Текст книги "Как я написал Конституцию эпохи Ельцина и Путина"

Как Ельцин хотел ввести многопартийность, ему предложили две партии, но опять получилась КПСС

История с первым проектом создания двухпартийной системы оказалась политическим курьезом. Нет, в основе всё было очень серьезно, красиво и эффективно. Но сценарий испортил сам Борис Николаевич – не из вредности, а просто так вышло.

Дело в том, что он, как истинный, природный демократ, очень хотел многопартийности. Но Ельцин же одновременно был начальником, управленцем. А потому с той же силой всякое несистемное, бесконтрольное «гуляй-поле» не выносил. Мучился.

Что же касается меня, то я и в то время, и сегодня твердо уверен, что России много партий не надо – достаточно создать двухпартийную систему по примеру Европы и США. А еще лучше, как иногда говорят политологи, было бы иметь две с половиной партии. То есть партию власти, системную оппозицию и что-нибудь миленькое, симпатичное, политически безобидное, но яркое, вроде партии зеленых. Как говорится: чисто для баланса.

И вот когда в Госдуме I созыва председателем стал Иван Петрович Рыбкин – из Аграрной партии России, формально левый, близкий к КПРФ, но по взглядам – европейский социал-демократ, умный и достаточно гибкий, я решил, что можно сделать нормальную двухпартийную систему.

Прежде чем нести эту идею исстрадавшемуся по многопартийности Ельцину, мы со товарищи положили всё на бумагу, материализовали в проект. Предполагалось, что правую «партию власти» возглавит Виктор Степанович Черномырдин – как председатель правительства, а левую партию, «партию оппозиции», – Иван Рыбкин.

Почему именно эти двое? Потому что в нашей стране построить партию с нуля невозможно. Нужно быть уже «кем-то», чтобы в короткий срок реально выстроить партийный механизм. Нужны фигуры, за которыми стоят даже не большие деньги, а серьезные государственные структуры. Иными словами, нужны политические тяжеловесы.

Поскольку парламентские выборы 1995 года приближались, времени на размышления и болтовню фактически не осталось. Провели переговоры с Черномырдиным и Рыбкиным. Получили от обоих принципиальное добро. И я отправился с этим вопросом к тому, кто все решал. К Борису Николаевичу Ельцину.

Президенту конструкция страшно понравилась. Он начал задавать массу вопросов, покрутил всё и так, и этак, рассмотрел со всех сторон, влез во все детали, разве что на зуб не попробовал. Как говорится, во все темные углы заглянул: не завалялось ли там чего неправильного. Как он ни пробовал на излом, получалась стабильная, нормально функционирующая система, похожая на то, что имелось во всех цивилизованных странах.

В результате идеальность модели ее и погубила: Борис Николаевич так загорелся проектом, что полностью проигнорировал мою последнюю фразу. А просьба у меня к президенту была только одна: «Борис Николаевич, проект надо запустить, но вслух об этом ничего не говорить – нигде, никому и никогда».

Но уже на следующий день, выступая по телевизору, Борис Николаевич (тот самый, который поклялся молчать), громко – на всю страну – заявил: «А мы тут создаем два политических объединения: партию Черномырдина – справа, а партию Рыбкина – слева. Будет у нас двухпартийная система, цивилизованный парламент…» Да еще пояснил специально для особо непонятливых, что двухпартийная система позволит «обрубить экстремистов с флангов» и создать в Думе «здоровый центр».

В общем, всё открыто рассказал, как на духу. Хорошее качество – открытость. Но на отличном проекте был поставлен крест.

Нет, конечно, проект покатился дальше – «Наш дом – Россия» и Блок Ивана Рыбкина пошли на выборы и получили места. Но от модели с реальной двухпартийной системой ничего не осталось. Как печально говаривал Виктор Степанович Черномырдин, оглядывая дело рук своих: «Какую партию ни возьмемся строить – все у нас КПСС получается».

Да и сама идея российской многопартийности так и не реализована до сих пор. По названиям партий много, а по факту – не партии. И в отсутствие партий и нормальной политической конкуренции наши политическая ситуация, политический климат и атмосфера приобретают довольно причудливые черты.

