Текст книги "Организация работы с обращениями граждан в истории России. Учебное пособие"

Важным элементом заголовка в челобитных являлись сведения о челобитчике: его имя (обычно в уничижительно-пренебрежительной форме – «полуимя», как говорили в то время), отчество (или наименование по отцу), фамилия или прозвище, а также социальный статус. Эти сведения о челобитчике всегда сопровождались формулами, выражающими вассальные отношения, и были строго регламентированы. Уже в конце XV в. ставился знак равенства между отношением государя всея Руси к боярину и отношением боярина к своим холопам[49]49
  Зимин А.А. Формирование боярской аристократии в России во второй половине XV – первой трети XVI в. – М., 1988. – С. 22.


[Закрыть]. С XVI в. в челобитьях стало обязательным для любого из служилых людей самого высокого ранга титулование себя холопом, а великого князя – государем. Полуимя в сочетании с термином «холоп твой» стало стандартной этикетной формулой, отражающей политическую реальность сформировавшейся централизованной монархии. Обращает на себя внимание, что в XVII в. самоназвание «холоп твой» уже осознавалось боярами и дворянами как привилегия господствующего класса, ибо не состоящие на царской службе посадские люди и крестьяне в челобитьях писались «сирота (раб) твой (ваш)»; женщины в зависимости от отношения к сословию – «сирота (раба) твоя (ваша)»; священнослужители всех рангов – «богомолец твой (ваш)»; монахини – «богомолица твоя (ваша)», а не «холопами»[50]50
  Горский А.А. О происхождении «холопства» московской знати // Отечественная история. – 2003. – № 3. – С. 80–82.


[Закрыть]. Отсутствие единообразия обращений к царю в челобитьях отражало прежде всего незавершенность перехода Московского царства в XVII в. от состояния сословно-представительной монархии к абсолютной монархии. И хотя, по мнению ученых, абсолютная монархия в России стала складываться во 2-й половине XVII в., соответствующий ей государственный аппарат и правила документирования его работы сформировались только благодаря административным реформам XVIII в.[51]51
  Стешенко Л.А. Государственный строй в России в первой четверти XVIII в.: учеб. пособие / Л.А. Стешенко, К.А. Софроненко. – М., 1973. – С. 97.


[Закрыть]

Содержание текста челобитных, как правило, состояло из двух частей[52]52
  Абдрашитова Н.А. Челобитные как особый вид документа в истории официально-делового стиля / Н.А. Абдрашитова, М.В. Милованова // Делопроизводство. – 2003. – № 2. – С. 95–100.


[Закрыть]. В первой части содержалось изложение обстоятельств и причин вопроса, которые заставили челобитчика обратиться с официальным заявлением о чем-нибудь или предъявлением исковых претензий к кому-нибудь, либо с жалобой или просьбой. Во второй (просительной) части излагалась просьба или сообщалось о действиях, желательных для челобитчика для разрешения изложенных обстоятельств. Текст челобитной, связанный с изложением обстоятельств дела, не регламентировался и имел произвольный характер. Тем не менее выделяются несколько видов зачинов челобитий. Во-первых, текст мог начинаться с датировки: указывался год, могли указываться месяц и день, когда происходило описываемое дело (въ девятый ден), на церковно-религиозные праздники и другие памятные дни или события. Во-вторых, изложение обстоятельств дела могло начинаться с глагола-сказуемого, подлежащее следовало за ним, что свойственно повествовательному стилю речи: «Жил отец мой в …» или «Се аз…». В-третьих, челобитная могла начинаться с обстоятельства, имеющего значение соответствия чему-нибудь, и причины, обусловливающей совершение действия («По твоему (вашему) указу…»).

Часть текста челобитной, в которой заключалось содержание прошения и излагалась сама просьба, как правило, начиналась с полного титула царя («Царю государю и Великому князю…» или «Государю царю и Великому князю…») с эпитетами «милосердый» или «милостивый», в титул царицы включался эпитет «благоверная». После этого следовало предложение со сказуемым – глаголом «пожаловать» («оказать милость», «вознаградить») с обязательным дополнением «меня», «нас». В качестве второго однородного сказуемого в просьбе использовался глагол «велеть» («приказать», «повелеть») в сочетании с указанием желаемого действия: «…вели государь мне дать.»[53]53
  Цит. по: Вялова Л.М. Указ. соч. С. 5.


[Закрыть]. Указом царя Федора Алексеевича 8 июня 1680 г. под страхом опалы запрещено было писать в челобитных: «…чтобы Он Великий Государь пожаловал, умилосердился, как Бог», а велено было писать: «…для прилучившегося которого наставшего праздника и для Его Государского многолетнего здравия»[54]54
  Цит. по: Богданов А. «Достойно есть». Либеральный царь Федор Алексеевич // Социум. – 1994. – № 4–5. – С. 72.


