Текст книги "Как я написал Конституцию эпохи Ельцина и Путина"

И где-то недели через три после начала слушаний Иван Петрович Рыбкин вышел на трибуну и трагическим голосом провозгласил: «У нас есть информация, что представитель президента Шахрай в нарушение закона скрыл, что имеет дачу, точнее – целое поместье в Зальцбурге, в Австрии. Вот мы и интересуемся, и спрашиваем уважаемых судей, как можно с такими моральными и юридическими качествами участвовать в процессе в Конституционном суде нашей великой Родины?»

И еще паузу такую долгую взял, чтобы сверлить меня скорбным и презрительным взглядом. Ну, думаю, у нас тут уже пошел не суд, а какой-то «Театр» Сомерсета Моэма, вернее антреприза в Вышнем Волочке.

Вдобавок после такого эффектного заявления товарища Рыбкина коммунисты прямо не волну, а цунами в прессе подняли: ну как же, у Шахрая, оказывается, дворец в Зальцбурге. Честно скажу, что сначала я растерялся. Вроде просчитал все ходы и сценарии, но что в итоге придется отдуваться за какую-то мифическую собственность, совершенно не ожидал.

Правда, быстро взял себя в руки, выдохнул и успокоился. А на следующем заседании тоже сделал публичное заявление: «Да, ситуация для меня, конечно, неприятная. Собственности у меня в Австрии нет, но ведь на слово мне никто не поверит. А потому перед лицом суда я торжественно клянусь, что, если Иван Петрович передаст мне ключи от моего дома в Зальцбурге, я немедленно выйду из процесса». И тут Рыбкин завис. Это была уже не театральная пауза Джулии Ламберт, которую, по Сомерсету Моэму, требуется тянуть, а обычное молчание, когда у человека просто нет слов, чтоб ответить.

Суд хмыкнул, а журналисты при всяком удобном случае стали приставать, не передал ли мне Рыбкин ключи от моего австрийского дома. Приходилось их постоянно разочаровывать.

Но параллельно я через нашего посла отправил в муниципалитет Зальцбурга официальный запрос – попросил австрийцев проверить реестры и прислать мне справку, есть ли у гражданина России по имени Сергей Шахрай какая-нибудь недвижимость в их стране. Ждал, надеялся – а вдруг прав Иван Петрович? Может, родственники какие наследство оставили? Но естественно, дома в Зальцбурге у меня не оказалось. О чем бумагу я официальную получил и суду в нужный момент представил.

Времени, конечно, немного потеряли, но суд все равно пришел к логическому концу. Так и выжил указ Ельцина. И сам президент РСФСР, соответственно, тоже. И это была такая точка бифуркации: ведь в тот момент – в зависимости от вынесенного вердикта – страна могла быстро покатиться назад.

Но, знаете, что во всем этом самое удивительное? Что об этом даже никто не думает и за знаковое событие не считает. А это был вопрос принципиальный и судьбоносный для России. Ведь в случае нашего проигрыша импичмент Ельцину был бы гарантирован. Отстранили бы, как в свое время Никиту Хрущёва. Коммунисты хотели реванша, и начинали именно с этой мыслью. Хотели себе всё вернуть, все утраченные блага.

Огромные – для партийной верхушки, приличные – для партноменклатуры рангом пониже. Это и имущество, и посты, и высокая зарплата, и прочие привилегии. Так что союзников у затеи с судом против Ельцина было много. Коммунистов еще оставалось миллионов четырнадцать – целая армия. Хорошо, что из этих миллионов аппарат составлял лишь малый процент, номенклатуру со всеми их служебными пайками.

А на деле номенклатура – это то, что погубило и партию, и страну. Элита выродилась и пожрала самое себя, поскольку не было никакой политической конкуренции. И кстати, такая опасность никуда не исчезла. И опять вспоминаются слова незабвенного Виктора Степановича Черномырдина: «Какую партию у нас ни строй, все равно получается КПСС».

Ядро новой сборки

Как Татарстан чуть не стал третьим в союзе России и Беларуси

Страшно подумать, но уже тридцать лет прошло с момента распада СССР. Считай, полжизни без Союза.

