Текст книги "Как я написал Конституцию эпохи Ельцина и Путина"

Сколько слов в Конституции написал Ельцин?

Еще один миф касается роли самого Ельцина в написании Конституции. И сейчас я скажу «страшную» вещь: роль Бориса Николаевича в создании этого текста – минимальная. В данном случае он поступил так, как и должен поступать настоящий, уважающий себя президент. Он отдал всё в руки профессионалов и доверился их квалификации.

Безусловно, он обсуждал ключевые моменты конструкции – соглашался или отвергал. Но он не ставил перед нами таких задач, как использование, к примеру, американской или французской модели, когда в первой президент стоит во главе исполнительной власти, а во второй имеется президент и сильное правительство. Ельцин к тому же вообще не трогал тему федеративного устройства.

Единственное, на чем он заострил свое внимание, так это на вопросе полномочий и места парламента в системе власти. И тут я его понимаю. Уж очень «достал» Ельцина тогдашний Верховный Совет во главе с Русланом Хасбулатовым. И Ельцин попросил нас только об одном: сделать так, чтобы был баланс сил. Он хотел, чтобы у действующего президента в руках имелся инструмент для защиты реформ от своеволия парламентариев.

Здесь я его полностью поддержал.

Это же классика политологии: диктатура парламента хуже диктатуры президента.

Почему?

Да потому, что тогдашний парламент представлял собой концентрированную толпу. Ту самую толпу, которая, почувствовав власть, уже не знает границ, которая подвержена переменчивым настроениям и в любой момент готова перейти к отсечению голов даже без гильотины.

Поэтому Борис Николаевич постоянно твердил, что должен быть баланс, должны быть рамки, должно быть право президента в случае возникновения конфликтных ситуаций и жесткого противостояния распустить парламент и назначить новые выборы.

А в самом тексте, когда тот был готов, Борис Николаевич поправил своей рукой где слово, где два. Всего десятка полтора правок. Самая длинная его фраза: что Совет Федерации и Госдума I созыва работают два года: с 1993-го по 1995-й. То есть он считал парламент, сформированный в 1993 году, временным, переходным, и специально это закрепил в Конституции.

Эти страницы рукописи проекта Конституции с автографом Президента России я бережно храню до сих пор.

Причем с одной его правкой я по-прежнему категорически не согласен. Я всегда стоял на позиции, что члены правительства могут быть депутатами Думы. Но Борис Николаевич пошел на чистоту принципа – разделение властей, так разделение. И всё ближайшее окружение его поддержало.

В итоге победил Ельцин. И с того момента если человек стал министром, то должен сложить депутатский мандат, а если стал депутатом, то уходи из правительства. Какое-то такое абстрактно идеальное, на мой взгляд, разграничение исполнительной и законодательной власти получилось. И я до сих пор считаю, что эта «чистота принципа» – от лукавого.

Правда, под моим давлением Ельцин все-таки сделал маленькую уступку и своей рукой вписал, что первый Совет Федерации и Государственная дума избираются на два года и в эти первые два года министры могут быть депутатами. То есть Борис Николаевич тем самым сказал: «Ладно, в переходный период пусть будет по-твоему. Но потом, чтобы все “совместители” разошлись по своим квартирам – кто в депутаты, кто в министры».

И я должен сказать, что мы все страдали от такого ограничения в начале девяностых. Потому что все нормальные, умные, профессиональные люди любыми способами уходили к президенту или в правительство, а в депутатах оставались злые, агрессивные, обиженные, завистливые. Казалось, что кто-то из вредности специально собрал и усадил в думские кресла только тех, кто имел одно-единственное желание – показать президенту и «всем этим в розовых штанишках» кузькину мать. То есть даже не на политическом, а на эмоциональном уровне был заложен очень личностный, а потому неразрешимый конфликт между парламентом и правительством.

Как я писал «ельцинскую» Конституцию

Часто спрашивают: как так вышло, что Ельцин именно меня позвал писать Конституцию?