[Закрыть].

Заключительная часть большинства челобитных, как правило, имела единообразную формулировку. Концовка состояла из обращения (титул царя, царицы, патриарха и т. д.) и двух глаголов «смиловаться» и «пожаловать», в результате чего челобитчик стремился усилить воздействие на адресата, например: «царь государь смилуйся пожалуй.».

Следует отметить, что челобитья не оставались без внимания власти. Хотя московские цари и видели в них «докуку безпрестанную», но ответом на них было рассмотрение затрагиваемого вопроса и чаще всего удовлетворение жалоб и ходатайств. Действительно, опыт исторического развития Российского государства в XVII в. показывает, что если правительство не контролировало количество жалоб, то возникала ситуация «смуты». Например, бояре, ставшие при царе Василии IV Иоанновиче Шуйском хозяевами московских приказов, вытесняя отовсюду служилых дворян, всячески стремились назначать «своих людей» на воеводства[55]55
  Бахревский В.А. Василий Шуйский / В.А. Бахревский, П.Н. Полевой. – М., 2002. – С. 121.


[Закрыть]. Используя слабость контроля со стороны царя, воеводы стали управлять своими территориями, угнетая и без того обездоленный Смутой народ. Все челобитные на злоупотребления боярских ставленников, подаваемые в приказы, старательно прятались и оставались без расследования. Именно тогда – с начала XVII в. – ярко проявилось в России страшное зло бюрократизма («московской волокиты»), т. е. чиновный произвол безответственных и безнаказанных приказных людей, действия которых часто шли вразрез с интересами государства и подрывали доверие к царю, отделяя государя от народа.

Такое наследие легло на плечи юного, с энтузиазмом выбранного всеми сословиями Московского царства, но неподготовленного к правлению Михаила Федоровича Романова. В этом можно убедиться на примере Земского Собора 1642 г. Горько жаловались земские делегаты на неправедные действия, особенно при сборах денег в казну, заявившие Собору: «Разорены мы пуще турских и крымских басурман московскою волокитою и от неправд и от неправедных судов»[56]56
  Цит. по: Платонов С.Ф. Лекции по русской истории. – М., 1990. С. 218.


[Закрыть]. Однако справиться с «московской волокитой» было сложно. Жалобы, накопившиеся в царствование Михаила Федоровича, привели к народным выступлениям в Москве и других городах в начале царствования Алексея Михайловича, следствием чего стали появление Соборного Уложения 1649 г., уничтожение закладничества, меры против английских купцов и др.[57]57
  Костомаров М.И. Русская история в жизнеописаниях ее главнейших деятелей. Кн. II. – М., 1991. – С. 104–105.


[Закрыть] Не случайно в период царствования Алексея Михайловича, когда подготавливалось Соборное Уложение, особое значение в системе управления приобрел Челобитный приказ. Именно этот приказ, по сути, имел значение общего хранилища законов, куда обращались другие приказы, желая уточнить, нет ли уже царского указа по вопросу, который казался новым.

Таким образом, институт челобитья выполнял в Московском царстве XVI–XVII вв. ряд важных социально-политических функций: он являлся, во-первых, средством снятия социального напряжения; во-вторых, механизмом создания органического единства народа и царя; в-третьих, способом юридической защиты от произвола приказной бюрократии, кассацией неправедных действий и решений местной администрации.

Вопросы для самопроверки

1. Каковы предпосылки возникновения жалобы как механизма защиты интересов населения в начале развития российской государственности? Что означают понятия «бить челом», «челобитная», «челобитье»?

2. Объясните, какой порядок подачи жалоб князю сформировался в Древней Руси и какими правовыми актами он регулировался?

3. Что означало право челобитья московскому государю? Какими правовыми документами определялся порядок челобитий в XV–XVI вв.? Какие специальные органы были созданы для этого?

4. Объясните, какие органы в Московском царстве XVI–XVII вв. могли рассматривать челобитья на имя царя? Какой существовал порядок рассмотрения челобитий Боярской Думой?

5. Кто рассматривал в московских приказах и уездных приказных избах поступавшие челобитья? Какие функции выполняли приказные люди и каков порядок приказного письмоводства?

6. В чем состояла роль «площадных подьячих» в подготовке челобитий на имя царя? Какие меры ответственности налагались на «площадных подьячих» за правильность составления челобитий и других документов?

7. Какой порядок подготовки ответных документов по челобитью сложился в приказном делопроизводстве XVI–XVII вв.?

8. Объясните, в чем заключались особенности делопроизводства в Московском царстве по челобитьям?

9. Объясните, какой комплекс документов возникал в процессе рассмотрения челобитья в приказах и уездных приказных избах в XVI–XVII вв.?

10. Какие виды челобитий существовали в Московском царстве? Какова структура текста челобитных?

