Текст книги "Организация работы с обращениями граждан в истории России. Учебное пособие"

Во второе отделение канцелярии поступали: 1) прошения иноверцев о «нестеснении» их в вероисповедании, о разрешении лицам инославных и нехристианских исповеданий, а также раскольникам постройки церквей и молитвенных домов, открытия приходов; 2) прошения о предоставлении казенных, удельных и войсковых земель, оброчных статей и об оказании льгот при пользовании ими; 3) прошения о допущении всякого рода исключений по владению недвижимым имуществом в местностях империи, где действовали ограничительные законы; 4) прошения о разрешении евреям проживать вне черты оседлости и даровании им иных льгот; 5) прошения о разрешении врачебной, промышленной, торговой деятельности, устройства базаров, открытия аптек (в случаях, когда прошения выходили за рамки существовавших законов); 6) прошения о предоставлении выморочного имущества; 7) прошения о земельном устройстве и обзаведении крестьян и переселенцев; 8) прошения об учреждении опекунских управлений, администраций, конкурсов; 9) прошения об учреждении майоратов, заповедных имений, о продаже и залоге их и о допущении всякого рода льгот при пользовании ими; прошения по вопросам, касавшимся права гражданского, в том числе по делам о спорах земельных, межевых, о разверстании угодий; 10) прошения об утверждении, изменении и исполнении духовных завещаний; 11) прошения об отмене кредитных билетов, вышедших из обращения; прошения о выдаче ссуд и пособий из казны и о предоставлении льгот, сопряженных с интересами казны; 12) прошения об оказании милостей по требованиям, обращенным к казне; 13) прошения о вознаграждении за увечья; 14) прошения о допущении всякого рода льгот и изъятий из закона, не отнесенных к предметам ведомства прочих отделений канцелярии.

Третье отделение рассматривало: 1) прошения о пособиях и ссудах от «монарших щедрот»; 2) прошения о пособиях из специальных капиталов по случаю постигших бедствий; 3) прошения о призрении; 4) прошения о пособиях на воспитание и образование, о разрешении поступления в учебные заведения вне установленных правил; 5) прошения о предоставлении продажи билетов классной лотереи Царства Польского; 6) прошения отставных нижних чинов, их жен, вдов, детей о пенсиях и пособиях из казны или других специальных капиталов; 7) прошения «о восприятии от святой купели Высочайшим именем»; 8) приношения и поздравления.

В четвертом отделении рассматривались: 1) жалобы на постановления высших государственных учреждений; 2) жалобы на действия и распоряжения министров, главноуправляющих и генерал-губернаторов, подлежащие представлению императору либо для отклонения, либо для разрешения в законодательном порядке; 3) прошения о льготах по воинской повинности; 4) прошения о сложении и рассрочке казенных взысканий; 5) прошения о помиловании и смягчении участи лиц, осужденных и отбывающих наказание по суду или распоряжениям административных властей; 6) прошения об исключении из документов о службе отметок о наложенных взысканиях, об освобождении от последствий судимости; 7) прошения и жалобы по делам уголовным.

В пятое отделение поступали: 1) прошения по делам о раздельном жительстве супругов и о всякого рода семейных несогласиях; 2) прошения о пенсиях и пособиях из казны и из специальных капиталов за службу правительству и за особые заслуги на различных поприщах служебной и общественной деятельности.

Важную роль в документационном обеспечении деятельности Канцелярии по принятию прошений играла секретарская часть, которая ведала приемом почты, распределением прошений, производством дел, касавшихся личного состава канцелярии, а также вела переписку и хранила всеподданнейшие доклады, «производила» дела, имеющие общее для канцелярии значение. Кроме того, ведала личной служебной перепиской Главноуправляющего и его товарища и управляющего делами; заведовала библиотекой канцелярии[224]224
  Там же.


[Закрыть].