Меня постоянно обвиняют, что я чуть ли не лично развалил СССР, хотя было всё ровно наоборот. А после того, как мы остановили полный распад, создав СНГ, я постоянно работал на интеграцию. Еще весной 1992 года я подготовил проект конфедеративного соглашения. В апреле 1994 года он был внесен в Государственную думу, но поддержки не нашел.

Кстати, в Конституцию 1993 года мы с Сергеем Сергеевичем Алексеевым записали статью 79 как основу для будущей реинтеграции. Там написано так: «Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации». То есть наша Конституция не содержит никаких препятствий даже для восстановления СССР, точнее – для вступления России в новый Союз Государств на территории постсоветского пространства.

А потом возникла идея создать ядро, вокруг которого должна была начаться пересборка, – из России и Беларуси. Спустя пять лет после Беловежских соглашений, 2 апреля 1996 года был подписан Договор об образовании содружества России и Беларуси. А ровно через год – 2 апреля 1997 года был принят договор о Союзе России и Беларуси.

На мой взгляд, историю особых отношений России и Беларуси нельзя рассматривать без отрыва от контекста того времени. Это были первые годы существования Содружества Независимых Государств, когда проявили себя многие возможности и многие проблемы. Это было время, когда самым активным образом обсуждались возможности и шансы реинтеграции на бывшем постсоветском пространстве.

Я помню, как много тогда было дискуссий на этот счет. Причем мнения были порой прямо противоположные.

На одном конце спектра были мечты о восстановлении прежнего СССР практически в полном объеме. На противоположном конце – попытки сделать СНГ еще более аморфным, ни к чему не обязывающим образованием.

Посредине были более приближенные к реалиям варианты, которые многократно обсуждались не только на уровне межгосударственных конференций, но и на уровне глав государств СНГ.

В основном это были модели создания прочного ядра реинтеграции внутри СНГ из нескольких готовых к более тесным взаимоотношениям государств. В числе таких идей можно назвать различные проекты Евроазиатской конфедерации, Славянского союза и так далее. Сейчас мы активно занимаемся другим проектом – Евразийским экономическим союзом. Но смысл тот же – реинтеграция.

В любом случае 1996 год – это было время, когда развеялись многие прежние иллюзии по поводу взаимоотношений с бывшими соседями по СССР, и одновременно сложились вполне конструктивные общие позиции по вопросам реинтеграции на постсоветском пространстве.

Назову несколько моментов.

Стало очевидно, что в экономической сфере на территории бывшего СССР стали активно восстанавливаться связи – как снизу (завод с заводом, регион с регионом), так и сверху (создание таможенных союзов, заключение и реализация экономических соглашений о развитии межгосударственной интеграции). Чтобы поддержать эти процессы, потребовалось всерьез заняться такими практическими вещами, как, например, сближение принципов правового регулирования в экономике, банковском деле, торговой и таможенной сфере государств-участников.

К началу 1996 года стало абсолютно ясно, что вопрос о создании какого-то нового союза вместо СНГ или отдельно от СНГ является достаточно проблематичным как с организационно-правовой, так и с политической и экономической точек зрения.

Самое главное, стало очевидно, что процесс возможного образования более тесного, чем СНГ, союза государств на территории бывшего СССР будет долговременным, а из-за разной степени готовности государств СНГ к новым отношениям – еще и многоступенчатым. То есть вначале может быть создано ядро новой интеграции, к которому постепенно будут (либо не будут) присоединяться другие государства.

Именно эта модель оказалась ближе всего к реальности. И первую ступень к этой новой интеграции создали именно Россия и Беларусь.

Но, как водится, тут же начались критика и сомнения. По большей части речь шла о юридической стороне вопроса: что такое «содружество»? Как это соотносится с национальными конституциями? Как с международным правом? И так далее.

Но наша депутатская группа «Российские регионы» сразу поддержала этот документ и фактически первой поставила вопрос на пленарном заседании Госдумы о его ратификации[50]50
  3 апреля 1996 г. Сергей Шахрай заявил, что депутатская группа «Российские регионы» поставит на ближайшем пленарном заседании вопрос о ратификации договора о российско-белорусском сообществе, как и «договора четырех» (об углубленной интеграции России, Белоруссии, Казахстана и Киргизии).