Темы рефератов

1. Порядок формирования подачи челобитий в правовой системе Киевской Руси.

2. Формирование права челобитья царю в Московском государстве XVI–XVII вв.

3. История Челобитного приказа в XVI–XVII вв.

4. Приказная система делопроизводства по челобитиям в Московском государстве XVI–XVII вв.

5. Роль «площадных подьячих» в подготовке челобитий на имя царя в XVI–XVII вв.

6. Особенности столбцовой формы делопроизводства в Московском царстве по челобитьям.

7. Порядок рассмотрения челобитий в Боярской Думе в XVI–XVII вв.

8. Виды и структура текста челобитных в Московском царстве XVI–XVII вв.

Примечания

Схема 1

ОРГАНЫ ВЛАСТИ, РАССМАТРИВАВШИЕ ЧЕЛОБИТЬЯ В МОСКОВСКОМ ЦАРСТВЕ во второй половине XVI–XVII вв.

Схема 2

ПОРЯДОК ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА ПО ЧЕЛОБИТНОЙ В ПРИКАЗЕ (в XVII в. согласно Соборному Уложению 1649 г.)

Схема 3

ВИДЫ ДОКУМЕНТОВ, ВОЗНИКАВШИЕ ПРИ РАССМОТРЕНИИ ЧЕЛОБИТНОЙ, В ПРИКАЗНОМ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВЕ XVII вв.

Глава 2
Влияние административных и законодательных реформ Петра I на формирование порядка работы с челобитьями

Законодательство правления царя Петра I о челобитных (жалобах) много сделало для упорядочивания организации государственного управления в XVIII в. и установления известного процессуального порядка в движении жалобы. Большое влияние на порядок подачи челобитий оказали меры, принятые Петром I в начале своего царствования. Важную роль в этом деле сыграло коренное изменение принципов делопроизводства, начавшееся в период 1699–1702 гг. с введения гербовой бумаги и замены оформления документов на столбцах тетрадями. Указом царя Петра I от 22 января 1699 г. предписывалось писать челобитные только на гербовой бумаге: «Под сею мерою герба писать всякие крепости»[58]58
  Цит. по: Голикова Н.Б. Система государственного управления XVIII века / Н.Б. Голикова, Л.Г. Кисляева // Очерки русской культуры XVII века. – М., 1987. – Ч. 2. – С. 74.


[Закрыть]. Изготовление и продажа этой бумаги были возложены на Оружейную палату. С 1719 г. на гербовой бумаге стали проставлять год. Гербовые сборы принесли ощутимую пользу казне, а также регламентировали форму и размеры челобитных и других документов. В связи с введением гербовой бумаги институт «площадных подьячих» был сначала ликвидирован указом царя Петра I от 9 декабря 1699 г., но затем восстановлен в январе 1701 г. Совершение частных актов (крепостей) вновь было передано компетенции «площадных подьячих», которых стали именовать «подьячими крепостных дел»[59]59
  Там же.


[Закрыть]. Им предписывалось: «.писать крепости по прежнему указу в палатке Ивановской площади», а надзор за деятельностью «площадных подьячих» был поручен Оружейной палате, куда передавались собранные за подготовленные документы пошлины[60]60
  С 1706 г. надзор за подьячими крепостных дел стала вести Московская ратуша, а с 1719 г. – Юстиц-коллегия. После ликвидации в 1775 г. Юстиц-коллегии и в связи с проведением губернской реформы контроль за совершением крепостей был децентрализован: крепостное (нотариальное) засвидетельствование стали осуществлять палаты гражданского суда и уездные суды. – Авт.


[Закрыть].

Постепенная замена столбцовой формы делопроизводства тетрадной, начавшаяся с 1700 г., повлияла на изменение оформления челобитной. Трудности в использовании свитков при составлении выписей из столбцов и экономия бумаги при тетрадной форме делопроизводства по сравнению со столбцовой явились главными причинами отмены царем Петром I с 12 июня 1700 г. столбцов и введения тетрадной техники документирования деятельности центральных и провинциальных учреждений: «…дела до нынешнего времени писали в столбцы на одной странице, и в том исходило бумаги много… А как учнут писать в лист и на обеих сторонах тетради, расходу бумаге будет меньше»[61]61
  Цит. по: Источниковедение / И.Н. Данилевский, В.В. Кабанов, О.М. Медушевская, М.Ф. Румянцева. – М., 2004. – С. 398.


[Закрыть]. Но на практике столбцовая традиция сохранялась еще более двадцати лет (в приказных избах она продержалась приблизительно до 1726 г., а в вотчинных конторах и дольше).