Канцелярия по принятию прошений благополучно просуществовала до Февральской революции 1917 г. и даже работала при Временном правительстве. После отречения царя Николая II, которое нельзя назвать свержением самодержавия, поскольку сам смысл слова «свержение» предполагает насильственное смещение монарха, прежняя система властных органов до октября 1917 г. практически сохранилась[225]225
  Ромашов Р.А. Февральская революция 1917 г. как фактор трансформации российской государственности // История государства и права. 2007. – № 23. – С. 23.


[Закрыть]. Формально Россия оставалась монархией, но без монарха[226]226
  Лишь 3 сентября 1917 г. был опубликован манифест Временного правительства, в котором Россия официально провозглашалась республикой. Однако этот акт сводился к чисто словесному признанию республики. В нем ничего не говорилось о Конституции, парламенте и органах власти. – Авт.


[Закрыть]. Созданный в начале марта 1917 г. Временный комитет Государственной Думы, «передав вследствие исключительности момента» сформированному им же Временному правительству всю полноту государственной власти, оговорил при этом, что «невозможны никакие законодательные акты, вносящие коренную ломку в государственный и социальный строй»[227]227
  Гайда Ф.А. Февраль 1917 г.: революция, власть, буржуазия // Вопр. истории. – 1996. – № 5–6. – С. 15.


[Закрыть]. Уникальность новой системы управления заключалась в том, что Временное правительство, наследуя царской власти, обладало одновременно законодательными, исполнительными и судебными полномочиями. Ему были присущи функции Совета министров, Государственной Думы, Государственного Совета, Правительствующего Сената и других высших органов государства.

10 марта 1917 г. Канцелярия царского Совета министров была переименована в Канцелярию Временного правительства. Все управление в государстве сосредоточилось непосредственно в аппарате Временного правительства[228]228
  Долгачев И.Н. Февральская буржуазно-демократическая революция. – М., 1995. – С. 27.


[Закрыть]. Вместе с тем одним из важных решений Временного правительства стал указ о том, что распоряжения министерств, имеющих так называемые «общеобязательные значения», будут проводиться через Сенат с опубликованием в «Собрании узаконений», что придавало бы им силу законоположений, обязательных для всего населения. На уровне местной власти происходит отмена институтов губернаторов, генерал-губернаторов, градоначальников. Их заменяют губернские, городские и уездные комиссары Временного правительства, назначаемые из председателей управ городских голов. В крупных городах учреждаются районные городские думы и управы.

Следует отметить, что Временное правительство прежде всего взялось за разрушение символов царского режима: уже в первые недели Февральской революции последовали его распоряжения об изъятии из государственных учреждений всех знаков прежней власти – были вынесены бюсты и портреты особ царской семьи, флаги и другие напоминания о самодержавии. С 24 марта 1917 г. были отменены награждения царскими орденами гражданских чиновников и производство в чины по гражданским ведомствам. С апреля 1917 г. карьерный рост чиновников стал определяться только профессиональными навыками, организаторскими способностями, стажем работы. Прошла кампания кадровых ротаций, но при этом Временное правительство не стремилось к разрушению прежнего государственного аппарата, пытаясь всячески его сохранить и путем внедрения тех или иных нововведений, в частности в делопроизводство, приспособить к новой политической обстановке[229]229
  Райхцаум А.Л. Делопроизводство и Временное правительство // Делопроизводство. – 2002. – № 2. – С. 97.


[Закрыть].

В отношении оформления текстов жалоб и прошений интерес представляет постановление Временного правительства от 15 марта 1917 г. «Об упрощении формы официальных сношений и бумаг», основное содержание которого сводилось к отмене титулования и заключительной части документов, в том числе прошений, где проявлялись личные чувства просителя по отношению к адресату. Исчезали такие ранее принятые формы, как «Высокоуважаемый граф», «Милостивейший государь князь» и заключительные обороты типа «Прошу Ваше превосходительство принять уверения в моем искреннем уважении». Отменялось титулование начальствующих лиц с заменой титула словом «Вас» или указанием должности, фамилии, имени и отчества должностного лица.