Мне приходится каждый раз объяснять, что так вопрос не стоял. До того как Борис Николаевич дал свое поручение, была целая история, растянувшаяся на три года.

Может быть, чуть повторюсь, но это важно.

Еще на первом съезде РСФСР в 1990 году депутаты практически сразу приняли решение готовить проект новой Конституции и создали конституционную комиссию во главе с Ельциным, который тогда был Председателем Верховного Совета. Поскольку в Верховном Совете РСФСР я стал председателем Комитета по законодательству, то в этом качестве естественно оказался вовлечен в работу конституционной комиссии. Имел честь и тексты писать, и, кстати, отбирать кандидатов в первый состав российского Конституционного суда.

Но на тот момент моя работа над новой Конституцией шла хотя и активно, но как бы фоном, потому что на первом месте стояли проблемы с оформлением новой политической власти и, особенно, с экономикой, дела в которой обстояли просто катастрофически. Еще с середины 1980-х в СССР сочинялись разные экономические программы, но реальных подвижек не было, потому что союзное руководство действовало вразнобой.

Потом Ельцин сказал, что России надоело дожидаться, когда СССР раскачается, а потому мы начинаем свои реформы самостоятельно. Маститые партийные экономисты вдруг разом исчезли с горизонта. Остались только Гайдар с командой, готовые что-то делать на практике. Но они позиционировали себя во власти как узкие специалисты, занимались только экономическими вопросами. А в той ситуации реформы нуждались в первую очередь в политической и юридической защите.

В результате всё лето 1990 года у меня прошло под знаком работы над первоочередными законами, обеспечивающими политическую безопасность реформам. Главным из них был закон о референдуме.

Следующий шаг, который на тот момент надо было прописать законодательно, – это институт президента. Для нашей страны и наших традиций институт единоличного главы государства был, есть и будет исключительно важным. Мы с коллегами сразу решили, что обязательно нужны всенародные выборы президента. Кстати, Горбачёв проиграл политическую власть именно потому, что не рискнул пойти на прямые президентские выборы. Его избирали депутаты, а не весь народ. Поэтому в определенный момент он выглядел менее легитимным, чем Ельцин.

В результате в апреле 1991 года был принят Закон РСФСР «О Президенте РСФСР», на его основании в мае были внесены поправки в тогдашнюю Конституцию. Они серьезно меняли конфигурацию власти в стране.

Закон, честно скажу, получился неплохой, но не идеальный. Прежде всего потому, что мне, как говорится, «под давлением обстоятельств» пришлось вписать туда раздел о вице-президенте. Я с самого начала считал эту затею не просто неудачной, но опасной.

Но сюжет о вице-президенте появился с подачи самого Бориса Николаевича, которого я не смог переубедить.

В то время он был с делегацией во Франции, позвонил мне поздно ночью накануне слушаний в Верховном Совете: «Впишите в закон о президенте пост вице-президента». Говорю: «Борис Николаевич, этого нельзя делать». Он свое: «Так надо, вписывайте». Я посмотрел состав делегации, а там вторым лицом был Геннадий Бурбулис, и понял, что в Париже обсуждался вице-президент по фамилии Бурбулис. Короче, вписал я этого вице-президента в закон, но Бурбулис им всё равно не стал. Когда начали готовиться к президентским выборам, то поняли, что в пару к Ельцину вице-президентом нужна фигура более понятная избирателям, которая голоса плюсует, а не отбирает. Таким кандидатом оказался Александр Руцкой – молодой коммунист, военный летчик, этакий красавец с усами. На тот момент казалось, что это хороший выбор. Но потом история повернулась к нам совсем не лицом.

Я уверен, да и весь советский и российский опыт говорит, что для нашего менталитета и традиции институт вице-президента – это путь в пропасть. Вице-президент Янаев в 1991 году предал президента Горбачёва, возглавив переворот. Вице-президент Руцкой в 1993 году сделал то же самое. Ну и зачем нам постоянно наступать на одни и те же грабли?