Не менее важным нововведением царя Петра I стало изменение написания даты в челобитьях и других документах. Ведь до 1 января 1700 г. в Московском царстве применялся порядок летосчисления от Сотворения мира, а с 1 января 1700 г. – от Рождества Христова. Смена порядка летосчисления была закреплена в именном царском указе от 19 декабря 1699 г. «О писании впредь января с 1 числа 1700 года во всех бумагах лет от Рождества Христова, а не от Сотворения Мира». В этом же указе было дано следующее разъяснение: «Считать 1 января 7208 года – 1 января 1700 года, а 1 января 7209 года – 1 января 1701 года»[62]62
  Там же. Т. III. – № 1735.


[Закрыть].

Царь Петр I, как известно, много путешествовал по Европе, знал европейские языки и читал книги на немецком языке. Поэтому неудивительно, что он больше привык к латинской азбуке, которая, как и многое западноевропейское, казалась ему красивее и лучше отечественной. В 1708–1711 гг. Петр I предпринял реформу русской письменности, устранив надстрочные знаки (титло), упразднив несколько букв и узаконив другое (приближенное к латинским шрифтам того времени) начертание оставшихся букв – так называемый гражданский шрифт, взамен церковнославянского, что значительно упростило составление официальных документов, в том числе и челобитных.

Ряд указов молодого царя определил правила составления челобитных, заметно отличающиеся от предыдущего порядка, установленного в царствование Алексея Михайловича. Теперь для рукоприкладства (подписи) использовалась не оборотная, а лицевая сторона первого листа. Кроме того, царским указом от 30 декабря 1701 г. всем сословиям запрещалось в челобитных и других документах именоваться полуименами и уничижительными (признание себя ничтожным) именами[63]63
  В данном случае имя – это наименование лица, данное ему при рождении (индивидуальное имя), отчество (родовое имя по отцу), фамилия (прозвище). – Авт.


[Закрыть], например Семейка Яковлев сын Наумов или Михулка Афанасьев сын Лысков и т. п., и предписывалось подписываться полным именем[64]64
  Воскресенский Н.А. Указ. соч. С. 162.


[Закрыть]. В марте 1702 г. специальным царским указом вводилась новая форма челобитий, подаваемых на имя царя[65]65
  ПСЗ РИ. – 1-е собр. – Т. IV. – № 1899.


[Закрыть]. Начиналось обращение формулой: «Державнейший царь, государь милостивейший», потом должно было следовать изложение вопроса. Сама просьба начиналась со слов: «Всемилостивейший государь, прошу Вашего Величества…». Завершающей фразой должна была быть формулировка: «Вашего Величества нижайший раб»[66]66
  Каменский А.Б. От Петра I до Павла I: Реформы в России XVIII века. Опыт целостного анализа. – М., 1999. – С. 133.


[Закрыть]. Введение этикетной формулы «раб» вместо именования челобитчика «холопом», не означающей рабства в прямом смысле слова, скорее соответствовало более позднему «покорный слуга» и обусловлено тем, что слово «раб» в то время было более литературным и менее унизительным, чем «холоп».

В начале XVIII в. обозначились явные признаки упадка приказной системы управления, связанного с сокращением по воле царя Петра I полномочий Боярской Думы, усилением роли судей приказов, сбоями в деятельности приказов и постоянными отлучками царя из столицы[67]67
  Писарькова Л.Ф. Государственное управление России с конца XVII до конца XVIII века. – М., 2007. – С. 101.


[Закрыть]. Приказная система к концу XVII в. действительно стала весьма неэффективной, поскольку способствовала лишь распылению финансовых ресурсов, так как каждый из приказов собирал налоги с какой-либо части государства и тратил эти сборы на свои цели. Кроме того, губернская реформа 1708–1719 гг., разделившая все Московское царство сначала на восемь[68]68
  Именной указ от 18 дек. 1708 г. «Об учреждении губерний и о росписи к ним городов» // Российское законодательство X–XX веков. Законодательство периода становления абсолютизма. Т. 4. – М., 1986. С. 166–169.


[Закрыть], а затем на двенадцать губерний, передала нити управления, прежде находившиеся совместно в руках царя и Боярской Думы, в ведение территориальных правителей, подчинявшихся только царю. Образованием губерний наносился решительный удар по традиционной приказной системе, которая теряла объект управления.

Появление губерний влекло за собой ликвидацию территориальных приказов, таких, например, как Поместный, Земский и др., которые трансформировались в отделения (столы) Московской губернской канцелярии, поскольку ранее властные полномочия этих приказов охватывали территорию, оказавшуюся в составе внушительной по масштабам Московской губернии[69]69
  Водарский Я.Е. Петр I // Вопросы истории. – 1993. – № 6. – С. 63.


[Закрыть]. Однако неудовлетворительные результаты функционирования губернского аппарата скоро показали Петру I, что необходим координирующий работу аппарата высший орган, облеченный особым доверием царя. Этим органом в 1711 г. взамен упраздненной Боярской Думы стал Сенат[70]70
  См.: «О Правительствующем Сенате». Указ от 22 февр. 1711 года // Российское законодательство X–XX веков. Т. 4. – М., 1986. – С. 172.


