Текст книги "Как я написал Конституцию эпохи Ельцина и Путина"

«Призрак Учредиловки» и реалии «двойной легитимации»

Есть такая не раз повторенная академическая позиция, что всей этой октябрьской смуты можно было бы избежать, если бы Конституцию принимали Учредительным собранием. Дескать, действующая Конституция потому плоха, что Ельцин буквально «на штыках протолкнул» свой вариант. Странно, если «ельцинская» Конституция настолько плоха, то почему же она так долго – уже почти три десятилетия – работает без Бориса Николаевича?

Я на это всегда говорю и академикам, и студентам: не верьте эмоциям, читайте документы, изучайте историю! Президентский вариант 1993 года вобрал в себя все лучшие находки всех сторон. И Конституционное совещание, обсуждавшее итоговый текст, представляло все слои и все политические силы страны. В тексте Конституции изложены позиции, по поводу которых ни у кого нет расхождений во взглядах – ни у белых, ни у красных, ни у демократов, ни у коммунистов. Это и есть точки согласия, это и есть основа для общественного согласия и примирения.

Но мне часто говорят: нет, процедура была не та. А давайте соберем опять Учредительное собрание и примем пусть даже похожую по сути Конституцию, но другим путем – не всенародным голосованием, а Учредительным собранием.

И вот здесь я всегда говорил и буду настаивать, что ответ на такие предложения должен быть один – резкое, категорическое «нет!».

И это несмотря на то, что призрак Учредительного собрания бродит по России уже больше ста лет.

Несмотря на то что в начале 1990-х предложения о созыве Учредительного собрания не раз обсуждались, Россия абсолютно правильно не пошла по этому пути. Когда формировалось Конституционное совещание для доработки проекта Конституции, оно конструировалось именно как структура представительная, хотя и с «совещательными» полномочиями: его пять палат были сформированы по региональному, производственному, политическому, социально-общественному и другим критериям. В публичном пространстве начала 1990-х Конституционное совещание не позиционировалось в качестве «прообраза» Учредительного собрания. Однако в рамках закрытого политического дискурса не исключалось, что при определенном развитии событий оно могло бы быть провозглашено Учредительным. Обстоятельства, к счастью, сложились так, что в итоге был выбран механизм всенародного голосования о проекте Конституции, в котором были изложены основы новой власти и государства.

Таким образом, фактически современная российская власть учла опыт революции 1917 года, но при этом использовала оба механизма (учредительный и конституционный) для преодоления разрыва преемственности и легитимации власти. В результате на базе принятой всенародным голосованием Конституции был избран новый парламент – высший представительный и законодательный орган, а затем и все другие органы государственной власти. Именно такой подход позволил придать максимальную легитимность новой власти и новому государственному строю.

Тем не менее в начале 1990-х годов с левого и правого флангов раздавалась критика, что новая Конституция была принята «неправильно», а потому политические оппоненты делали выводы о нелегитимности президентской власти и новой российской государственности в целом. Хотя эти позиции не соответствовали действительности ни по факту, ни с точки зрения правовой доктрины, но надо было что-то делать, давать какие-то аргументы, чтобы снизить уровень конфликта.

Тогда я обосновал и ввел в оборот конструкцию так называемой «двойной» или «длящейся» легитимации власти.

Первый этап легитимации – всенародное голосование и принятая Конституция, второй – добровольное участие политических оппонентов в общенациональных выборах парламента и президента. Из этих двух шагов следует очевидный вывод: «Если вы лично и ваша партия согласились принять участие в выборах по этой Конституции, по установленным ею правилам, то, значит, вы своими практическими действиями де-факто и де-юре признали новый Основной Закон и установленный им порядок». Таким образом, современная российская власть получила легитимность путем использования механизма всенародного голосования по новой Конституции и неоднократного проведения на этой основе последующих общенациональных выборов для формирования федеральных органов власти.

В качестве еще одного примера практического использования модели «двойной легитимации» можно привести известную историю с возвращением Татарстана в конституционное поле России.