Но неужели же у нас так всё безнадежно?

Думаю, что шансы, конечно, есть.

Понятно, что реальная многопартийность не может возникнуть в один день и сразу. Ни по указу, ни даже путем записи в Конституцию. Опыт также показал, что даже с самыми продвинутыми «проектными технологиями» многопартийность сверху у нас тоже не получается.

Есть только один путь: правовые стимулы и время.

Один из наиболее эффективных стимулов, способных помочь рождению реальной многопартийности, – это избирательное законодательство. Именно поэтому мы с Сергеем Сергеевичем Алексеевым записали в Конституции, что половина Государственной думы избирается по партийным спискам, а половина – по мажоритарным округам.

Выборы в парламент страны, общенациональные выборы по партийным спискам – это был реальный шаг в сторону многопартийности. А еще мы зафиксировали в самом первом законе о выборах президента, что кандидатура президента может выдвигаться только от всероссийской партии. Да, это ограничивает права трудовых коллективов, профсоюзов, групп граждан, но, если мы хотим многопартийности и политической системы, функционирующей на основе конкуренции, это просто необходимо было записать.

И кстати, есть еще один стимул, который, если будет реализован, окажется наиболее эффективным. Это переход к модели правительства парламентского большинства. Такая модель абсолютно не требует менять Конституцию. Достаточно, если президент введет политическую традицию, по которой будет предлагать на пост премьера кандидатуру от получившей на выборах большинство партии или коалиции партий. Просто надо дописать в федеральный конституционный закон о правительстве и в регламент Государственной думы зеркальные строчки о том, что глава государства представляет в Государственную думу для утверждения на пост председателя правительства кандидатуру от победившей на выборах партии.

Уверен, что если мы попробуем реализовать эту норму, то через пару-тройку циклов выборов в Госдуму уже не останется иной возможности стать премьером, как привести к победе свою партию. И тогда сработает обратная связь: партия становится механизмом ответственности за своего кандидата, за его платформу, за успех экономической программы. Потому что если политика премьера окажется неудачной, то вместе с ним из парламента уходит и партия. А значит, объявляются новые выборы.

Так что короткая фраза из нескольких юридических терминов вполне способна родить новую политическую систему. Но возможно, что мы просто не успеем с многопартийностью, потому что на дворе цифровая революция, и депутаты (не персонально, конечно, а как институт) скоро вымрут, как мамонты. То есть они не нужны будут в их привычном статусе – как представители, голосующие от имени граждан. Практически все решения граждане смогут принимать сами – на референдумах, как в Швейцарии.

СССР: а не пора ли написать новую Конституцию?

У каждого человека не одна, а много жизней. И каждая – со своей траекторией и цепью событий. Посмотришь в Википедию: российский государственный деятель, ученый-правовед, доктор юридических наук, профессор, один из авторов Конституции Российской Федерации, председатель того, министр сего, декан этого…

А плюс к тому ведь еще и сын, отец, друг и товарищ… И это всё – я.

С какой точки ни начни, обязательно сюжет начнет ветвиться, расходиться в стороны, как могучее дерево или река. А порой будет возвращаться к началу, закольцовываться. Какие-то истории, начавшиеся десятилетия назад, могут пропасть надолго. А потом – внезапно возвращаются. Одни – чтобы закончиться навсегда, закрыться. А другие – чтобы пойти на новый виток развития.

Среди таких историй, которые сопровождают меня всю жизнь (вернее, все мои многочисленные и, надеюсь, еще не завершившиеся жизни), есть три самые важные, огромные и вечные – это Конституция, Беловежье и Северный Кавказ.

Начну с самой главной – с Конституции, а об остальных чуть позже.

Вопрос «А не пора ли нам написать новую Конституцию?» я задал себе, как только увидел, что в Советском Союзе активно готовятся политические реформы. Почему я так решил? Да потому, что понимал, что никакие политические реформы не осуществятся без их юридической основы. А Конституция и есть юридическая основа любых реформ.