[Закрыть], которому губернии были поставлены в подчинение, так же как и оставшиеся приказы[71]71
  Приказы, несмотря ни на что, еще долго сосуществовали с учрежденными коллегиями. По мнению Н.Ф. Демидовой (см. указ. соч.), процесс упразднения приказов шел до 1760-х годов. – Авт.


[Закрыть]. Наконец в 1718 г. Петр I решил ввести коллежскую систему управления[72]72
  Омельченко Н.А. История государственного управления в России: учебник / Н.А. Омельченко, Е.П. Казбан. – М., 2007. – С. 276.


[Закрыть]. Внутренняя организация коллегий четко закреплялась в инструкциях и штатных расписаниях. Коллегии действовали на началах коллективного принятия решений, регламентации обязанностей чиновников и специализации канцелярского труда[73]73
  Административные реформы в России: история и современность. – М., 2006. – С. 258.


[Закрыть]. Таким образом, иерархическо-учрежденческая «лестница» создаваемого царем Петром I аппарата государственного управления включала: 1) Сенат; 2) коллегии; 3) губернии.

Со времен царя Петра I устанавливается новое понимание закона. В отличие от закона предыдущей приказной эпохи в виде коллективно выработанного мнения на основе традиций и обычаев, петровский закон выступает как воля самодержавного государя, «правильно объявленная». Поэтому не случайно в XVIII в. решение конкретного дела и формулировка правовых норм становятся исключительной прерогативой управленческих бюрократических учреждений. В апреле 1714 г. изданием указа «О подаче просьб о всяких делах в городах Комендантам, по неудовольствию на Комендантов Губернаторам, а на сих последних Правительствующему Сенату и о недерзании подавать просьбы Ц. В. в противность сего порядка» был установлен новый порядок административных инстанций, наподобие военного ранжирования, для «восхождения дел по челобитьям всяких чинов людей». В нем определялась следующая последовательность обращений к властям: комендант (города) – губернатор – Сенат – царь. Нарушать этот порядок царь Петр I запретил.

В то же время была сохранена возможность рассмотрения челобитий царем, но только в случае обращения по этому вопросу самого Сената: «Но разве такое спорное новое и многотрудное дело от челобитчиков объявится, которого по уложению решить самому Сенату без Именного от Е.Ц.В. указа отнюдь будет нельзя: тогда ему Сенату кроме их челобитчиков доносить Его Величеству, и получа указ, решить»[74]74
  Там же.


[Закрыть]. Примечательно, что Петр I сохранил норму Соборного Уложения 1649 г. о том, что адресовать все челобитные следовало только на имя царя: «…указал всех чинов людям бить челом ему, Великому государю»[75]75
  Там же.


[Закрыть]. Таким образом, этим указом продолжилось начатое еще Судебником Ивана IV (ст. 7) законодательное запрещение подавать просьбы непосредственно царю.

В одном из правовых актов, касающихся порядка организации судопроизводства, – «Кратком изображении процессов и судебных тяжеб» от 26 апреля 1715 г. была прописана процедура рассмотрения челобитья в суде, которая состояла из следующих этапов: 1) принесение челобитной судье; 2) принятие челобитной; 3) возбуждение дела; 4) извещение ответчика об этом и вызов его в суд; 5) открытие судебного заседания, его подготовительная часть; 6) изложение челобитчиком своих претензий; 7) ответ ответчика; 8) возражение челобитчика на ответ ответчика; 9) новое возражение ответчика; 10) исследование судом доказательств сторон; 11) порядок составления и оглашения приговора, а также вопросы обжалования приговоров: поводы для этого, органы, являющиеся второй инстанцией, порядок обжалования. Специальная глава была посвящена порядку представления челобитий (глава III «О челобитчике»), обязывающая излагать просьбу кратко и ясно. Также вводилась норма, по которой челобитчик мог лишь два раза обращаться в суд с челобитной по одному и тому же вопросу[76]76
  Преображенский А.А. Законодательство Петра I / А.А. Преображенский, Т.Е. Новицкая. – М., 1997. – С. 825, 829.


[Закрыть]. Процедура подачи челобитных усложнилась, но вместе с тем приобрела более четкие организационные принципы, действовавшие на постоянной основе.

Важное место в серии царских указов, изменяющих старинный порядок подачи челобитий на имя царя, занимают три указа: от 17 декабря 1718 г. «Объявление и Указ Е.Ц.В. в народ, каким образом с будущего 1719 г. челобитчикам поступать»[77]77
  Там же. С. 396–397.


[Закрыть], от 22 декабря 1718 г. «О неподаче Государю прошений о таких делах, которые принадлежат до разсмотрения на то учережденных Правительственных мест, и о нечинении жалоб на Сенат под смертною казнию»[78]78
  Грибовский В.М. Памятники русского законодательства. – СПб., 1907. – С. 15–17.