Временное правительство не отменило действия законов Российской империи, равно как и многих других нормативных актов монархии, так что правовое регулирование института жалоб и прошений никаких изменений не претерпело. Сначала Временный комитет Государственной Думы, а затем Временное правительство направляли в министерства и другие правительственные учреждения своих комиссаров. Так, для руководства работой Канцелярии прошений указом Временного правительства Сенату от 16 марта 1917 г. учреждалась должность комиссара Временного правительства над Канцелярией по принятию прошений[230]230
  Николаев А.Б. Д.Д. Гримм – комиссар Временного комитета Государственной Думы // Вопр. истории. – 2005. – № 7. – С. 146.


[Закрыть]. С назначением комиссара деятельность канцелярии была временно возобновлена в полном объеме «впредь до решения вопроса о ее ликвидации». Вопрос о необходимости дальнейшего существования канцелярии в новых условиях и о передаче подлежавших ее ведению дел в другие ведомства в случае ликвидации канцелярии рассматривался несколько раз. Сначала в марте 1917 г. Комиссией для собрания материалов о деятельности Канцелярии по принятию прошений под председательством К.Ф. Васильева, а затем в мае 1917 г. специально созданным Совещанием по вопросу о порядке направления дел Канцелярии по принятию прошений в случае ее ликвидации под председательством Н.Ф. Дерюжинского. Окончательного решения в пользу продолжения деятельности канцелярии Временным правительством так и не было принято. В канцелярию поступали прошения о разного рода изъятиях из закона и об оказании денежных пособий, о перемене фамилий и сословия, расторжении брака, предоставлении прав и преимуществ по гражданской службе, обращении в заповедные имения, недвижимом имуществе и досрочном получении капиталов по завещанию; прошения раненых и больных воинов и их семей. С марта 1917 г. возобновлялась деятельность по выдаче пособий прибывающим из плена инвалидам, а с апреля того же года на канцелярию было возложено делопроизводство по выдаче пособий и ссуд из бывшей Собственной Его Императорского Величества канцелярии. Канцелярия по принятию прошений при Временном правительстве была упразднена постановлением СНК РСФСР.

В целом к началу XX столетия в России сформировалась сложная иерархия государственных учреждений для рассмотрения жалоб по существу. Доминирующим средством защиты интересов и установленных законом прав населения выступал в царской России контроль «сверху», т. е. контроль таких центральных органов, как монарх, Государственный Совет, Государственная Дума, Сенат, министерства, Канцелярия по принятию прошений и т. д. Негативная сторона такой контрольной деятельности заключалась в том, что вышестоящие органы не всегда могли обнаружить действия и решения государственных учреждений и чиновников, нарушающие права представителей разных сословий, так как подобные нарушения могли быть практически незаметными для контроля «сверху». Только сам человек, чьи права попирались вышестоящим лицом или учреждением, видел и чувствовал творимую в отношении его «административную неправду».

Канцелярия по принятию прошений была лишь частью верхушки этой пирамиды контрольных учреждений. Следующей ступенькой в системе учреждений, занимавшихся приемом обращений российских подданных, было Особое Присутствие для предварительного рассмотрения жалоб на определения департаментов Сената. Оно было создано одновременно с Канцелярией по принятию прошений и, по существу, было одним из органов, действующих по ее поручению. Дело в том, что Особое Присутствие рассматривало только те жалобы, которые направлялись в него Главноуправляющим канцелярии, другие же жалобы, прошения, объяснения, иные документы не принимались[231]231
  См. ст. 100 Указа Николая II «Об учреждениях Государственного Совета». (Свод законов Российской империи. – Т. 1. – Ч. 2. – Кн. 1. – СПб., 1906.)


[Закрыть]. Особое Присутствие не разрешало дела по существу, оно лишь давало заключение о том, в какой мере изложенные в жалобе объяснения могут служить достаточным основанием к переносу дела на рассмотрение общего собрания Сената. Таким образом, Канцелярия по принятию прошений, Особое Присутствие, а также общее собрание Сената относились к числу органов, рассматривающих жалобы на действия высших должностных лиц Российской империи.