Я всегда говорил и говорю, что договор с Татарстаном 1994 года надо ценить и изучать, потому что он спас Россию от серьезного конфликта. Почему?

Потому что сначала республика не подписала Федеративный договор, потом фактически отказалась проводить референдум о новой Конституции в 1993 году и участвовать в выборах в Федеральное Собрание. А Конституция Татарстана от 6 ноября 1992 года очень сильно не соответствовала Конституции федеральной. Вдобавок делегация республики день и ночь дежурила в Венецианской комиссии Совета Европы, ожидая признания своей Конституции конституцией независимого государства.

Но когда после почти трех лет тяжелейших переговоров и включения в новую Конституцию России специальной нормы, позволявшей это сделать (статья 11), мы подписали с Татарстаном договор в феврале 1994 года и решили все острейшие проблемы, в республике сразу прошли выборы в федеральный парламент. Тогда избрали Фарида Мухаметшина⁵² и Минтимера Шаймиева⁵³ в Совет Федерации и пять депутатов в Государственную думу. А по международному праву и по конституционному праву проведение выборов на территории республики в федеральный парламент по правилам, установленным федеральным законодательством, – это де-факто и де-юре признание общенационального суверенитета и федеральной Конституции.

Поэтому я говорю, что этот договор спас и Россию, и Татарстан. А вот Чеченская Республика в те годы пошла по другому пути. Результат всем хорошо известен.

Кстати, руководству Татарстана хватило мудрости конвертировать полномочия, полученные по договору, в экономические преобразования, в качество жизни населения республики. После этого Татарстан даже своих госслужащих в Москву и другие регионы активно экспортировал!

Но на начальном этапе задор самостийности был высок.

«У кого руки чешутся – чешите в другом месте»

Когда я слышу об очередной, ну очень срочной необходимости поправить действующую Конституцию, немедля вспоминается перл незабвенного Виктора Степановича Черномырдина: «У кого руки чешутся – чешите в другом месте…» Абсолютно прав!

Все кому не лень пишут новую Конституцию. Причем буквально с 12 декабря 1993 года. Наверное, это у нас такая черта характера – не размениваться на мелочи, сразу браться за большое, в глобальном масштабе.

Чуть что: «Даешь новую Конституцию!» С одной стороны, в правовом плане мы совершенно нигилистическое государство. С другой стороны, у нас какая-то святая вера в то, что с помощью перемены букв в тексте Конституции можно изменить нашу жизнь. Плохая погода, муж к соседке ушел, лампочка в подъезде перегорела – надо переписать Конституцию. Вот каждый раз хочется спросить: «А для начала лампочку ввернуть не пробовали?»

Особенно такие приступы по части поправить Конституцию обостряются с каждым новым президентским циклом. Помнится, я долго не мог найти поддержку своему проекту по празднованию двадцатилетия Конституции. Мне твердили: ну куда ты торопишься, а вдруг президент Конституцию поменяет? Весь 2012 год выжидали, что Путин скажет. А когда президент ничего не поменял, так потом сразу несколько оргкомитетов по празднованию появились.

Даже Председатель Конституционного суда Валерий Дмитриевич Зорькин⁵⁴ последние годы твердил о «точечных поправках». А ведь ему по должности нужно защищать Конституцию в том виде, как она есть.

По его мнению, система власти оказалась не сбалансирована – как между законодательной и исполнительной ветвями, так и между центром и регионами. Вдобавок президентская администрация сильно влияет на правительство.

Диагноз-то он поставил, может, и правильный, а вот рецепты предложил неправильные. В действующей Конституции имеются все необходимые инструменты и лекарства для лечения любых «болезней». Если кто-то считает, что президентская администрация сегодня вместо правительства рулит, то примите федеральный конституционный закон об администрации. Он предусмотрен Конституцией. Когда принимается такого рода акт, то это ведь не только фиксация фактических полномочий. Это скорее не повышение статуса, а его ограничение. Создание баланса прав и ответственности, создание четких границ, правил и процедур.