[Закрыть] и от 15 июля 1719 г. «О неподаче просьбы в высший суд, минуя низший, и о непереносе дела из одного суда в другой той же инстанции»[79]79
  Российское законодательство Х-XX веков. Т. 4. Законодательство периода абсолютизма. – М., 1986. – С. 184.


[Закрыть]. Таким образом, царь Петр I создал две отдельные системы государственных инстанций для рассмотрения челобитий: административно-судебную (коменданты, городовые и провинциальные воеводы, губернаторы, коллегии) и судебную (судьи и городовые провинциальные суды, надворные суды).

Петровским законодательством были разработаны подробные правила для челобитий, подаваемых в правительственные и судебные места. Сформировался новый порядок обращения с челобитьями в судебные инстанции: нижние суды на местах (в губерниях и провинциях) – высшие надворные суды (в «знатных губерниях»[80]80
  См. именной Указ от 8 янв. 1719 г. о создании надворных судов в Санкт-Петербурге, Москве, Воронеже, Казани, Курске, Нижнем Новгороде, Смоленске, Тобольске и Ярославле // ПСЗ РИ. – 1-е собр. Т. V. – С. 604–607.


[Закрыть]) – Юстиц-коллегия – Сенат. Каждое последующее обращение должно было содержать разъяснения и доказательства того, что решение предыдущего органа может быть признано неправомочным. Решение Сената считалось окончательным и обжалованию не подлежало. Петр I и в дальнейшем постоянно подчеркивал значение созданного им высшего государственного органа, вплоть до недопустимости попыток оспаривать решения Сената[81]81
  Цит. по: Воскресенский Н.А. Указ. соч. С. 299.


[Закрыть]. Этим вносилось совершенно новое для России правовое начало, противоречащее Соборному Уложению 1649 г. и предыдущей многовековой правовой практике, ведь до того времени царю можно было жаловаться на любое учреждение. Здесь так же, как и в великом множестве других вопросов, царь Петр Алексеевич в корне нарушил давно сложившиеся традиции.

В 1717 г. при посещении Парижа Петр I ознакомился с государственным устройством французского королевства[82]82
  Копосов Н.Е. Абсолютная монархия во Франции // Вопросы истории. – 1989. – № 1. – С. 44.


[Закрыть]. Опыт организации работы государственных учреждений с жалобами подданных французского монарха показался московскому царю интересным. По его повелению был составлен документ, получивший название «Наказ рекетмейстеру»[83]83
  Во Франции времен Людовика XIV рекетмейстером (франц. – mai-tre de requetes) назывались члены-докладчики, входившие в состав «Совета сторон» при короле. Они выполняли функции кассационной инстанции и отчасти функции прокурорского надзора. В Государственном совете современной Франции поныне сохранилось звание рекетмейстера. – Авт.


[Закрыть], который можно оценивать и как стремление освободиться от бремени личного рассмотрения возрастающего количества жалоб, и как начало нового порядка в самодержавном управлении, ибо Петр I первым среди российских властителей отрешается от удельной традиции считать государство собственной вотчиной[84]84
  Гаман-Голутвина О.В. Политические элиты России: Вехи исторической эволюции. – М., 2006. – С. 115.


[Закрыть].

Еще один новый поворот в политическом сознании Петра I состоял в том, что народ из субъекта был «разжалован» в объект управления. В предыдущих царствованиях народ был таким же субъектом, но менее важным, чем царь, поскольку образ государства персонифицировался в лице монарха, являвшегося с 1613 г. символом единства страны. Но при Петре I акценты в обязанностях царя и подданных изменились. Теперь главной обязанностью царя стало руководить всей жизнью подданных ради их же блага, а главной обязанностью подданных – безропотно подчиняться ради их же пользы. Ибо только царь, даже против желания народа, может обеспечить ему «общее благо». Во многом это представление нашло отражение в отношении царя к традиции челобитья вообще и процедуре рассмотрения челобитий с помощью нового должностного лица – рекетмейстера, которому предписывалось «ведать управление дел челобитчиковых» и то, «от чьего правления происходят обиды или неправое вершение и продолжение противно указам, регламенту и Уложению»[85]85
  Цит. по: Грибовский В.М. Памятники русского законодательства. – СПб., 1907. – С. 14.


[Закрыть]. Но эту должность царь Петр I установил не сразу. Сформировав указом от 9 мая 1718 г. Юстиц-коллегию[86]86
  Стешенко Л.А. Образование коллегии Юстиции // Вестник Московского университета. Право. – 1966. – № 6. – С. 18; Балакирева Л.М. Судебная реформа Петра I. Юстиц-коллегия. – Новосибирск, 2003. – С. 34; ПСЗ РИ. – 1-е собр. – Т. V. – № 3201, 3202, 3224, 3262.