Систему органов, принимающих жалобы на действия и решения должностных лиц нижестоящего – губернского – уровня, возглавлял второй департамент Сената. К компетенции этого органа относились разрешение жалоб на постановления губернских присутствий, на окончательные постановления губернских землеустроительных комиссий и другие дела, отнесенные к ведению второго департамента. К производству в департаменте принимались как прошения и жалобы, подаваемые лично, так и пересылаемые по почте. К государственным органам, принимающим жалобы на действия и решения должностных лиц губернского и уездного уровня, относились также министерства. Завершал систему органов, принимающих жалобы, местный уровень, на котором в губернских учреждениях рассматривались жалобы частных лиц, обществ и установлений на действия и распоряжения земских учреждений и городского общественного управления в случаях, указанных в «Положении о губернских и уездных земских учреждениях» и в положениях об общественном управлении городов. На этом уровне, самом близком к населению, наиболее ярко отражалась зависимость людей от местной администрации с ее неудовлетворительным составом чиновников с точки зрения профессиональной пригодности и образования, которая сама в большинстве случаев являлась судьей в собственном деле.

Даже после всех преобразований главными недостатками порядка подачи жалоб на имя царя оставались сословный характер и ограниченный круг вопросов, подлежащих обжалованию. Кроме того, несмотря на подробную регламентацию процедуры подачи жалоб, отсутствовали законодательные нормы, регулирующие работу канцелярии по существу изложенного в жалобе вопроса. Не случайно подавляющее большинство жалоб канцелярией пересылалось именно в те департаменты и учреждения, на чьи решения или действия жаловались заявители. Во-вторых, сложный порядок подачи прошений на Высочайшее Имя требовал от заявителя наличия специальных знаний, что, в принципе, соответствовало уровню лишь одного сословия – дворянства[232]232
  Лобачева Г.В. Указ. соч. С. 102.


[Закрыть].

Такой порядок подачи жалоб действовал до начала кризисных событий 1905–1907 гг., которые многие ученые считают прологом конституционных преобразований в России. Именным указом Правительствующему Сенату от 18 февраля 1905 г. Николай II «признал за благо облегчить всем Нашим верноподданным, радеющим об общей пользе и нуждах государственных, возможность непосредственно быть Нами услышанными» и возлагал на Совет министров рассмотрение и обсуждение жалоб и прошений, поступающих на Высочайшее Имя[233]233
  Собрание Узаконений Российской империи. – 1905. – № 30. – Ст. 245.


[Закрыть]. Важность этого правового акта состояла в том, что он разрушал многовековую сословную систему подачи жалоб и предоставлял это право всем без исключения подданным России. Февральская революция не отменила действия законов Российской империи и других нормативных актов монархии, так что правовое регулирование института обращений в течение марта – октября 1917 г. существенных изменений не претерпело.

Россия вступила в революцию с повсеместно ощущавшимся недовольством состоянием дел и с ясным пониманием исчерпанности ресурсов старого строя, отсутствием у него перспектив развития. При этом нельзя утверждать, что настроениям подавляющего большинства людей как в городе, так и на селе были присущи сверхрадикализм и желание немедленно разрушить все до основания. Государство как центральный институт власти, конечно, сохранялось, но при этом возникли новые типы политических и социокультурных взаимодействий, характеризующиеся причудливым сочетанием и конфликтом традиции и новации во всех сферах жизни, в том числе в обращениях во власть.

Вопросы и задания для самопроверки

1. Почему коллежская система управления стала неэффективной в деле рассмотрения прошений и была заменена царем Александром I на министерскую систему управления?

2. Что означало создание вертикали власти и линейной системы управления в начале XIX в.? Какое это имело влияние на улучшение порядка рассмотрения прошений?

3. Когда окончательно утвердилась министерская система управления в Российской империи? Какой акт был издан в связи с этим царем Александром I? Объясните, как этот документ регламентировал систему министерского делопроизводства.

4. Объясните функции учрежденной в связи с образованием Государственного Совета Комиссии прошений. Что стало с должностью генерал-рекетмейстера и Канцелярией рекетмейстерских дел?

5. Объясните, как разбирались прошения в Сенате при царе Николае I. Какова была процедура рассмотрения прошений в губернских и уездных судах в 1-й половине XIX в.?