Есть же нормальная схема: в ситуации, когда президент не возглавляет исполнительную власть, а является главой государства – стоит над всеми ветвями власти, вице-президентом де-факто является премьер. И во всех случаях, когда глава государства не может исполнять свои функции, его обязанности, согласно Конституции, исполняет премьер.

Но это – так, ответвление от темы.

А по теме должен сказать, что, несмотря на загруженность работой, свой проект Конституции я начал писать в том же 1990 году, а закончил в апреле 1992 года. Он был опубликован в нескольких газетах и стал известен как «вариант ноль». Если коротко суммировать, то это была президентско-парламентская Конституция.

Естественно, я эту модель продвигал и в Конституционной комиссии. Эта комиссия внесла огромный вклад в разработку Основного Закона, там заседали лучшие юристы страны, лучшие специалисты. Но при всех этих плюсах был один существенный минус: конца-краю дискуссиям не было видно. В ноябре 1991 года комиссия вообще получила статус постоянно действующей, со всеми прилагаемыми к этому статусу привилегиями: кабинетами, автомобилями, денежным содержанием. То есть для того, чтобы члены комиссии продолжали хорошо жить, нужно, чтобы сохранялась проблема, ради решения которой комиссия была создана.

Так что неудивительно, что работа шла все медленнее и медленнее, а заседания превратились в площадку для борьбы между чисто парламентской (а точнее, «советской» моделью с вертикалью Советов), которую продавливал Руслан Хасбулатов, и чисто президентской, которую, соответственно, двигала ельцинская команда. За всеми этими теоретическими дебатами стояли очень практические вопросы: кто кому подчиняется и кто будет контролировать российское правительство.

Пока юристы спорили, политический кризис резко нарастал: многократно перелицованная Конституция РСФСР (более четырех сотен поправок!) стала сама источником конфликтов. В ней накопилось столько взаимоисключающих положений, что любой из политических оппонентов мог одинаково убедительно и вполне конституционно обосновать свою позицию.

Ситуация очевидным образом становилась тупиковой.

Конституционный процесс вышел на финишную прямую только после резкого обострения политического кризиса: депутаты попробовали отстранить Ельцина от должности. Попытка не удалась. И тогда возникла идея вынести спор президента и парламента на референдум, который запомнился всем по формуле «Да-Да-Нет-Да».

Когда стали готовиться к референдуму, Борис Николаевич и позвал меня с Алексеевым, как нынче бы сказали, в свой «конституционный проект». Сергей Сергеевич считался ключевым юристом еще в Верховном Совете СССР. Меня Ельцин тоже считал юристом не рядовым. Вот нам обоим он и предложил срочно подготовить окончательный текст Конституции, чтобы, как он сказал, «не идти к людям с пустыми руками». То есть идея заключалась в том, чтобы президент пошел на референдум с чем-то вроде «плана будущего» для страны. Он хотел не просто поставить вопрос о доверии себе, но и показать людям, а что будет потом.

Три карты – это у Пушкина в «Пиковой даме», а у нас – три листа бумаги

Как мы работали с Алексеевым?

Мы сразу договорились, что оба откладываем свои личные проекты в сторону. Потому что к тому моменту уже не было речи о написании классической конституции. Нам надо было решать с помощью текста нового Основного Закона нетривиальную политическую задачу.

Дело в том, что обычно в истории конституции принимаются, чтобы закрепить согласие элит по поводу новой системы власти и принципов отношений, оформить так называемый «общественный договор». А у нас никакого согласия и близко не было: кризис по всем направлениям, общество расколото. Противостояние элит вылилось, как я это называю, в «эпизод гражданской войны» в октябре 1993 года. И хорошо, что этот «эпизод» ограничился Москвой.

Поэтому мы решили идти «от противного»: раз конституция не могла быть продуктом общественного согласия, то надо сделать так, чтобы общественное согласие стало результатом принятия Конституции.