[Закрыть], он, следуя обычаю самодержавной власти, сохранил как исключительную меру древнюю традицию великокняжеского и царского милосердия – подачу жалоб лично царю; но теперь только через доклад сенатского секретаря. Задача эта в силу огромного числа челобитий оказалась для сенатского секретаря непосильной и поэтому указом царя от 13 мая 1720 г. было установлено определить при Сенате «особого человека, персону знатную» для приема челобитных на решения коллегий и канцелярий по вопросам, им неподчиненным[87]87
  Соловьев С.М. Сочинения: В 18 кн. Кн. IX. История России с древнейших времен. Т. 17–18 / Отв. ред.: И.Д. Ковальченко, С.С. Дмитриев. – М., 1993. – С. 442; ПСЗ РИ. – 1-е собр. – Т. VI. – № 3643.


[Закрыть]. Согласно инструкции Сената, этому чиновнику предписывалось принимать челобитные «тогда только, когда будет написано, что вершено неправо и в противность закону, с указанием, в чем именно состоит неправость и противность указу»[88]88
  Цит. по: Брикнер А.Г. История Петра Великого. – М., 2002. – С. 578.


[Закрыть]. Это означало первый шаг к созданию системы косвенного надзора за деятельностью правительственных учреждений со стороны царя.

И все же ситуация с непрекращающимся потоком жалоб, демонстрирующая царю слабость контроля за деятельностью аппарата управления, потребовала более сильного организационного начала – учреждения дополнительного к уже имевшимся фискальной и прокурорской службам нового надзирательно-контрольного органа. Поэтому 5 февраля 1722 г. издается именной указ из Сената «Инструкция или наказ рекетмейстеру Василию Павлову»[89]89
  Грибовский В.М. Указ. соч. С. 15–17.


[Закрыть]. Это интересный документ, раскрывающий представление Петра I об использовании челобитий для контроля за системой органов управления государством. В «Наказе» был установлен процесс документирования рассмотрения генерал-рекетмейстером челобитий на оспариваемые решения коллегий. Принимая челобитные дела из сенатской канцелярии, генерал-рекетмейстер должен был «из них подлинные и перечневые выписки делать». Затем «…велеть ко оным выпискам коллежским членам и челобитчиком прикладывать руки в том, что те выписки учинены право, и по том докладывать по них Сенату и требовать скорого решения»[90]90
  Там же.


[Закрыть]. Оговаривался порядок, когда члены присутствия коллегии или сам челобитчик по каким-то причинам отказывались подписывать выписки, сделанные генерал-рекетмейстером из дела по челобитью: «…а ежели по которому делу учиненная выписка хотя ему рекетмейстеру покажется и правая, а челобитчик или коллежские члены ко оной рук прикладывать не будут, то подлинное дело и тех, кто руки прикладывать не будет, представлять Сенату, а в Сенате требовать письменного известия, чего ради они рук не прикладывают, и по тому известию свидетельствовать, и буде что надлежит прибавить или убавить, и то чинить Сенату, как за благо разсудят»[91]91
  Там же.


[Закрыть].

В случае если вопрос по челобитью коллегия решала вопреки царским указам и в своем решении об этих указах не упоминала, то «Наказ» требовал от генерал-рекетмейстера исправления этого положения: «.на таких челобитных подписывать, чтоб они (коллегии. – Авт.) писали об том подлинно»[92]92
  Там же.


[Закрыть]. Кроме того, генерал-рекетмейстер должен был следить за нарушениями порядка прохождения челобитий по инстанциям, установленного царскими указами: «… також которые челобитчики будут бит челом на подчиненные к колегиям канцелярии и канторы, не бив челом во оных колегиях, к которым они подчинены, и на таких подписывать, что им бит челом в тех колегиях, к которым они присутственны»[93]93
  Там же.


[Закрыть]. Особой заботой генерал-рекетмейстера должен был являться контроль за соблюдением коллегиями сроков рассмотрения челобитий: «А ежели в указные числа по регламенту в колегиях решения не учинят. тогда б такие челобитные подавали ему рекетмейстеру»[94]94
  Там же.


[Закрыть].

В «Наказе» подчеркивалась недопустимость жалоб на решения Сената. Генерал-рекетмейстеру было запрещено принимать к рассмотрению такие челобитья, а челобитчиков он должен был привлекать к ответственности: «А которые челобитчики будут челобитные подавать после суда и допросов в пополнение, и таких ему рекетмейстеру не принимать, и тех челобитчиков представлять Сенату, а Сенату таковым учинить наказание, дабы впредь так другим было неповадно»[95]95
  Там же.