Или взять федеральный конституционный закон о правительстве. Не меняя ни одной буквы в Конституции, у нас можно с воскресенья на понедельник создать правительство парламентского большинства. Просто ввести новую политическую традицию, новый конституционный обычай, когда, начиная с ближайших парламентских выборов, президент будет представлять кандидатуры на должность премьера только от той партии, которая получит большинство мест. Или от коалиции, которая в сумме дает большинство.

И чтобы это сработало, поправлять ничего в Конституции не надо. Достаточно внести точечные изменения в закон о правительстве и в регламент Государственной думы.

Я постоянно повторяю одно: прежде чем менять и править, нашу уже существующую Конституцию надо по-настоящему реализовать. Там заложены все необходимые инструменты для решения самых актуальных задач. И для новых политических традиций. И для объединения субъектов федерации, и для принятия новых.

Возвращение Крыма и Севастополя, образование Пермского края и так далее – всё ведь сделано по лекалам, которые прямо имеются в Конституции.

Зачем создавать турбулентность и хаос, ломая Конституцию? Ради чего? Ради новых задач? Изучите сначала, что имеется в действующем Основном Законе. Можно все задачи, которые назрели, решать с помощью имеющихся механизмов и решений Конституционного суда.

Я хочу, чтобы все поняли, что наша Конституция – это живой организм. Это образ желаемого будущего. И не надо в базовый текст тащить разные мелочи.

Если мы не каждый день соблюдаем библейские заповеди, это же не означает, что надо каждый раз Библию переписывать. Это означает, что нам надо над собой работать.

Что значит – Конституция как живой организм?

Вот есть основной текст – 137 статей. Есть больше 90 федеральных конституционных законов, прямо предусмотренных Конституцией. Есть больше сотни решений Конституционного суда, которые имеют отношение к трактовке либо самого текста Конституции, либо разъясняют правовые позиции Конституционного суда. Таким образом, наш Основной Закон живет и постоянно развивается. Его надо видеть во всей этой совокупности.

Я точно знаю, что любое заявление о подготовке новой Конституции – это политический риск. Особенно если налицо какой-то социальный или экономический кризис. Ведь в то время, когда Конституционное собрание будет готовить новый текст, страна фактически окажется без надежной власти. Если ситуация стабильная, то, возможно, никто этого не заметит. Сидят юристы и чего-то там пишут. Но если какие-то потрясения, то никому бы не пожелал жить в такое время.

В чем была ошибка Горбачёва? Переписывание основ государства происходило в период тяжелейшего социально-экономического кризиса. Ново-Огаревский процесс и Союзный договор – это все равно, что бороться одновременно с пожаром и потопом путем замены фундамента дома. Это была полная катастрофа.

Но тем не менее 2020 год оказался для неприкосновенности Конституции последним.

Политическая конкуренция по неосторожности

Смотрю я сегодня на новенький конституционный томик, как говорится, «издание дополненное и исправленное», и думаю: ну чем же моя прежняя Конституция помешала?

Хорошо, пусть будет не моя, а наша. Та самая, которую я писал и по которой мы все эти годы жили. Вот честно: зачем ее понадобилось перекраивать? Не понимаю.

Каким политическим процессам она помешала – тоже понимаю не очень. Ведь все новшества вполне можно было урегулировать имеющимися конституционными инструментами.

Поначалу, когда Владимир Путин заявил, что назрела настолько настоятельная необходимость поправок в Конституцию, что нельзя медлить ни секунды, некоторые горячие головы начали даже кричать о конституционном перевороте. А теперь, когда поправки приняли, то вроде бы ничто и не перевернулось. Всё в порядке, всё стабильно. Зачем же это было сделано?

То, что теперь какие-то балансы восстановлены, даже обсуждать нет смысла. Есть еще не менее задорное объяснение, что вся суматоха была ради того, чтобы в этом лесу поправок запрятать один-единственный листик – обнуление президентских сроков.

А мне кажется, что этот пункт тут совсем не главный.

У адептов «классической демократии» западного толка к России много претензий: дескать, нет у нас ни нормальной многопартийности, ни свободных и независимых СМИ, ни институтов гражданского общества, ни реальной политической конкуренции. А если и есть, то все какое-то неправильное. Даже Конституция какая-то «странная» – больше четверти века стоит практически нетронутая, одна из самых долгоживущих демократических конституций в мире.