Нужно сказать, что эта идея пришла в голову, как оказалось, не мне одному. В Институте государства и права Академии наук СССР, в аппарате ЦК КПСС, в юридическом отделе Совмина СССР, в Секретариате Верховного Совета СССР началась работа, создавались различные экспертные группы…

А после того, как прошел Первый съезд народных депутатов СССР, работу над новой союзной Конституцией было решено как-то упорядочить и централизовать. И в январе 1990 года Президиум Верховного Совета СССР создал рабочую группу по подготовке материалов к проекту Конституции СССР[12]12
  Постановление Президиума Верховного Совета СССР от 29 января 1990 г. № 1124-I «О составе рабочей группы по подготовке материалов к проекту Конституции СССР» // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 6. Ст. 80.


[Закрыть]. Так в один прекрасный момент собралась группа людей – специалистов и единомышленников, настоящих профессионалов, которая официально занялась написанием нового Основного Закона страны[13]13
  Речь идет о рабочей группе Конституционной комиссии СССР.


[Закрыть].

Писали проект Конституции лучшие советские юристы под началом академика Владимира Николаевича Кудрявцева³². Он и сам был не руководителем от науки, а прекрасным ученым и высококлассным юристом. В советский период юристов такого фундаментального, энциклопедического уровня, на мой взгляд, было всего двое: пожалуй, сам Кудрявцев да мой будущий соавтор по проекту российской Конституции Сергей Сергеевич Алексеев.

Помимо этих энциклопедистов в рабочую группу входили замечательные ученые-философы Джангир Аббасович Керимов³³ и Борис Николаевич Топорнин³⁴. А еще были не менее классные специалисты, но уже в предметных областях. Такие, как Олег Емельянович Кутафин³⁵ – прекрасный специалист в области конституционного, или, как тогда говорили, государственного права.

Со многими членами этой рабочей группы я был хорошо знаком. Помимо уже упомянутых Топорнина и Кутафина, это были доктора юридических наук Георгий Васильевич Барабашев³⁶, Константин Филиппович Шеремет³⁷, Евгений Иванович Колюшин³⁸. С Костей Лубенченко, тогда – не только доцентом юрфака МГУ, но еще и заместителем председателя Комитета Верховного Совета СССР по законодательству, мы просто дружили…

Когда я пересматриваю составы рабочих групп сегодняшнего дня и тридцатилетней давности, то невольно вздыхаю: да, вот это был калибр, масштаб личности, уровень юридической квалификации! Какое имя в списке ни возьми, это ведь целая история! И я горд, что с тех времен я долгие годы тесно работал со всеми этими удивительными людьми: и с Владимиром Александровичем Тумановым³⁹ – будущим председателем Конституционного суда Российской Федерации, и с Николаем Васильевичем Фёдоровым⁴⁰, который потом стал президентом Чувашской Республики, российским министром и зампредом Совета Федерации, и с Саламбеком Наибовичем Хаджиевым⁴¹ – членом-корреспондентом, а затем академиком, маститым нефтехимиком, первым и единственным министром СССР чеченского происхождения, а в самые трудные годы чеченского кризиса – председателем правительства национального возрождения Чечни.

Неудивительно, что с таким мощным составом экспертов проект новой Конституции СССР был создан быстро. И это был сильный проект. Академик Кудрявцев уже в июле 1990 года представил документ Председателю Верховного Совета СССР Анатолию Ивановичу Лукьянову. Тот его направил Президенту СССР Горбачёву, который предложил учесть результаты переговоров по созданию Союзного договора. А в декабре 1990 года Кудрявцев сообщил СМИ, что подготовка первоначального варианта проекта Конституции СССР завершена и новый Союзный договор, который подпишут союзные республики, составит основную ее часть[14]14
  Сообщение ИА «Интерфакс» от 14.12.1990 «Подготовлен первоначальный вариант проекта Конституции СССР».


[Закрыть]. Но, увы, дальше дело не пошло. Проект так и остался проектом, в новую Конституцию воплотиться не успел.

А жаль. Думаю, многих политических и правовых проблем удалось бы избежать стране, если бы бюрократическая машина крутилась быстрее, и новую Конституцию СССР приняли бы в 1989 году или хотя бы в 1990-м. Но здесь, как всегда бывает в нашей стране, судьба сделала неожиданный зигзаг. Противники Горбачёва пошли на переворот, СССР приказал долго жить, а я занялся новой Конституцией России.

