиванию рассмотрения прошений подданных Российской империи.

Примечания

Схема 6

ЦЕНТРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ, РАССМАТРИВАВШИЕ ЧЕЛОБИТЬЯ (ПРОШЕНИЯ) В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ (1760-1790-е годы)

Схема 7

ГУБЕРНСКИЕ И УЕЗДНЫЕ ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ, РАССМАТРИВАВШИЕ ПРОШЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ (с 1775 г.)

Схема 8

ГОРОДСКИЕ ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ, РАССМАТРИВАВШИЕ ПРОШЕНИЯ (1775–1864 гг.)

Глава 4
Модернизация правового и документационного обеспечения института обращений в министерской системе управления (XIX – начало XX в.)

В начале XIX в. административная система петровских коллегий со всей очевидностью показала свою отсталость, непрофессионализм и неэффективность. Ярким примером стала беспомощность царской власти XVIII в. в решении одной из главных задач управления – осуществления обратной связи при реализации права жалобы на имя государя. Это право то запрещалось, то вновь разрешалось, вводились и изменялись государственные должности, учреждались специальные ведомства по рассмотрению прошений, но вся коллегиальная система управления и делопроизводства не справлялась с потоком челобитий, которые годами, а иногда целыми десятилетиями безрезультатно рассматривались центральными и провинциальными органами.

Продолжая политику централизации управления для сохранения самодержавия, начатую Екатериной II и Павлом I, царь Александр I после вступления на престол Манифестом «Об учреждении министерств» от 8 сентября 1802 г. учредил восемь министерств. Впервые за всю историю России центральные органы управления были реально увязаны с местными. В это время создавалась и отлаживалась так называемая линейная система: губернаторы становились чиновниками МВД, назначались по представлению соответствующего министра, от него получали указания, перед ним отчитывались – точно так же, как капитан-исправник, начальник уезда, получал указания от губернатора и перед ним был ответственен за свою деятельность. Аналогично пронизывали всю страну линии Минфина – через губернскую казенную палату вплоть до уездного казначея; Минюста – через губернские и уездные суды. Все министры, за исключением военного, морского и коммерции, получали помощников со званием товарищ министра, в обязанности которых входило замещать их по всем делам.

Главным отличием нового центрального управления от предыдущей коллегиальной системы стал принцип единоначалия в административной деятельности министров, что позволяло: 1) повысить оперативность управления; 2) усилить персональную ответственность руководителей и исполнителей; 3) увеличить значение канцелярий и делопроизводства.

Можно выделить три группы делопроизводственной документации, возникшие в приказной и коллежской системах и перешедшие в министерское управление: 1) переписка учреждений; 2) внутренние документы; 3) просительные документы (часто выступали как инициативные при формировании дела). Нижестоящие учреждения или должностные лица посылали вышестоящим «доношения» (донесения). Донесение нижестоящего должностного лица вышестоящему, а также отсылаемое в Сенат еще с петровских времен называлось «рапортом». Донесение об исполнении какого-либо распоряжения сначала именовалось «экзекуцией», а затем «отчетом»; посылаемые нижестоящим учреждением вышестоящему, пересылаемые друг другу документы учреждений одного уровня назывались «промемориями», в XIX в. они получили название «отношений». Учреждения, не связанные соподчиненностью, могли также посылать друг другу «ведения»[159]159
  Данилевский И.Н. Источниковедение: Теория. История. Метод. Источники российской истории: учеб. пособие для студентов вузов / И.Н. Данилевский, В.В. Кабанов, О.М. Медушевская, М.Ф. Румянцева. – М., 2000. – С. 395.


[Закрыть].

Место Сената, окончательно утратившего в конце XVIII в. законотворческую роль в системе высших государственных учреждений, занял другой законосовещательный орган Российской империи, созданный указом царя от 1 января 1810 г., – Государственный Совет, состав которого назначался лично императором из наиболее заслуженных сановников. В числе структурных подразделений нового органа важное место занимала особая структура для работы с поступающими на имя царя обращениями подданных – Комиссия прошений, возглавляемая одним из членов Государственного Совета[160]160
  Там же.


[Закрыть]. Это было третье рождение Челобитного приказа в истории России.