Но вдруг сам глава государства инициирует конституционную реформу, глубинный смысл которой практически никому не ясен, но участвовать хотели все – от академиков до балерин. И как со всякой революцией (по факту речь идет не о «точечном изменении» Конституции, а о по-настоящему революционных переменах), главная проблема заключается не в том, чтобы победить. Главная проблема – а что теперь с этой победой делать? Вернее, какая реальность возникает за дымом от победных салютов всенародного голосования?

Готовы ли мы к тому, что в результате этих многочисленных точечных «инъекций» в Основной Закон Россия сделает большой скачок к цивилизации западного образца? И первым, самым наглядным эффектом такой трансформации станет жесткая политическая конкуренция. Причем не привычные подковерные интриги за влияние, а открытая, институционализированная, подлинно политическая борьба, которая многократно усилится в случае снижения активности лидера или выбора неудачного варианта транзита.

Возможно, что на деле так и было задумано. Лидер намеренно создал большое количество параллельных государственных или полугосударственных структур, в которых разные «группы по интересам» отложат свои яйца. А потом драконы вылупятся и начнут борьбу друг с другом. Вернее, начнется эпоха подлинной политической конкуренции.

Но скорее всего, такой задумки не было. Политическая конкуренция в России, как жизнь во Вселенной, зародится не преднамеренно, а случайно. По неосторожности.

Впрочем, это очень по-нашему. В России всё начинается не так, как везде. Не по общим лекалам, а по своим собственным. Если снова вспомнить историю XVIII–XIX веков, когда весь цивилизованный мир увлекся идеями конституционной монархии, Россия пошла своим, кружным, путем. Причем перемены, по историческим меркам, произошли практически мгновенно и совсем не так, как ожидалось. В той же Англии реальные подвижки в сторону конституционной монархии начались еще в XIII веке, когда возник первый парламент, и сама монархия существует до сих пор. А в России самодержавие испугалось даже тени ограничения полновластия и развалилось менее чем за полвека (если считать с 1860-х), похоронив вместе с собой Великую Россию.

Вот и сейчас реальные перемены могут оказаться очень быстрыми и совсем неожиданными.

Да, борьба разных групп и отдельных персонажей за свои интересы и против друг друга есть и сейчас. Но эта конкуренция не политическая. Потому что, как правило, она происходит не в публичной сфере, а «за сценой», и по большей части – чужими руками. Все эти утечки в СМИ, вбросы и хайпы – лишь далекие отголоски неполитической борьбы за внимание лидера, за доступ к телу, за свое экономическое усиление, за ослабление противников…

Эта борьба не облечена в институциональные формы (партии, фракции, профсоюзы, организации гражданского общества) и открытые процедуры. Пока есть индивидуальный доступ к лидеру, то нет смысла тратить ресурсы на такие сложные способы обеспечить свой интерес.

Но теперь конституционные поправки приняты, и всё может очень быстро измениться. Подковерная борьба и интриги обретут политические формы и процедуры. Одни группировки «окопаются» в Государственном совете, вторые и третьи – в Совете Федерации и в Государственной думе, четвертые – в Совете безопасности. Для пятых политическим плацдармом станет правительство. Даже Конституционный суд получает значимое политическое влияние. Резко возрастет роль контрольно-надзорных и следственных органов – прокуратуры, Следственного комитета, Счетной палаты, потому что в результате конституционной реформы изменились их роль и статус, порядок формирования, система взаимодействия с другими государственными институтами и, что особенно важно, с главой государства.

Понятно, что сейчас трудно предсказать, как в итоге разложится институциональный пасьянс. Возможны разные комбинации. Одна группировка может контролировать несколько институтов, другая – получит в свое распоряжение единственный, но очень влиятельный орган. Но очевидно, что в такой ситуации для каждой из конкурирующих групп открывается большое поле именно политических возможностей для реализации и защиты их интересов. Одновременно это означает, что внезапно окажется по-настоящему важной роль партий (и особенно – парламентских фракций) и самого законодательного процесса.