Немного конституционной мифологии: миф о Собчаке

Чем дальше в прошлое уходит история создания новой российской Конституции, тем больше стираются детали. Уходят люди, уходит память, подлинные документы покрываются пылью на архивных полках. Но зато пышным цветом начинают цвести разного рода мифы и околоисторические фантазии. В 1990-е СМИ и политические оппоненты твердили, что российская Конституция была написана на Западе. А в начале нулевых, когда сам президент Путин сказал, что действующий Основной закон его вполне устраивает, как на дрожжах стал расти список российских авторов. И одним из главных создателей Конституции 1993 года стали называть Анатолия Собчака⁴².

Анатолий Александрович действительно писал конституцию, но не ту, которая была принята. Причиной этой исторической путаницы стал, как ни странно, мой соавтор – Сергей Сергеевич Алексеев.

Когда Ельцин поручил мне и Алексееву писать «президентский проект» Конституции, его часто спрашивали, почему он выбрал именно Сергея Сергеевича (про меня было понятно – я был официальным представителем президента в Конституционной комиссии, которую создал Съезд народных депутатов РСФСР). Так вот, отвечая журналистам, Ельцин всегда подчеркивал, что уважает Алексеева как «нейтрального профессионала».

И мой старший коллега был действительно нейтрален и абсолютно профессионален. Ради успеха общего дела Сергей Сергеевич спокойно отказался от собственных амбиций. Когда началась работа над окончательным текстом Конституции, он сразу же заявил о необходимости отложить все личные проекты в сторону и относиться к ним лишь как к источнику тех или иных идей, формулировок. А ведь это были не просто прекраснодушные призывы. Он говорил в том числе и о своем собственном проекте, который написал в 1992 году вместе с тогдашним мэром Санкт-Петербурга Собчаком и другими коллегами из Российского движения демократических реформ. Многим юристам в те времена, да и сейчас подобный подход к собственным наработкам дается с большим трудом, или не дается совсем.

В общем, участие Сергея Сергеевича в работе над двумя конституционными проектами – «Алексеева – Собчака» (опубликован 27 марта 1992 года) и «Алексеева – Шахрая» («президентский» проект, опубликован весной 1993 года) привело к какой-то аберрации в исторической памяти и рождению устойчивого мифа о том, что автором действующей российской Конституции является Собчак.

Чтобы раз и навсегда прояснить эту ситуацию, запишу тут для потомков несколько фактов, подтвержденных документально.

Итак, как я уже писал, «проект Алексеева – Собчака» был создан в начале 1992 года[15]15
  Алексеев С.С., Собчак А.А. Конституция Российской Федерации (проект): альтернативный вариант. М.: Новости, 1992; Конституция Российской Федерации. Проект Конституции подготовлен по решению Политсовета Российского движения демократических реформ / Отв. за подготовку член Политсовета А.А. Собчак; авт. разраб. проекта С.С. Алексеев, А.А. Собчак, при участии Ю.Х. Калмыкова, С.А. Хохлова. М., 1992.


[Закрыть]. Делалось это по решению Политсовета Российского движения демократических реформ, председателем которого на тот момент был первый мэр Москвы Гавриил Харитонович Попов⁴³. Помимо Алексеева и Собчака в разработке принимали участие бывший председатель Комитета Верховного Совета СССР по законодательству (он же будущий российский министр юстиции) Юрий Хамзатович Калмыков и директор Исследовательского центра частного права при Президенте РФ Станислав Антонович Хохлов⁴⁴.

В этом проекте были очень детально проработаны сюжеты, посвященные основным правам и свободам граждан России. А принцип разделения властей декларировался так: «Умеренность, упорядоченность и действенность государственной власти в Российской Федерации обеспечивается разделением законодательной, исполнительной и судебной властей, федеративным построением государства, разделением государственной власти и муниципального самоуправления, а также всенародным избранием главы государства – Президента Российской Федерации, воплощающего единство российской государственности и обеспечивающего незыблемость конституционного строя, согласованную деятельность всех подразделений государства»[16]16
  Проекты конституционных актов конца ХХ в. // История современной России [Электронный ресурс]. URL: http://prohistory.info/ru/documents/by_category/1.