Следует подчеркнуть особенности создания Комиссии прошений. Во-первых, со времен Петра I впервые формируется специальный полномочный орган, а не персональная должность, что подчеркивает законодательное закрепление самостоятельности такой функции в системе задач государства. Во-вторых, перевод органа по рассмотрению жалоб из состава Сената, обремененного в основном затяжными судебными делами, в Государственный Совет подчеркивал значимость для царской власти института прошений как особого вида взаимодействия царя со своими подданными. В-третьих, Государственный Совет по своему политическому предназначению больше подходил для разбирательств прошений на имя царя, поскольку развитие общественных отношений приводило к естественному устареванию ряда норм права, которые уже не соответствовали уровню современной жизни, но продолжали действовать. Различные прошения были своеобразным сигналом к обновлению правовых норм, которые и был призван обсуждать Государственный Совет.

С учреждением Комиссии прошений должность генерал-рекетмейстера была ликвидирована, а 10 августа 1816 г. издается царский указ об окончании генерал-рекетмейстерских дел в Сенате и о передаче их в архив Кабинета Его Императорского Величества[161]161
  ПСЗ РИ. – 1-е собр. – Т. XXXIII. – № 26403.


[Закрыть]. Комиссия прошений была образована для рассмотрения жалоб на высшие государственные учреждения[162]162
  Комиссия прошений получила право рассматривать жалобы не только на губернскую администрацию и суды, но и на департаменты Сената, что означало подконтрольность Сената Государственному Совету. – Авт.


[Закрыть] и удовлетворения прошений о наградах, пенсиях, должностях, смягчении наказаний, о покровительстве разных родов деятельности, «отыскании крестьянами свободы и защиты» от помещичьих злоупотреблений, о помощи в деле образования детей и прочих милостях и просьбах, приносимых на имя императора. Комиссия принимала также проекты преобразований в различных областях государственного устройства, экономии и народного образования, издавала за счет Кабинета Его Императорского Величества труды ученых, произведения писателей и музыкантов, субсидировала постановки спектаклей и была главным проводником «монаршего милосердия», выходящего за рамки закона. 10 августа 1816 г. было принято дополнение к полномочиям Комиссии прошений о том, что в случае «отбытия Государя Императора из столицы для безостановочного по Комиссии производства дел присвояется оной особая степень власти, пространство которой определяется каждый раз Именным Высочайшим указом»[163]163
  Там же.


[Закрыть].

Комиссия состояла из председателя, членов и статс-секретаря, назначавшихся самим царем. Вначале в составе комиссии не было своей канцелярии и письмоводством занимался статс-секретарь комиссии. Поэтому для скорейшей подготовки дел к рассмотрению вводилась практика распределения поступивших прошений между членами комиссии. Не все прошения принимались комиссией. Оставлялись без рассмотрения или, как говорили в то время, «без уважения»: «1) все жалобы на места средние и лица подчиненные, приносимые мимо высшего их начальства; 2) все жалобы по тяжебным делам, решенным в общем Сената собрании»[164]164
  ПСЗ РИ. – 1-е собр. – Т. XXXI. – № 24064.


[Закрыть]. Кроме того, согласно введенным с 1820 г. дополнениям к полномочиям Комиссии прошений не рассматривались: «1) дела об отыскивающих свободы из помещичьего владения; 2) дела, по коим объявлено будет особое Высочайшее повеление о рассмотрении оных», т. е. «…на решения, по коим поднесены были от Сената Государю Императору всеподданнейшие рапорты»[165]165
  Там же. Т. XXXVII. № 28303.


[Закрыть].

Жалобы на решения департаментов Сената хотя и допускались к рассмотрению Комиссией прошений, но с условием приложения к самой жалобе непосредственного решения, которое оспаривалось. В этом случае комиссия собирала необходимые справки и делала свое заключение о мерах, которые могли разрешить возникшее противоречие. К содержанию заключения комиссии предъявлялись определенные требования – они должны быть «решительны и не могут состоять единственно в отсылке дела на рассмотрение»[166]166
  Там же.


[Закрыть].