6. Какие причины привели к выделению в 1835 г. Комиссии прошений из состава Государственного Совета и приданию ей статуса самостоятельного учреждения при императоре?

7. Объясните, какое значение для порядка рассмотрения жалоб и прошений имело издание при Николае I Полного собрания законов Российской империи и Свода законов Российской империи.

8. Какие реформы по улучшению делопроизводства в губернских учреждениях по рассмотрению прошений были проведены Николаем I?

9. Объясните значение реформ Александра II для расширения права сословий подавать прошения в различные органы управления.

10. Объясните, какие причины привели к упразднению Александром III Комиссии прошений в 1884 г.

11. Каковы основные функции Канцелярии Его Императорского Величества по принятию прошений, на Высочайшее Имя приносимых, учрежденной в 1895 г. Николаем II?

12. Объясните, как изменилась деятельность Канцелярии по принятию прошений при Временном правительстве (март – октябрь 1917 г.).

Темы рефератов

1. Роль и значение Комиссии прошений в системе органов государственного управления 1-й половины XIX в.

2. Порядок рассмотрения прошений и жалоб в министерской системе делопроизводства XIX в.

3. Деятельность Николая I по упрощению производства дел по прошениям и жалобам в губернских учреждениях 1-й половины XIX в.

4. Влияние реформ Александра II в 1860-х годах на расширение возможности подачи прошений в губернские и земские органы управления.

5. Судебная реформа 1864 г. и судьба Комиссии прошений.

6. Функции учрежденной Николаем II Канцелярии Его Императорского Величества по принятию прошений, на Высочайшее Имя приносимых.

7. Система государственных учреждений для рассмотрения прошений и жалоб в России в начале XX в.

8. Временное правительство и Канцелярия по принятию прошений (март – октябрь 1917 г.).

Примечания

Схема 9 лист 1

ЦЕНТРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ, РАССМАТРИВАВШИЕ ПРОШЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ (XIX в.)

Схема 9 лист 2

ЦЕНТРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ, РАССМАТРИВАВШИЕ ПРОШЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ (до марта 1917 г.)

Схема 9 лист 3

ПОРЯДОК ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА ПО ПРОШЕНИЮ

В МИНИСТЕРСТВЕ в соответствии с Манифестом от 25.06.1811 «Общее учреждение министерств» (XIX в.)

Схема 10

ГУБЕРНСКИЕ ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ, РАССМАТРИВАВШИЕ ПРОШЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ (вторая половина XIX – начало XX в.)

Схема 11

УЕЗДНЫЕ, ГОРОДСКИЕ, ВОЛОСТНЫЕ И СЕЛЬСКИЕ ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ, РАССМАТРИВАВШИЕ ПРОШЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ (вторая половина XIX – начало XX в.)

Схема 12

ФУНКЦИИ КОМИССИИ ПРОШЕНИЙ (1810–1884 гг.)

Схема 13

ФУНКЦИИ КАНЦЕЛЯРИИ ЕГО ИМПЕРАТОРСКОГО ВЕЛИЧЕСТВА ПО ПРИНЯТИЮ ПРОШЕНИЙ, НА ВЫСОЧАЙШЕЕ ИМЯ ПРИНОСИМЫХ (1895–1917 гг.)

Глава 5
Организация работы советского и партийного аппарата с жалобами граждан в ленинский и сталинский периоды развития СССР

Социальная трансформация российского общества в ходе социалистических преобразований в XX в. привела к существенному изменению механизма подачи и рассмотрения жалоб и обращений граждан в органы власти. Самое главное изменение по сравнению с имперским периодом истории России состояло в том, что защита интересов граждан становилась уже не милостью, а обязанностью власти, и в этой связи обращения переставали выглядеть «челобитьями», они превращались в форму и инструмент политического взаимодействия власти и общества.

Следует отметить, что становление принципов регулирования работы с обращениями граждан в СССР, формирование нового по форме института обращений можно рассматривать как одну из важных частей организации строительства и управления советским государством, позволяющим более полно представить новую модель восприятия власти, определяющую в условиях высокой степени влияния официальной идеологии и политики выбор советскими гражданами стратегии своего поведения при нарушении их прав.