Наши с Сергеем Сергеевичем споры и разговоры на эту тему в итоге вылились в написание всего трех листов текста.

На первом листе мы договорились записать «точки согласия» – принципиальные вопросы, которые к тому времени уже перестали быть яблоком раздора. По ним в обществе был либо полный консенсус, либо их поддерживало большинство.

Например, ни коммунисты, ни демократы – никто не спорил против таких позиций, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью» или что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ».

Абсолютно все были согласны, что Россия – это федеративное правовое государство.

Никто уже не выступал против разделения властей. Всем на собственном опыте было понятно, что такое разделение необходимо.

Было полное согласие и по поводу многообразия – политического, идеологического, форм собственности.

Все, даже российские коммунисты, нахлебавшись всевластия КПСС и споров на тему шестой статьи Конституции СССР[23]23
  Речь идет о статье Конституции СССР 1977 г., устанавливающей в стране верховенство единственной партии – КПСС:
  Статья 6. Руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза. КПСС существует для народа и служит народу.
  Вооруженная марксистско-ленинским учением, Коммунистическая партия определяет генеральную перспективу развития общества, линию внутренней и внешней политики СССР, руководит великой созидательной деятельностью советского народа, придает планомерный научно обоснованный характер его борьбе за победу коммунизма.
  Все партийные организации действуют в рамках Конституции СССР».


[Закрыть], выступали за многопартийность.

За прошедшие десятилетия все были по уши сыты одной идеологией. А потому у нас появилась статья тринадцатая, которая гласила, что у нас должно быть идеологическое многообразие и никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной для всех. То есть все были согласны, что государственная идеология запрещена и что это не предмет конституционного регулирования.

Вопрос о частной собственности тоже к тому времени перестал быть дискуссионным. Конечно, оставались нерешенными более тонкие, практические вопросы – о собственности на землю, о формах приватизации, – но положение о том, что собственность в новой России может быть как частной, так и государственной, уже не являлось предметом спора.

Полное согласие было по формулировке, что Россия – это светское государство. Никто даже и не думал, что страна должна стать православным, теократическим или атеистическим государством. Именно – светским, где церковь отделена от государства, нет обязательной религии, но есть свобода вероисповедания, как и право быть атеистом.

И еще одну позицию мы записали на этот лист (правда, исключительно по настоянию Сергея Сергеевича, за что я перед ним снимаю шляпу) – это формулировка: «Российская Федерация – социальное государство». Я, нужно сказать, тогда яростно возражал Алексееву, все твердил, что «это не юридическая, не конституционная терминология». А он мне в ответ: «Сергей, мы выходим из коммунизма, мы живем с теми людьми, которые нашу страну создавали, живут в ней. И сейчас не сказать о том, что социальный характер хотя бы как цель является ориентиром для всего государства, будет нашей с тобой огромной ошибкой».

Поэтому и появилась седьмая статья Конституции РФ, установившая социальный характер нашего государства.

Кстати, впоследствии именно она стала любимой статьей конституционных судей, потому что всегда позволяла, будь то дело чернобыльцев или дела, связанные с какими-нибудь другими социальными выплатами, пенсиями, пособиями, трактовать ситуацию через эту самую седьмую статью: да, рыночная экономика, да, частная собственность, но государство также имеет конституционную обязанность сохранять социальный мир и выполнять обязательства социального характера.

Все эти вещи были абсолютно понятны, общеприняты и стали первой точкой для «наращивания согласия» между всеми политическими силами. Но я горжусь тем, что мы с Сергеем Сергеевичем придумали изложить эти «заповеди» в первом разделе Конституции под названием «Основы конституционного строя». Причем защитили этот раздел так, что изменить его можно только путем референдума или путем созыва специального Конституционного собрания.

Заполнить вторую страничку нашего «конституционного плана» было еще легче: называлась она «Права и свободы человека».