По жалобам на решения министерств Комиссия прошений собирала от министров объяснения, а также готовила заключение о возможных мерах исправления ситуации, указанной в жалобе. По всем таким жалобам делались записи в журналах, которые через статс-секретаря комиссии передавались на Высочайшее усмотрение. В случае если заключение комиссии состояло в предложении отмены внеправового решения министерства или департамента Сената, журнал и само рассматриваемое дело поступали в Государственный Совет по тому же порядку, который был утвержден для дел, вносимых министрами на рассмотрение Государственного Совета[167]167
  Там же.


[Закрыть].

При поступлении прошений о наградах соблюдались те же правила, как и при представлении жалоб. При этом комиссия не рассматривала: «1) прошения о наградах подчиненных лиц, приносимые без ведома их начальств; 2) прошения, по коим сделан уже был отказ»[168]168
  Там же.


[Закрыть]. По всем другим прошениям о наградах комиссией собирались нужные сведения от начальства лиц, представляемых к награждению. Заключения по этим вопросам фиксировались в ее журналах. На основании записей в журналах каждые полгода составлялись списки лиц для награждения, которые представлялись на Высочайшее усмотрение с учетом мнения Министерства финансов о возможности выделения соответствующих средств[169]169
  Там же.


[Закрыть]. Что касается прошений о милостях, то к ним относились просьбы о единовременном подаянии, о пособии по бедности или приключившемуся несчастью. Эти прошения передавались в «особенное общество, для таковых вспоможений здесь учрежденное» и удовлетворялись по мере накопления ежегодных доходов этого общества. В особых случаях комиссия делала свое заключение с предложением о выделении пособия и представляла его на особенное Высочайшее усмотрение[170]170
  Там же.


[Закрыть]. Все проекты, которые получала Комиссия прошений, признававшиеся «уважительными», т. е. заслуживающими внимания, отправлялись к министрам по их принадлежности. Министры поручали рассмотрение проектов «особенным» комитетам, или комиссиям, учрежденным для этих целей, и по их заключениям давали ход тем из них, которые заслуживали особого «уважения». В комиссию не вносились проекты, заключающие в себе очевидные недоразумения.

Продолжая совершенствовать новую структуру управления, Александр I подписал 25 июня 1811 г. Манифест «Общее учреждение министерств»[171]171
  Там же. № 24686.


[Закрыть]. Этим актом была завершена министерская реформа, начатая в 1802 г., и в России окончательно утвердился отраслевой принцип организации управления, начало которому положила коллежская система. Манифестом устанавливалось, что «порядок производства дел во всех министерствах, департаментах и отделениях учреждается на общих правилах единообразно». Параграф 91 гласил, что о поступивших делах, в том числе прошениях, министру докладывал директор его канцелярии, директору департамента – правитель дел канцелярии департамента. Эта стадия являлась, по сути, предварительным рассмотрением дела и не влекла за собой никаких решений, но определяла дальнейший ход бумаги в министерстве.

Общий порядок движения дел по жалобам и прошениям в министерствах строго регламентировался, и редкое дело не проходило весь путь его подготовки и рассмотрения – от отдельного стола в составе того или иного отделения через директора департамента, а нередко и общего присутствия департамента или объединенного присутствия нескольких департаментов (в случае крайней сложности дела) до министра, а иногда и совета министра, смотря по сложности вопроса, указанного в жалобе или прошении[172]172
  Организация работы с документами: учебник / В.А. Кудряев и др. – М., 1999. – С. 25.


[Закрыть].

Чтобы приостановить растущий поток прошений с мест, каждое министерство ежегодно рассылало множество циркуляров, регламентирующих даже мелкие вопросы деятельности местных властей и предоставления значительного числа обязательных сведений в форме отчетов и донесений. Противоположным потоком бумаг с мест, связанных с прошениями, были так называемые представления о разрешении – ходатайства лишенных управленческой инициативы местных властей о разрешении самостоятельных действий по многим конкретным случаям хозяйственного управления. Очень часто подобные представления сопровождались длительной перепиской, состоящей из справок, смет, пояснений, отношений с другими учреждениями на местах и в центре[173]173
  Гаврилов Д.В. Губернское управление в дореволюционной России / Д.В. Гаврилов, Е.Ю. Алферова, В.Г. Железкин // Архивы Урала. – Екатеринбург, 1995. – № 2. – С. 67.


[Закрыть].