[Закрыть]. Потому что для меня главным было то, что после этих страшных центробежных тенденций, которые разорвали СССР, Ельцин и Лукашенко сделали первый реальный шаг к более глубокой интеграции.

Так я воспринимал Договор о создании содружества России и Беларуси в 1996 году. И мое мнение не изменилось.

Именно поэтому я самым активным образом включился в подготовку Договора о Союзе России и Беларуси, где мы очень много работали именно над юридической стороной вопроса.

Помнится, был такой сложный момент. Татарстан, который тогда по-прежнему считал себя самостоятельным государством, заявил, что желает быть еще одним полноправным участником Союза. Чтобы республика опять не обиделась и не начала сепаратистские демарши, надо было как-то очень дипломатично урегулировать этот момент. Как учил Виктор Степанович Черномырдин: так сказать «нет», чтоб тебя потом еще и поблагодарили.

Мы с коллегами немножко поломали голову, а в итоге в статье 7 появилась формулировка, что договор, конечно, открыт для присоединения, но только для государств, являющихся субъектами международного права. Условно говоря, для тех, у кого есть свое место в ООН. Татарстан таковым не был, а потому Договор о Союзе Россия и Беларусь подписали «на двоих».

Потом я еще много лет получал большое удовольствие, когда в наших международных аэропортах проходил паспортный контроль через специальное окно с надписью «Для граждан Союзного государства», ведь это – напоминание о тех далеких днях и моей собственной истории.

Как я заложил правовые основы для возвращения Крыма

Часто спрашивают: почему в Вискулях мы сразу не поставили вопрос о Крыме, не вернули его себе?

А на самом деле, может, я один из немногих, а то и единственный, кто как раз тогда думал об этом, потому что родился в Крыму. Но проблема была в том, что крымские депутаты вместе со всей Украиной проголосовали 1 декабря 1991 года за независимость.

Мне казалось, что при подготовке Соглашения о создании Содружества я заложил очень правильную и полезную для России и Крыма норму в 5-й статье: о том, что границы между новыми государствами признаются, пока они находятся в составе СНГ. Если выходишь из СНГ – границы становятся предметом обсуждения и будущих договоров. Это означало: если Украина уходит из СНГ, только тогда открывается вопрос Крыма и процесс длительных переговоров о его судьбе с Россией (формально Украина до сих пор находится в составе СНГ). Меня, кстати, за это потом украинские националисты чуть не придушили. У них тогда посол был такой радикальный националист, наезжал на меня страшно.

Но к моему глубокому сожалению, буквально через год или полтора между Россией и Украиной был подписан двухсторонний договор, в котором административная граница признавалась государственной, то есть норма, заложенная в Соглашении об СНГ, была быстро похоронена.

Я был тогда глубоко разочарован и предложил два практических варианта решения проблемы. Первый – это подписание договора о разграничении полномочий. На тот момент у нас был тяжелейший конфликт между Москвой и Казанью, и в 1994 году был подписан договор о разграничении полномочий. Смысл простой: никто не делит суверенитеты, не дискутирует о Конституциях, но с помощью предельно прагматичного документа обеспечивается баланс интересов сторон, прежде всего в социально-экономической сфере. Эта модель разрешения конфликта не индивидуальная, не разовая. Она полностью подходит для урегулирования отношений Испании и Страны басков, Великобритании и Шотландии, других схожих ситуаций, когда часть единой страны заявляет о своем желании выйти из ее состава. Эту же конструкцию я предлагал для Киева и Симферополя, передавал документы через Виктора Степановича Черномырдина, который был нашим послом на Украине. Правда, безрезультатно. Сейчас, мне кажется, такое же «лекарство» могло бы сработать для нормализации отношений Киева и Донецка, Киева и Луганска.

Еще раз повторю свою формулу: суть модели состоит в разграничении полномочий в неконфликтных сферах, представляющих насущные совместные интересы. Неразрешимые на данный момент остро конфликтные вопросы не затрагиваются, откладываются на будущее. Это определяет и содержание и форму соглашения.