II Всероссийский съезд Советов 26 октября 1917 г. утвердил текст обращения «Рабочим, солдатам и крестьянам». В документе указывалось: «Съезд постановляет: вся власть на местах переходит к Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов…»[234]234
  Декреты Советской власти. – Т. 1. – М., 1957. – С. 36.


[Закрыть]Этим постановлением действие всех государственных ведомств, должностных лиц и законодательных актов Российской империи и Временного правительства было прекращено. Вместо них вводились новые учреждения и правовые акты, утвержденные советской властью.

Одним из первых правовых документов, касающихся порядка обращений граждан в органы советской власти, стало Постановление СНК РСФСР от 6 декабря 1917 г. «Об упразднении Канцелярии для принятия прошений при Временном правительстве». В документе, подписанном председателем Совета Народных Комиссаров РСФСР В.И. Лениным, говорилось об окончательном упразднении Канцелярии для принятия прошений при Временном правительстве (бывшей Канцелярии для принятия прошений, на Высочайшее Имя приносимых) и передаче всех дел канцелярии в соответствующие советские учреждения. Проведение процедуры ликвидации одного из старейших органов Российской империи поручалось народному комиссару юстиции[235]235
  Там же. С. 185.


[Закрыть]. Этим постановлением было определено, что теперь граждане РСФСР должны обращаться с жалобами и прошениями в создаваемые советские административные и судебные органы. Причем правосудие осуществлялось на основе законов, принятых советской властью, а при отсутствии или неполноте нового законодательства следовало руководствоваться социалистическим правосознанием. Использование законов Российской империи и Временного правительства было категорически запрещено.

Основные параметры революционных преобразований по ключевым признакам повторяют петровские преобразования, разорвавшие традиционный порядок и старинные обычаи. Так, например, советская власть, как и Петр I, реформы в области образования и делопроизводства начала с упрощения и рационализации алфавита и правописания[236]236
  Карпычева Е.В. Нормативно-правовой аспект орфографической реформы 1918 года // Делопроизводство. – 2003. – № 1. – С. 115–116.


[Закрыть]. Декретом СНК РСФСР от 23 декабря 1917 г. «О введении нового правописания» в целях «облегчения широким народным массам усвоения русской грамоты, поднятия общего образования и освобождения школы от ненужной и непроизводительной траты времени и труда при изучении правил правописания» вводился новый порядок правописания, а ряд букв из русского алфавита исключался[237]237
  Декреты Советской власти. – Т. 1. – М., 1957. – С. 205.


[Закрыть]. Правила оформления официальных документов были утверждены Постановлением СНК РСФСР от 2 марта 1918 г. «О форме бланков государственных учреждений»[238]238
  Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства РСФСР (СУ РСФСР). – 1918. – № 29. – Ст. 302.


[Закрыть].

В первые годы после завоевания власти главной социальной задачей советских органов стало обеспечение порядка, правильного исполнения законодательных актов пролетарского государства. Большую роль сыграли созданные отряды Красной гвардии, боевые дружины, рабочая милиция, летучие отряды, которые действовали в том числе и по жалобам населения. Еще в начале 1918 г.

В.И. Лениным в статье «Наброски тезисов постановления о точном соблюдении законов» был разработан следующий порядок рассмотрения жалоб граждан в РСФСР: должностное лицо или учреждение советской власти обязано составить краткий протокол о конфликтах, трениях и недоразумениях, «если любой гражданин Республики обжалует какое-то бы ни было мероприятие (или волокиту и т. п.) этого должностного лица или учреждения. Копия обязательно сообщается жалующемуся гражданину, а другая высшему учреждению… За явно неосновательное, грубым злоупотреблением являющееся требование протокола грозит преследование по суду. Отказ в выдаче протокола с ясно написанной фамилией должностного лица является тяжким преступлением по должности»[239]239
  Ленин В.И. Полн. собр. соч. – Т. 37. – С. 130.