Правление нового царя Николая Павловича с декабря 1825 г. стало периодом совершенствования структуры министерской системы управления, профессионализации служилой бюрократии, что повлекло и усложнение формы рассмотрения прошений на имя царя. При этом институт прошений, а правильнее сказать, процедурная (канцелярская) рационализация порядка подачи и рассмотрения жалоб и просьб приобретали особую значимость для власти. Стремление Николая I к унификации делопроизводственной процедуры во всех присутственных учреждениях привело к тому, что рассмотрение апелляционного дела в Сенате принципиально не отличалось от процедуры в нижестоящих инстанциях[174]174
  Казанцев С.М. О юридической силе Свода законов Российской империи / С.М. Казанцев, М.В. Сидорчук // Вестник Ленинградского государственного университета. Сер. 6. – 1988. – Вып. 2. – С. 44.


[Закрыть].

В X томе Свода законов Российской империи содержалось подробное предписание, как составлять записку для доклада в присутствие Сената (ст. 571), что должно было обеспечить объективность выносимого решения. Во избежание волокиты в сенатском делопроизводстве Сводом законов устанавливались порядок и время ознакомления заинтересованных сторон и сенаторов с докладными записками. В случае неудовлетворенности решением Сената жалобщик мог подать прошение царю в Комиссию прошений. При этом в соответствии со ст. 602 он должен был дать «предварительную подписку в том, что он ведает законы, строго запрещающие подавать несправедливые жалобы на Сенат»[175]175
  Там же. С. 89.


[Закрыть]. Подобная оговорка была подтверждением верности петровским традициям и служила превентивной мерой от засорения необоснованными жалобами Комиссии прошений, готовившей материалы для Высочайшего рассмотрения.

Перемены, связанные с реформаторской деятельностью Николая I, коснулись и Государственного Совета, который с момента создания стал занимать важное место в механизме управления Российской империи, особенно в области жалоб и прошений. В общественном сознании царь Николай Павлович настойчиво формирует представление: государь – это хранитель правосудия, но одновременно провозглашает и другую идею: самодержавный государь – милостивый монарх. Но, чтобы быть «милостивым государем» при рассмотрении прошений на его имя, монарх должен быть одновременно и «праведным судьей» (т. е. точно следовать закону), а для этого лично у него должен быть специальный аппарат по примеру реорганизованной в 1826 г. Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, ставшей, по сути, высшим органом управления государством.

С этой целью указом от 20 февраля 1828 г. «Образование канцелярии статс-секретаря Е. И. В. для принятия прошений, на Высочайшее имя приносимых» при статс-секретаре Комиссии прошений была образована специальная канцелярия, состоящая из пяти экспедиций[176]176
  ПСЗ РИ. – 2-е собр. – Т. III. – № 1820.


[Закрыть]. Важно подчеркнуть, что Николаем I для улучшения работы Комиссии прошений в целом в каждой экспедиции была введена специальная должность – правителя дел (делопроизводителя). Первая экспедиция рассматривала жалобы на решения департаментов Государственного Совета, Комитета министров, Второго, Четвертого и Межевого департаментов Сената. Вторая экспедиция рассматривала жалобы и решения Первого, Шестого, Седьмого и Восьмого департаментов Сената. Третья экспедиция рассматривала жалобы на Третий и Пятый департаменты Сената. Четвертая экспедиция рассматривала прошения различного порядка, в том числе прошения об узаконении детей, жалобы на Синод и ходатайства о пенсиях. Пятая экспедиция рассматривала прошения разного содержания на иностранных языках и прошения о пособиях[177]177
  Высшие и центральные государственные учреждения России. 18011917 гг. Т. 1: Высшие государственные учреждения. – СПб., 1998. С. 31.


[Закрыть]. Производитель дел был обязан обеспечивать регистрацию жалоб и прошений, поступавших в его экспедицию, а также составлять журнал с решением Комиссии прошений по ним, при необходимости наводить справки, составлять докладные записки и зачитывать их в Комиссии прошений, следить за очередностью рассмотрения жалоб и прошений.

Но даже после реорганизации, по мнению государя, Комиссия прошений в составе Государственного Совета не справлялась с возложенными на нее обязанностями, в ее деятельности обнаруживались медлительность и многочисленные нарушения установленных правил. Поэтому 18 января 1835 г. Николай I своим указом выделяет Комиссию прошений в самостоятельное государственное учреждение, которое с этого времени состояло в непосредственном ведении императора и возглавлялось особым статс-секретарем для принятия прошений[178]178
  Корнилов А. Курс истории России XIX в. – М., 1993. – С. 58.