Второй сценарий такой: вопрос суверенитета Крыма оставить будущим поколениям, а его территорию объявить свободной экономической зоной или зоной свободной торговли для обеих стран. В начале 1990-х я даже написал типовой закон, предполагавший налоговые и иные преференции на территории Крыма, который мог одобрить как наш Верховный Совет, так и Верховная Рада Украины. Если бы это было сделано, то Крым стал бы не яблоком раздора, а курицей, несущей золотые яйца. Не знаю, почему тогда это не было услышано, а сейчас какой смысл об этом говорить?

Но я уверен, что, когда острота конфликта пройдет, именно эта технология пригодится для примирения. Что бы ни говорили на Западе, референдум о присоединении Крыма к России прошел честно, с «вежливыми людьми» или без, но крымчане голосовали искренне. Это было реальное народное волеизъявление. Тем не менее Украина считает Крым своим. Так давайте будем просто прагматичными: оставим в стороне вопрос о суверенитете, перейдем от глобальной стратегии к тактике реальных дел и снова попробуем превратить Крым в курицу, несущую золотые яйца.

Но, увы, пока это только мои мечты. Насколько я знаю, у нас в стране эту модель сейчас никто всерьез не рассматривает. Видимо, считают, что всё само собой рассосется. Нет, не получится. Само собой ничего не происходит, сами собой такие проблемы не решаются. Ими надо заниматься со всей серьезностью и ответственностью перед будущим.

А если подумать, это же так здорово: «свободная экономическая зона Крым»! Это значит, что мы все вместе делаем деньги. Для Крыма их делаем, для России их делаем, для Украины их делаем. Для всех нас. А где деньги взять? Да хотя бы начать с тех пятнадцати миллиардов долларов, которые китайское правительство в свое время собралось дать Януковичу, но фактически так и не выдало. Вот вам и первые инвестиции. А там и Евросоюз подтянется, и США. Все просто развивают экономику и делают деньги. Транспортная инфраструктура, туризм, сельское хозяйство, новый Шелковый путь… Да всё, что захочешь. И эти инвестиции никому не помешают. Абсолютно. И люди оценят и будут довольны, потому что это зарплаты, рабочие места, хороший уровень жизни.

Очень хочу, чтобы меня услышали, поэтому повторю: проблему Крыма можно решить с выгодой для всех сторон. И это решение – создание свободной экономической зоны. Но понятно, что политически и психологически предложить эту модель должны не Россия и не Украина, а кто-то третий – авторитетный для обеих сторон.

Если пофантазировать, то почему бы Евросоюзу не сказать: коллеги, давайте вы отложите свои принципиальные разборки лет на пятнадцать, а пока создадим свободную экономическую зону. Мы, Евросоюз, ее профинансируем, а вы – Россия и Украина – примете два зеркальных закона и заключите между собой договор. Есть ненулевой шанс, что и Путин, и Зеленский могли бы обдумать такое предложение и согласиться.

У меня всё уже написано – и модельный закон, и совместный договор. Если дело пойдет, надо будет просто освежить детали. А чтобы националисты и радикалы с обеих сторон не попытались сорвать процесс, нужно всю эту ситуацию решать под международные гарантии. И тогда никто никого не обведет вокруг пальца. Создать оргкомитет, банковскую структуру, схему прохождения счетов. Так потихоньку и поедет застрявшая в тупике телега…

Эх, был бы жив Жак Ширак, я бы ему эту идею подарил.

Как я федерацию обустраивал

Такая уж моя судьба, что все шишки сыплются на меня: дескать, сначала СССР развалил, потом Россию – со своими договорами о разграничении; старую Конституцию из танков расстрелял, а потом, видимо, все эти танки в Чечню ввел… В общем, если по части экономической «во всем виноват Чубайс⁷¹», то за все остальное, видимо, винить надо Шахрая, включая взятие Казани и беременность императрицы Анны Иоанновны.

А по факту всё ровно наоборот: СНГ на месте СССР создал, Конституцию написал, «парад суверенитетов» в России остановил (в том числе теми самыми договорами), для Чечни политические решения нашел и даже итоги приватизации подвел – только вот какие-то умники в последний момент отсоветовали постановление по этой теме в Госдуме принимать, а так бы были лишние деньги в бюджете от того, что олигархи поделились бы с народом своей «прибылью, принесенной ветром».