[Закрыть].

Проект предполагал асимметричную модель федеративного устройства: конституционно закреплялись три «уровня» статуса территориальных образований – республики, губернии и автономные национальные сообщества с различным объемом прав и полномочий. Для разграничения полномочий между Федерацией и республиками предполагалось заключение федеративных договоров.

По своему «конституционному дизайну» проект сильно диссонировал с традициями советских конституций. Например, авторы использовали непривычное понятие «органический закон», предлагали упразднить Конституционный суд, передав его функции Верховному суду, придумали Государственный совет при Совете министров РФ, который должен был стать органом административной юстиции.

Что касается нашего, «президентского» проекта («проект Алексеева – Шахрая»), который и стал Конституцией Российской Федерации, то он был готов в апреле 1993 года. Президент Ельцин официально заявил о завершении работы над «своим» проектом 14 апреля 1993 года на брифинге для СМИ. А сам документ был официально опубликован 30 апреля в газете «Известия» и затем еще 5 мая 1993 года – в «Московской правде»[17]17
  Конституция (Основной закон) Российской Федерации. Проект, представленный Президентом Российской Федерации // Московская правда. 5 мая 1993.


[Закрыть].

Как писал позднее сам Сергей Сергеевич Алексеев, «президентский» конституционный проект «в противовес официальному просоветскому варианту, в апреле 1993 года в ходе референдума о доверии Президенту и в последующие месяцы стал своего рода идейной платформой в борьбе с коммуно-советской идеологией и практикой»[18]18
  Алексеев С.С. Уроки: Тяжкий путь России к праву // Алексеев С.С. Собрание сочинений: в 10 т. [+ Справоч. том]. Т. 4: Линия права. Концепция: Сочинения 1990-х – 2009 годов. – М.: Статут, 2010. С. 89.


[Закрыть].

В работе над нашим совместным проектом Сергей Сергеевич широко использовал свои идеи о «Конституции Человека». Его концепция Основного закона, который «ставит человека, с его высоким статусом и неотъемлемыми правами, над властью[19]19
  Алексеев С.С. Уроки: Тяжкий путь России к праву // Алексеев С.С. Собрание сочинений: в 10 т. [+ Справоч. том]. Т. 4: Линия права. Концепция: Сочинения 1990-х – 2009 годов. – М.: Статут, 2010. С. 89.


[Закрыть]», полностью соответствовала подходам президентской команды и самого Ельцина.

Ключевым элементом нашего проекта стал полный отказ от «вертикали Советов» и выведение Президента Российской Федерации из классической системы разделения властей. Последнее решение – это не наше изобретение. Фактически в модели президента, стоящего над всеми ветвями власти, нашли воплощение взгляды великого русского реформатора и законотворца Михаила Михайловича Сперанского⁴⁵ на «оптимальную для России» конструкцию государственной власти и на роль главы государства.

Как известно, для окончательной доработки своего проекта президент Ельцин созвал в июне 1993 года Конституционное совещание, куда вошли представители федеральных и региональных органов власти, местного самоуправления, политических партий, общественных организаций, производственных союзов, представителей науки и культуры. Анатолий Собчак вместе с Виктором Шейнисом⁴⁶ был назначен координатором группы представителей политических партий, профсоюзных, молодежных, иных общественных организаций, массовых движений и конфессий.

Тем не менее во время работы Конституционного совещания Собчак активно выступал против «президентского» проекта. В начале августа 1993 года он даже инициировал собрание депутатов всех уровней города Санкт-Петербурга и Ленинградской области (более 400 депутатов, представители 32 партий и общественных организаций), которое заявило, что «президентский» проект страдает множеством недостатков и требует доработки. В качестве недостатков были названы «неприемлемый способ формирования верхней палаты парламента, несбалансированность взаимоотношений президента и законодательной власти»[20]20
  Сообщение ИА «Интерфакс» от 03.08.1993: «В Санкт-Петербурге считают, что проект Основного закона РФ, подготовленный Конституционным совещанием, нуждается в доработке» // Цит. по: 1993 год. Хроники. История современной России [Электронный ресурс]. URL: http://prohistory.info/chronics/1993


[Закрыть]. Такой же позиции Собчак придерживался и на заседании Президентского совета, последовательно выступая против «проекта Алексеева – Шахрая».