[Закрыть].

Ленинские идеи в рамках утвержденной в июле 1918 г. Конституции РСФСР легли в основу важного правового акта, провозгласившего право граждан на подачу жалобы, – Постановления VI Чрезвычайного Всероссийского съезда Советов от 8 ноября 1918 г. «О точном соблюдении законов», – установившего правовую обязанность всех должностных лиц и учреждений РСФСР принимать обращения от «любого гражданина Республики, желающего обжаловать их действия, волокиту или чинимые ему в его законных притязаниях затруднения»[240]240
  Съезды Советов Всероссийские и Союза ССР в постановлениях и резолюциях. – М., 1935. – С. 103, 104.


[Закрыть]. Для упрощения документооборота 8 декабря 1918 г. Совет рабочей и крестьянской обороны издал Постановление «О точном и быстром исполнении распоряжений центральной власти и устранении канцелярской волокиты», в соответствии с которым переписка по возможности заменялась переговорами по телефону, деловые бумаги – телефонограммами, устанавливалась, а проще говоря, восстанавливалась прежняя дореволюционная делопроизводственная процедура строгого контроля за всеми распорядительными документами[241]241
  Образование и развитие органов социалистического контроля в СССР (1917–1975): сборник документов и материалов. – М., 1975. – С. 69.


[Закрыть].

Характерно, что возникновение организационных форм советского института жалобы, как и во времена петровских реформ, напрямую связывалось с созданием системы государственного контроля. В период с 1917 по 1924 г. обнаруживается ярко выраженное стремление советской власти создать целую систему специальных органов государственно-общественного контроля по приему жалоб и по организации процедур их дальнейшего направления для рассмотрения и принятия решений в соответствующих советских, партийных, профсоюзных или хозяйственных органах.

На смену неорганизованному участию масс в борьбе с бюрократическими недостатками надо было создать механизм контроля снизу. Для осуществления такого контроля В.И. Лениным задумывается специальное учреждение, по возможности достаточно независимое от власти и, наоборот, имеющее средства воздействия на нее. Но реализовать эту идею сразу не удалось. Поэтому сначала в июле 1918 г. Центральная контрольная коллегия была преобразована в Наркомат государственного контроля в составе СНК РСФСР и вся работа по организации контроля стала переводиться на профессиональный уровень, с формированием специального аппарата[242]242
  В ст. 47 Конституции РСФСР 1918 г. устанавливалось, что Наркомат государственного контроля наряду с другими народными комиссариатами несет полную ответственность в лице своего наркома и коллегии Наркомата перед Советом Народных Комиссаров РСФСР и перед ВЦИК. – Авт.


[Закрыть].

Появление учреждений с совершенно невиданными ранее функциями повлекло за собой необходимость воссоздания некоторых форм, знакомых населению и характерных для предшествующих монархических институтов, их функций и методов. Действительно, деятельность нового комиссариата государственного контроля оказалась весьма далека от желаемого результата из-за отсутствия опыта у населения по участию в общественных делах, но прежде всего из-за отсутствия необходимых специалистов.

В апреле 1919 г. ВЦИК и СНК РСФСР приняли совместный Декрет «О государственном контроле», в котором содержалась критика всей постановки работы с жалобами трудящихся. Согласно этому декрету, Наркомату государственного контроля поручалось «наблюдение за организацией во всех учреждениях приема всякого рода жалоб и заявлений и правильным их движением, а также образование при самом Государственном контроле особого Бюро приема заявлений о неправильных действиях, злоупотреблениях и правонарушениях должностных лиц, для рассмотрения этих заявлений Государственным контролем»[243]243
  СУ РСФСР. – 1919. – № 12. – Ст. 122.


[Закрыть]. В целях преодоления разобщенности различных учреждений, работающих с жалобами трудящихся, и при отсутствии единой нормативной базы постановлением Наркомата государственного контроля от 4 мая 1919 г. создается Центральное бюро жалоб и заявлений[244]244
  СУ РСФСР. – 1919. – № 23. – Ст. 271.