Писал ее в основном Сергей Сергеевич, поскольку он этими вопросами занимался давно и профессионально – и как ученый, и как политик. Более того, в его совместном с Собчаком проекте Конституции именно раздел о правах и свободах был хорошо разработан, прописан, как говорится, «от и до». Тот текст был выполнен в авторском формате, но по сути речь шла о Всеобщей декларации прав и свобод человека. В общем, благодаря Сергею Сергеевичу у нас фактически сразу был готов второй раздел «президентской» Конституции.

Единственный вопрос, который мы долго с ним обсуждали, – это как правильно сформулировать и объяснять потом людям, что впервые в нашей истории в Конституцию записывается доктрина естественного происхождения прав человека. Смысл ее в том, что мы имеем права не потому, что получили их от государства, а в силу того, что они принадлежат нам от рождения.

Нужно сказать, что это очень важная вещь! И до сих пор не все ее понимают. А понять надо, потому что при таком подходе меняется весь ракурс отношений человека и государства. Надо твердо знать, что это не государство нас облагодетельствовало, даровав права. А мы – многонациональный российский народ – создали это государство. Не человек для государства, а государство для человека. У нас есть неотъемлемые права, которые принадлежат нам по факту принадлежности к роду человеческому. Это и называется доктриной естественного происхождения прав человека.

Что означает такой переворот на практике? Очень многое. Как только в Конституцию была включена такая доктрина, то сразу оказалось, что государство уже не вправе по своей воле лишить человека гражданства и родины, как в свое время лишили гражданства Солженицына⁴⁷, Войновича⁴⁸, Вишневскую и Ростроповича⁴⁹ и многих других.

Кроме того, в нашей Конституции записаны и права, которые являются, по сути, правоотношениями гражданина и государства. Право и обязанность служить в армии, право избирать и быть избранным – эти права не ваши и не мои лично, это грани наших отношений с государством. И эти права связаны с гражданством, то есть с нашим российским статусом. Если ты не гражданин России, ты не можешь избирать и быть избранным. Если ты не гражданин России, ты не обязан и не должен служить в нашей армии.

Часть прав связана с социальными гарантиями. Но здесь мы отстояли модель, что трудовые, социальные и личные права не должны быть связаны с гражданством. Поэтому, если иностранец живет и работает в России, он должен получать такую же зарплату и возможности социальной защиты, как российский гражданин.

Что же касается третьей страницы, то написать ее было самой сложной задачей. Потому что речь шла о механизме осуществления государственной власти, а именно о схеме взаимодействия и балансе сил в «бермудском треугольнике»: парламент – президент – правительство. В тогдашней политической ситуации, когда ветви власти были в жестком противостоянии, нам нужно было создать какой-то инструмент «принуждения к согласию».

И самый главный вопрос: куда в этой схеме поставить президента?

Мы нашли выход.

Во-первых, мы отошли от классического разделения властей и вынесли президента «за рамки», вернее, поставили «над» ними: российский президент, как глава государства и арбитр, не входит ни в одну из ветвей власти. Кстати, он в нашей Конституции не один такой. Центральный банк, прокуратура, Счетная палата, уполномоченный по правам человека, Центральная избирательная комиссия – это тоже государственные органы «вне» механической схемы разделения властей, с особым статусом и компетенцией.

Во-вторых, мы решили, что Конституция должна отвечать не на вопрос, кто, в случае чего, виноват, а на вопрос – что делать?

Поэтому на третий листок мы записали алгоритмы и типовые процедуры: что надо делать, если возникнет конфликт – между парламентом и правительством, между президентом и парламентом, между центром и регионами, между ветвями власти внутри региона и так далее.

И это, как я считаю, самая главная наша находка. Потому что она гарантирует политическую и общественную стабильность. Неважно, кто конкретно будет президентом, председателем правительства, главой региона – фамилии можно менять, но вот процедуры остаются стандартными.