В отличие от Анатолия Александровича мой соратник Сергей Сергеевич Алексеев обладал уникальной способностью смотреть далеко за горизонт текущих событий и, оставаясь «на стороне» исключительно одной лишь науки, мог удивительно точно и глубоко оценивать не только юридический, но и политический смысл бурных событий 1990-х годов. Конечной целью работы над новым Основным законом он считал не закрепление интересов каких-то политических сил, а скорейшее восстановление общественного согласия. Он подчеркивал, что проект Конституции – это «возрождение и единение России, ее народа, конец тоталитарного режима». Он был уверен, что мы пишем документ для каждого человека, а не для власти, и часто повторял: «Пускай каждый россиянин поймет и скажет: “Это моя Конституция!” Только тогда она будет принята народом».

В апреле 1993 года, выступая перед членами Конституционного совещания, Сергей Сергеевич просто и образно сформулировал суть новой конституционной концепции президента России. Он объяснил, что эта концепция исходит из пяти принципиальных позиций: «первая – права человека, вторая – твердая стабильная власть, третья – экономическая свобода на основе закона, четвертая – правосудие, пятая – действительная федерация».

Особенно беспокоило Сергея Сергеевича состояние дел в области федеративных отношений. В начале 1990-х годов он открыто заявлял с самых высоких трибун: «Надо прекратить лгать друг другу. У нас не было и нет федерации. Сейчас в России есть унитарное государство с вкраплениями федерализма. Настоящая федерация будет только тогда, когда субъекты федерации получат возможность сами решать все свои проблемы». Эта принципиальная позиция во многом нашла отражение в новой модели федерализма, закрепленного в действующей Конституции России. И именно эти вопросы вызывали самую негативную реакцию Руслана Имрановича Хасбулатова, который часто переходил на личности в критике «президентского проекта» Основного Закона: «Сергей Алексеев, бывший председатель Комитета конституционного надзора союзного парламента, содействовавший своим бездействием развалу Союза, органически не способен содействовать укреплению единства России»[21]21
  Сообщение ИА «Интерфакс» от 09.05.1993 «Хасбулатов: У нас действительно неплохая Конституция» // Цит. по: 1993 год. Хроники. История современной России. URL: http://prohistory.info/chronics/1993.


[Закрыть].

Будучи убежденным защитником идеи безусловного главенства прав и свобод человека, Алексеев всегда настаивал на необходимости «твердой стабильной власти». Он считал, что «именно этот пункт Конституции призван прекратить вакханалию безвластия, от которой устали россияне».

Последовательно воплощая в конституционных установлениях новую для постсоветской действительности концепцию разделения и баланса властей, Сергей Сергеевич подчеркивал, что каждая ветвь должна заниматься своим делом, не претендуя на прерогативы другой: «Президентское начало нужно выделить как главенствующее, при этом остаются сильный парламент и сильное независимое правительство».

Впоследствии, когда политический накал начала 1990-х стал уходить в прошлое, Алексеев, как всякий настоящий ученый, постоянно анализировал события, связанные с разработкой новой российской Конституции, вновь и вновь оценивал возможные альтернативы и упущенные шансы, размышлял о видимых ему «недочетах» итогового документа и непредсказуемых «изгибах» истории. Но, несмотря на все это, итоговая оценка, которую Алексеев-теоретик «поставил» результатам труда Алексеева-практика, звучит так: «В целом, при всех минусах, огрехах, недоработках, это основательный конституционный документ, который по праву стал основой государственно-правового развития России»[22]22
  Алексеев С.С. Уроки: Тяжкий путь России к праву. С. 101.


[Закрыть].

И я, спустя все эти годы, по-прежнему готов подписаться под каждым словом своего старшего коллеги и соавтора.