[Закрыть], а постановлением от 24 мая 1919 г. утверждается Положение «О местных отделениях Центрального Бюро жалоб и заявлений»[245]245
  СУ РСФСР. – 1919. – № 23. – Ст. 272.


[Закрыть]. Бюро жалоб при Советах были созданы почти во всех губернских городах, уездах и даже ряде волостей РСФСР. С этого момента начинает формироваться единая сеть государственных специализированных органов, которые должны были способствовать активному участию граждан и их объединений в управлении делами государства. Таким образом, можно говорить о пятой попытке в истории России воссоздания Челобитного приказа как функции государства, но уже в новых политических условиях.

Положения об органах рассмотрения жалоб регламентировали порядок подачи и рассмотрения жалоб и заявлений трудящихся на основе принципов обособления от органов непосредственного административного управления, коллегиальности в принятии решения, введения порядка рассмотрения жалоб в определенные процессуальные рамки. Кроме этого создание таких органов позволяло власти осуществлять контроль за важным принципом свободы и добровольности жалобы, в соответствии с которым гражданин был вправе добровольно и свободно направлять в государственные органы или должностным лицам письменные и устные жалобы. Как известно, свободная подача жалоб в органы власти как в сословном, так и в правовом порядке была строго ограничена в России, начиная с царствования Петра I и до крушения самодержавия в марте 1917 г.

Эволюция развития компетенции советских бюро жалоб в целом напоминает историю формирования подобных органов в царской России. Вначале роль бюро жалоб сводилась, как у петровского генерал-рекетмейстера, в основном к приему и учету жалоб, а также к контролю за их рассмотрением в соответствующих ведомствах. Но в последующем, с середины 1920-х годов, бюро жалоб уже функционировали, как Комиссия прошений при Николае I, самостоятельно производя расследование и разрешение жалоб. Масштабы просительской корреспонденции были довольно внушительны: уже в 1919 г. Наркомат госконтроля получил 26 529 жалоб, а в 1920 г. – 48 322 жалобы[246]246
  Гимпельсон Е.Г. Советские управленцы 1917–1920 гг. – М., 1998. С. 175.


[Закрыть].

Одновременно с учреждением органов рассмотрения жалоб Декретом ВЦИК РСФСР от 30 декабря 1919 г. «Об устранении волокиты» устанавливался порядок подачи обращений в любые советские органы и прописывалась процедура их рассмотрения[247]247
  СУ РСФСР. – 1920. – № 1–2. – Ст. 34.


[Закрыть]. Важное значение этого правового акта заключалось в установлении принципа гласности, в соответствии с которым разбирательству должны были подлежать все без исключения жалобы граждан. Это стало новым явлением в праве, поскольку законодательством Российской империи строго регламентировалась возможность рассмотрения жалоб органами государственного управления, прежде всего по их содержанию.

К концу 1919 г. в стране фактически существовали три самостоятельные системы контроля, которые рассматривали поступающие жалобы: Наркомат государственного контроля, ведомственные контрольные органы и рабочие контрольные инспекции. Но поток жалоб и заявлений в высшие государственные органы, а также ходатаи с мест, попадавшие на прием к партийным и советским руководителям с рассказами о нерадивости должностных лиц и бюрократизме местных органов, свидетельствовали о том, что граждане по-прежнему удалены от управления и не выступают как активная, инициативная сила, защищающая общественные интересы[248]248
  Письма во власть. 1917–1927. Заявления, жалобы, доносы, письма в государственные структуры к большевистским вождям / Сост. А.Я. Ливший, И.Б. Орлов. – М., 1998. – С. 19.


[Закрыть]. Поэтому следующим шагом по созданию специальных органов контроля стало принятие ВЦИК РСФСР декрета от 8 февраля 1920 г. о реорганизации Наркомата государственного контроля в Наркомат Рабоче-крестьянской инспекции (НК РКИ, Рабкрин) с целью «орабочения» и «окрестьянивания» госконтроля, усиления борьбы против бюрократических проявлений в работе госаппарата[249]249
  СУ РСФСР. – 1920. – № 12. – Ст. 7.


[Закрыть].