Если, к примеру, поссорились правительство и парламент, то оба этих органа могут или попробовать найти консенсус самостоятельно, или обратиться в Конституционный суд, или призвать президента в качестве арбитра. А что в этом случае может сделать президент? Он может также обратиться в Конституционный суд, может созвать согласительную комиссию, может сформировать новое правительство или назначить досрочные выборы парламента. Существует целый набор процедурных правил, которые никак не окрашены политически.

Если возник конфликт центра и регионов, то можно опять-таки обратиться в Конституционный суд, либо создать согласительную комиссию, либо в исключительных случаях ввести войска. Последнее называется «федеральное вмешательство» и существует во всех федеративных государствах. Правда, прямо в нашей Конституции про введение войск записано не было. Но в 1995 году Конституционный суд рассмотрел такую ситуацию и де-юре легализовал концепцию скрытых полномочий президента, указав, что это не только право, но и обязанность главы государства: применить все силы и средства, чтобы сохранить территориальное единство страны. Еще один механизм, который позволяет учесть политические перемены без изменения конституционных принципов, – это нормы, в которых указано, что конкретные детали устройства и функционирования государственного механизма регулируются специальными законами. Жизнь ведь не стоит на месте, постоянно совершенствуются общественно-политические и социально-экономические отношения, и каждый раз править Основной Закон в соответствии с текущей конъюнктурой – не просто неразумно, но и опасно.

Надо сказать, что в нашей с Сергеем Сергеевичем модели у стоящего «вне» и «над» системой разделения властей президента не было права издавать указы, обладающие силой закона, то есть указы нормативно-правового характера. «Наш» президент мог только назначать председателя правительства и министров, послов и судей, присваивать гражданство, миловать и награждать. Такие акты юристы называют индивидуальными и распорядительными, поскольку они не создают для нас общих правил поведения, не обязывают всех что-то делать или не делать.

Свою концепцию мы с Алексеевым в шутку называли российской версией британской королевы.

Но в ходе одного из обсуждений Борис Николаевич даже не стал этот момент дискутировать, а жестко сказал, что ситуация в стране такова, что обязательно надо вписать в Конституцию право президента издавать указы, которые обладают силой закона. Ельцин считал, что без этого при оппозиционном парламенте, бесконечно вставляющем ему и правительству палки в колеса и не принимающем никаких важных для развития страны решений, он обойтись не сможет. Просто не сможет делать дело, ради которого стал президентом страны.

И, как показала история, он был прав. Примерно до второй половины 1990-х Ельцину пришлось издавать свои указы, имеющие силу закона, чтобы продолжать реформы, строить новую экономику и государство. Понятно, что парламент был против.

В конце концов дело дошло до Конституционного суда. И в 1996 году, прямо в день моего рождения – 30 апреля, Конституционный суд вынес исторический вердикт, подтвердивший право президента издавать указы нормативного характера. Но, конечно, не по всем вопросам, какие душа захочет, а только если нужно что-то урегулировать, а закона нет. Тогда издается указ, имеющий силу этого самого отсутствующего закона.

При этом Конституционный суд поставил два ограничения. Первое – в самом указе должен быть установлен период, на который он принимается, то есть указ должен носить временный характер. И второе (пусть это звучит немножко декларативно и лозунгово, но все-таки имеет огромное юридическое значение) – указы не могут противоречить Конституции. То есть для якобы ничем не ограниченной президентской воли, выраженной в указе, на самом деле имеется как ограничение сверху – текст Конституции, так и ограничение снизу – временный характер акта (на период отсутствия закона).

Принимая такое постановление, Конституционный суд совершенно не собирался делать Ельцину какой-то подарок. Наоборот, этим решением суд заставил Государственную думу заниматься тем, чем она должна заниматься, а именно – принимать законы. Я это называю – принуждение к законотворчеству.

То, что в Конституцию записали за президентом право принимать нормативные указы, конечно, серьезно повлияло на нашу с Сергеем Сергеевичем первоначальную модель. Потому что президент, обладающий правом издавать нормативные указы с силой закона, – это уже никакая не «британская королева».

Но, думаю, всё, что случилось, – было к лучшему!