Возможно, что, как и в 2000 году, когда с приходом на пост президента Владимир Путин «равноудалил» олигархов от власти, накануне транзита он производил профилактическое равноудаление от властных вершин конкурирующих группировок.

Может быть, именно в этом состоит замысел лидера? Если так, то с политической точки зрения план можно считать почти гениальным.

Почему почти?

Именно потому, что подлинная политическая конкуренция окажется для всех неожиданностью. Поскольку она возникнет «по неосторожности», как непредусмотренный риск, то процесс станет неконтролируемым, а формы борьбы – предельно нецивилизованными. Тем более – в условиях грядущего транзита, который, со всей очевидностью, будет происходить быстро.

Что в сухом остатке?

Конституционные поправки вместо стабилизации системы выпускают на волю джинна политической конкуренции, которая будет происходить в формах, совсем нежелательных для их авторов.

Вместо укрепления единства власти, олицетворением которой является сильный глава государства, конституционная реформа привела к ее разрыхлению, потере ясного облика.

Уверения разработчиков, что «перепутывание» ветвей власти в некий аморфный конгломерат обеспечивает ее единство, является абстрактным теоретизированием, поскольку слом системы сдержек и противовесов в сочетании с институционализацией групп интересов и приданием их конкуренции политических форм с неизбежностью ведет к неконтролируемому разгону реактора.

Особенно разрыхление единства власти опасно в многонациональном федеративном государстве: когда власть фактически слабеет, а в центре происходят непонятные процессы, регионы начинают окукливаться, чтобы пережить смутные времена. В результате расцветает сепаратизм, тем более что обид у региональных элит уже накопилось сверх меры. Причем тихий, молчаливый сепаратизм в подобной ситуации намного опаснее громких заявлений и резких шагов.

Примеров, насколько опасно нарушение принципа единства власти (неважно, путем раздвоения или неверно понятого омоноличивания), в российской истории немало. Достаточно вспомнить, какой трагедией заканчивались все попытки введения института вице-президента в СССР (Геннадий Янаев и его участие в ГКЧП) и в новой России (Александр Руцкой и попытка вооруженного мятежа в 1993 году). Или как противостояние законодательной и президентской ветвей власти поставило страну на грань гражданской войны. А совсем недавно мы отмечали столетие Февральской и Октябрьской революций, которые бы не случились, если бы не борьба монархии с парламентаризмом.

Сегодняшние конституционные поправки создают условия для разбалансирования системы власти и утраты ее единства – не формального, а фактического. Поправка о заместителе Председателя Совета безопасности воспроизводит по сути институт вице-президента. Конституируются новые центры власти без четко ограниченных полномочий (Государственный совет). Закладываются институциональные и правовые условия для политической конкуренции внутри системы власти.

Безусловно, летом 2020 года, когда принимались поправки в Конституцию, позиции президента Путина как верховного арбитра и его исключительный личный авторитет были гарантией того, что указанные выше риски не обернутся реальностью. Однако конституционные новшевства не просто переплетают все ветви власти в аморфное, несбалансированное образование, но и погружают в него президента, фактически – спускают с олимпа. Вдобавок речь идет о перераспределении части полномочий главы государства в пользу Государственной думы или Совета Федерации.

В общем и целом вывод один: риски, что в результате конституционных поправок что-то пойдет не так, чрезвычайно велики. А в отсутствие реальной многопартийности, свободных и независимых СМИ, гражданского общества, политических традиций и политической культуры они возрастают многократно.

Со всей очевидностью, принятыми поправками дело не ограничится. Потребуется еще не один пакет изменений. При отсутствии хоть какой-то системы сдержек и противовесов разгон реактора пойдет дальше. А поскольку энергетика людей практически израсходована, вряд ли кто сможет остановить возможный коллапс. К сожалению, всё это очень напоминает запущенный Горбачёвым процесс перестройки и демократизации, который без необходимых страховочных механизмов вышел из-под контроля своего создателя и привел к развалу СССР.