[Закрыть]. Специальный статус, приданный комиссии, позволял ей при рассмотрении жалоб и прошений запрашивать необходимые документы из всех без исключения государственных учреждений и от всех должностных лиц империи.

Значительный поток жалоб на имя царя из провинций империи обратил внимание Николая I на необходимость реформы местного управления, в котором с 1775 г. практически ничего не менялось. Согласно Манифесту царя «Общий наказ гражданским губернаторам» и Высочайше утвержденному «Положению о порядке производства дел в Губернских Правлениях», изданным 3 июня 1837 г., усиливалась власть губернаторов, соединившая в их лице функции управления и надзора[179]179
  ПСЗ РИ. – 2-е изд. – Т. XII. – № 1034, 1035.


[Закрыть]. Однако количество прошений с мест уменьшилось совсем незначительно, и это показало, что система провинциального управления и делопроизводства продолжала функционировать неэффективно. Поэтому Николаем I был издан 2 января 1845 г. именной Указ «Учреждение Губернских Правлений»[180]180
  ПСЗ РИ. – 2-е изд. – Т. XX. – № 18580.


[Закрыть]. Из преамбулы указа следовало, что для уменьшения накопления нерассмотренных и незаконченных прошений в присутственных местах царь решил «допустить в порядке производства и решения дел значительные облегчения и сокращения труда» канцелярий и чиновников, а также более точно определить обязанности членов губернских правлений и других чинов[181]181
  Там же.


[Закрыть].

Особое значение для сокращения документооборота просительской документации в провинции имела его правильная организация. Вся система делопроизводства в губернских правлениях в соответствии с Указом «Учреждение Губернских Правлений» была разделена на три группы: 1) дела судебные, решаемые коллегиальным порядком большинством голосов; 2) дела распорядительные, для которых требовалось утверждение губернатора; 3) дела исполнительные, имевшие в основном исполнительский характер и решавшиеся членами правления без участия губернатора. Но важным нововведением стало то, что штат каждого отделения был усилен за счет должности секретаря, который организовывал все делопроизводство в отделении[182]182
  Там же.


[Закрыть].

Для ускорения рассмотрения жалоб и прошений, помимо общей канцелярии губернского правления, впервые с 1845 г. в отдельную структурную единицу была выделена специальная канцелярия присутствия правления, что стало важным шагом по улучшению организации документооборота. Канцелярия присутствия занималась регистрацией документов, в ее ведение входили «экзекуторская, хозяйственно-распорядительная» деятельность, дела ревизионного стола, а также секретные дела. Канцелярией присутствия управлял старший секретарь. В ее состав входили два его помощника, регистратор с помощниками, экзекутор с помощниками, а также помощники столоначальников и канцелярские служители.

Нормы Указа «Учреждение Губернских Правлений» давали возможность улучшить и ускорить делопроизводство по рассмотрению различных прошений[183]183
  Шумилов М.М. Губернаторские канцелярии и губернские правления в России 50-80-х гг. XIX в. // Проблемы социально-экономической и политической истории России XIX–XX вв. – СПб., 1999. – С. 85.


[Закрыть]. Во-первых, сокращалось количество форм внутренних документов: устанавливалось наличие одного общего реестра входящих бумаг вместо предшествующего деления на общий и частные регистры документов. Во-вторых, было упрощено документирование процесса доклада и решения дела. Докладная записка, докладной регистр и протокол с 1845 г. заменялись составлением одного документа – журнала присутствия губернского правления, форма которого, впрочем, развилась из формы протокола, утвержденного «Положением о порядке производства дел в Губернских Правлениях» 1837 г.

В целом следует отметить, что при попытке модернизировать местные учреждения Николай I основное внимание уделил решению практических вопросов, связанных с организацией канцелярского порядка[184]184
  Виноградова Т.В. Законодательные акты первой половины XIX века об организации и делопроизводстве губернских правлений. – 1999. – № 2. – С. 83.