Думаю, что одна из причин во всем виноватить Шахрая – это то, что я часто был против тех решений, за которые многие, включая моих соратников, держались обеими руками. Вроде бы как так: мы вместе в президентской команде, а ты вдруг против, да еще и вслух критикуешь? Где же твоя корпоративная этика?

А я себя членом чиновничьей корпорации никогда не считал. Раз я государственный служащий, значит, служу государству. И если решения несут риски государству – его целостности, его будущему, его стабильности, то я не могу соглашаться и молчать только потому, что коллеги или старшие начальники уже всё решили, а потому «принятое решение не обсуждается».

Нет! Обсуждается!

Как Уральская республика помогла сохранить Свердловскую область и устроить федерацию по территориальному принципу

Так вышло, что в 1992 году я был, пожалуй, чуть ли не единственным, кто выступил против Федеративного договора[51]51
  Федеративный договор – совокупность актов о разграничении предметов ведения и полномочий внутри Российской Федерации – между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации. Подписан 31 марта 1992 г.


[Закрыть]. Причем в буквальном смысле слова – с трибуны.

Напомню, что идея заключения Федеративного договора возникла еще в период подготовки договора о Союзе Суверенных Государств для того, чтобы сдержать рост сепаратистских настроений российских автономий. Я уже не раз писал, что руководство СССР во главе с Горбачёвым пообещало автономным республикам, что они будут переучреждать новый Союз, подписывать новый Союзный договор наравне с республиками СССР. Это грозило фактическим распадом России.

В ходе Ново-Огаревского процесса российскому руководству удалось добиться решения, что республики в составе РСФСР будут подписывать Союзный договор в рамках единой российской делегации. Но ценой этой уступки стало согласие с требованием автономий принять Федеративный договор как подобие нового Союзного договора внутри России. По логике, эта договоренность должна была утратить актуальность после распада СССР. Но сепаратистские тенденции внутри России уже набрали огромную инерцию, а поэтому субъекты федерации стали снова требовать заключить Федеративный договор, на этот раз – чтобы переучредить на своих условиях не СССР, а Россию.

Я считаю выступление против Федеративного договора одной из лучших моих речей на пленарных заседаниях в Совете национальностей. Там я поставил вопрос, что называется, ребром: «Нет Союзного договора, он прекратил действие в 1936 году. Почему надо сейчас подписывать Федеративный договор, причем по отдельности с группами субъектов?»

И когда проект с Федеративным договором все-таки реализовали, то единогласно не получилось. Татарстан этот документ не подписал, Чечня не подписала, а Башкортостан подписал отдельным протоколом, с огромными оговорками. И в итоге получилось, что Федеративный договор не помог удержать единство России, а, наоборот, создал кучу проблем и внутренних противоречий, которые мы потом долго-долго расхлебывали. Федеративный договор настроил одни субъекты федерации против других, обидел края и области, заставил их объединиться против республик и автономий. Вместо укрепления единства – эскалация внутреннего напряжения. И все эти проблемы проявили себя в 1993 году, во время работы Конституционного совещания.

Обсуждался проект Конституции, который подготовили мы с Сергеем Сергеевичем Алексеевым. Работа Конституционного совещания проходила по нескольким группам, или, как мы их называли, палатам. Я вместе с Виктором Николаевичем Степановым⁷² и Анатолием Степановичем Тяжловым⁷³ отвечал за «палату регионов» – группу, куда входили представители органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга[52]52
  Указ Президента Российской Федерации от 02 июня 1993 г. № 840 «О порядке работы Конституционного совещания» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 23. Ст. 2105.


[Закрыть]. И вот у нас ежедневно происходили самые бурные дискуссии по проблемам суверенитета, автономии, по статусу автономных образований внутри краев и областей. В общем, искрило постоянно. Да так, что почти горело. Собирались бесконечно всевозможные рабочие группы и с ночи до утра заседали. Обсуждалась важнейшая тема – знаменитая статья, получившая номер 5 в Конституции Российской Федерации 1993 года, где всё написано про федеративное устройство и статусы республик, краев, областей и прочих, как нынче мы говорим, субъектов Российской Федерации.