[Закрыть]. Генерал-рекетмейстер также должен был строго следить за тем, чтобы члены присутствия коллегий были постоянно на работе и занимались разбором челобитий: «Ежели станут подавать ставочные челобитные (повестки явки на суд. – Авт.) такие, которым людем надлежит в колегиях, или канцеляриях по челобитным или по скаскам стать на сроки, а в челобитных своих будут объявлять, что в тех колегиях, канцеляриях где у кого будет дело судей никого не прилучится. такие челобитные, осведомясь, ему рекетмейстеру подлинно, прямо ль судей никого нет, и будет по той справке никого в той колегии или канцелярии судей не будет, принимать»[96]96
  Там же.


[Закрыть]. В «Наказе» устанавливалась четкая ответственность перед Сенатом за сознательное нарушение генерал-рекетмейстером своих обязанностей: «Буде же он, рекетмейстер, челобитен принимать не будет и тем челобитчиком чинить волокиты и убытки, и тем людем в тех на него бить челом в Сенате…»[97]97
  Там же.


[Закрыть]

Затем указом Правительствующего Сената «О неподаче Е.Ц.В. прошений мимо Рекетмейстера»[98]98
  Российское законодательство X–XX веков. Законодательство периода становления абсолютизма. Т. 4. – М., 1986. – С. 86–88.


[Закрыть] от 23 февраля 1722 г. окончательно устанавливается самостоятельное место генерал-рекетмейстера в системе управления государством, что по сути означало восстановление Петром I под французским названием прежнего Челобитного приказа[99]99
  Пушкарев С.Г. Обзор русской истории. – М., 1991. – С. 232.


[Закрыть]. Это позволило придать всей системе негласного контроля централизованность и завершенность, что ничуть не мешало особенно назойливым челобитчикам продолжать докучать царю. Поэтому функциями этого приближенного к царю чиновника были следующие: «а) рассматривать апелляционные дела, переносить их из коллегий в Сенат; б) быть подобно фискалам ходатаем притесненных и в) освобождать государя от многочисленных бесполезных просьб». Генерал-рекетмейстер состоял при Сенате и ему подчинялся, но обладал определенной самостоятельностью, его решения не требовалось утверждать в Сенате. Вместе с тем Петр I создал в лице генерал-рекетмейстера отчасти и орган надзора за Сенатом, предоставив ему право докладывать царю по тем челобитным делам, по которым в Сенате долго не принимались решения[100]100
  Цит. по: Градовский А.Д. Начала русского государственного права / Под ред. В.А. Томсинова. Т. 2: Органы управления. – М., 2006. – С. 279.


[Закрыть]. В течение 1722 г. последовало несколько указов, усиливавших значение генерал-рекетмейстера в структуре управления и конкретизировавших его полномочия.

Указом от 27 апреля 1722 г. «О должности Сената» Петр I конкретизировал работу с челобитными[101]101
  Российское законодательство X–XX веков. Т. 4. Законодательство периода становления абсолютизма. – М., 1986. – С. 190–193.


[Закрыть]. Указ предписывал порядок, по которому генерал-рекетмейстер должен был рассматривать направленные в Сенат жалобы. Генерал-рекетмейстер мог принимать челобитные только на решения коллегий и учреждений, им неподчиненных, когда дело перебывало уже во всех низших инстанциях. Челобитные на коллегии были двух видов: 1) на долговременную волокиту дела; 2) на неправое решение. По челобитным первого рода генерал-рекетмейстер сам требовал от коллегии скорейшего окончания дела и только в случае неисполнения его указаний письменно докладывал об этом Сенату, который посылал соответствующий указ в коллегию. Челобитные на неправое решение докладывались генерал-рекетмейстером царю, и по царской резолюции генерал-рекетмейстер забирал из коллегии дело для личного доклада Сенату, который принимал окончательный приговор, а генерал-рекетмейстер принимал меры к исполнению этого приговора. И только в отсутствие царя жалобы на неправое решение коллегии могли быть генерал-рекетмейстером прямо доложены Сенату.

Порядок рассмотрения различных дел по челобитьям и делопроизводства в коллегиях и губернских канцеляриях с 1720 г. стал подчиняться Генеральному регламенту[102]102
  ПСЗ РИ. – 1-е собр. – Т. VI. – № 3534.


[Закрыть]. Уже в главе II «О преимуществе коллегий» подтверждается жесткое требование документирования всех управленческих решений: «Того ради изволяет его царское величество всякие свои указы в сенат и в коллегии, також и из сената в коллегии ж отправлять письменно; ибо как в сенате, так и в коллегиях словесные указы никогда отправляемы быть не надлежат». В главе IV «Об исполнении указов» закреплялся порядок, по которому все дела, в том числе челобитные, должны быть систематизированы на исполненные и находящиеся на рассмотрении, для чего по «оным две записки иметь» и по неисполненным «держать роспись на столе, дабы непрестанно в памяти было».