[Закрыть]. Но в силу присущего ему «административного идеализма» постепенно процедуры улучшения делопроизводства заслонили саму проблему реформирования системы губернского управления. Ввести раз и навсегда совершенный порядок делопроизводства путем издания законодательного акта не удалось и в этом случае. Как после «Общего учреждения министерств» 1811 г., так и после принятия законов 1837 г. и 1845 г. следовали те же жалобы губернаторов на запутанность и большой объем их переписки, те же обнаруженные при ревизиях скопления нерешенных дел в губернских правлениях, жалобы на имя царя представителей разных сословий на волокиту и злоупотребления чиновников при разборе прошений.

Поражение России в Крымской войне (1854–1855) потрясло страну. Столкновение старых традиций и новых требований развития государства ставило Россию перед неизбежностью радикальных реформ. В силу особенностей государственного устройства и традиционного уклада жизни движение вперед было возможно лишь при содействии монарха. Взошедший на царский престол в феврале 1855 г. новый царь Александр Николаевич получил в наследство довольно развитую и действовавшую по накатанной колее систему высших, центральных и местных учреждений, использующих налаженное делопроизводство. Главными недостатками этой системы были ее слабая способность к реформированию и низкая эффективность, прежде всего на уровне местного управления. Эти изъяны новый царь хорошо осознавал. Поэтому все преобразования в структуре и организации деятельности как высших и центральных, так и местных учреждений во время правления Александра II были осознанным шагом, направленным на модернизацию и повышение эффективности государственной машины.

Даже в 1860-1870-х годах сохранение самодержавия в прежнем виде и его необходимость не вызывали сомнений среди дворянства и у других сословий. Поэтому в первые годы своего царствования Александр II отождествлял монархию с реформами – крестьянской (освобождение крестьян от крепостного права 19 февраля 1861 г.), университетской (1863 г.), земской (1 января 1864 г.), судебной (20 ноября 1864 г.), печати (1865 г.), городской (16 июня 1870 г.), военной (1874 г.), которые осуществлялись правительственными чиновниками. Следует отметить, что, в отличие от преобразований Петра I, которые были не столько подчинены какому-то верховному замыслу, сколько обусловливались неведомым власти стихийным потоком, реформы 1860-х годов, наоборот, были фактически лишены какой-либо импровизации и случайности. Именно эти реформы способствовали сохранению неразрывной связи сословий с бюрократией и царем. Монархическое государство по-прежнему рассматривалось как основа для развития народного единства и его олицетворения в государе и подвластных ему институтах самодержавия.

Нельзя не подчеркнуть, что политика традиционного патернализма (т. е. отеческого самовластия) обернулась во 2-й половине XIX в. невиданным усилением роли административного аппарата (бюрократии): Российское государство превратилось в гигантского опекуна, обремененного ответственностью даже за мелкие хозяйственные нужды[185]185
  Великие реформы в России. 1856–1874: сб. / Под ред. Л.Г. Захаровой, Б. Эклофа, Дж. Бушнела. – М., 1992. – С. 221.


[Закрыть]. Все подданные царя получали право обжаловать действия либо бездействие чиновников. Жалоба как инструмент защиты прав и законных интересов приобретает в этот период чрезвычайно важное значение[186]186
  Яковлев А.И. Александр II и его эпоха. – М., 1992. – С. 152.


[Закрыть]. Например, результатом крестьянской реформы стало предоставление юридических прав, правда, весьма ограниченных, самой многочисленной части населения страны – крестьянам, в том числе право обращаться с жалобами и прошениями в центральные и местные органы власти, которого они были лишены практически весь XVIII в. Крестьяне разных губерний в жалостливых прошениях к губернаторам, министрам и к самому царю взывали о наделении их «где-либо землею», о замене неудобных земель удобными, об ограждении от произвола губернских и уездных властей. Получив право предъявлять жалобы, возбуждать судебные иски, прибегать к защите закона, крестьяне в первые послереформенные десятилетия много сил и внимания отдавали легальным средствам воздействия на власть. Их писцы и ходоки адресовали во все мыслимые инстанции – от «его благородия» мирового посредника до царского «величества» – тысячи и тысячи жалоб и прошений[187]187
  Зайончковский П.А. Отмена крепостного права в России. – М., 1954. С. 65.


[Закрыть].