Представители автономий к микрофону выходили один за другим. Понятно, что они как-то скоординировали свои действия. Требовали повышения статуса, расширения прав и полномочий.

Как ни странно, особенно активно вели себя представители обычно спокойных субъектов – Северной Осетии, Хакасии, Карелии. А крупняк вроде Татарстана и Башкортостана все больше тихо сидел и наблюдал. Иногда, конечно, их представители тоже выступали, но чинно так, с оглядкой. А вот остальные административные единицы, выделенные на основе национально-территориального принципа, так те просто рубашки на себе рвали в клочья, утверждая, что надо записать в Конституцию право нации на самоопределение вплоть до отделения и образования самостоятельных государств. Это, по их мнению, и был суверенитет, который в нашем родном государстве в главном документе, по которому будет жить страна, должен быть записан.

Но было понятно, что после развала СССР в Конституции никакого права наций на самоопределение, никакого права на сецессию (свободный выход) быть не должно. Как специалист, я был твердо убежден, что в противном случае эта мина замедленного действия обязательно будет взрываться при любом ослаблении центральной власти. Мне казалось, что любой, у кого на глазах только что распался Советский Союз, увидел и понял эту опасность, а потому тему «самоопределения вплоть до отделения» никто поднимать не будет.

Но я ошибся.

К счастью, в этот момент Эдуард Эргартович Россель, губернатор Свердловской области, решил: а чем он со своим огромным регионом хуже, чем национальные республики? На его территорию по площади три Татарстана входит, а если брать Чечню или Кабардино-Балкарию, так целая дюжина. В общем, после очередного заявления одной из кавказских делегаций о том, что в Конституции для республик нужно сохранить суверенитет, особый статус и право свободного выхода, Россель поднял из-за стола свою делегацию и говорит: «Хватит! Мы не хотим больше терпеть этот натиск национальных республик. Мы уезжаем». И уехали.

После чего тут же объявили о создании Уральской республики, ее конституции, губернаторе и так далее. Мы в центре знали, что такие идеи давно ходили в Свердловской области: у Росселя даже были уже напечатаны за рубежом свои уральские франки, говорят миллионов пять, но политически республика была провозглашена 1 июля 1993 года.

Думаю, что Эдуард Эргартович, наблюдая все эти «разборки» в центре, конфликт властей, опасался худшего и готовился в случае чего отгородиться границами Свердловской области. Сказал бы тогда: «Разбирайтесь сами. Все свободны – и я свободен. Я здесь – великий князь Уральской республики. Ко мне без спросу не входи!»

Но по факту он сыграл на руку федеральному центру, потому что его демарш стал отрезвляющим холодным душем для всех участников Конституционного совещания: «Ребята, хватит разводить все эти права на суверенитеты и свободный выход, давайте сохраним Россию». В этом плане история с несостоявшейся Уральской республикой оказалась полезной для всех. В том числе, как ни странно, и для самого Росселя, который всегда был умным человеком. Он сначала пострадал – Ельцин его буквально сразу отстранил от должности главы администрации, а спустя некоторое время восстановил, потому что Борис Николаевич зла на своего земляка не держал – понимал, что просто ситуация так сложилась. А дальше Свердловская область пошла по пути цивилизованного юридического разграничения полномочий, и, кстати, договор с ней от 1996 года получился очень грамотным, сильным документом. Решали чисто экономические вопросы, разумно, четко. Не зря же область всегда была регионом-донором.

А самое главное, что благодаря демаршу Росселя нам удалось решить еще одну проблему – уйти от советской, еще сталинской схемы, в которой субъекты федерации имели разный уровень: самый высокий статус был у национальных республик, чуть пониже – края и области и совсем скромненький – у автономных округов и автономных областей. Мы решили, что названия пусть остаются разные, но статус будет один – равный республикам, в том виде, как он записан в Федеративном договоре. Важно, что так нам удалось уйти от старого, национально-территориального принципа построения федерации. И в итоге родилась пятая статья Конституции, а за ней и шестьдесят шестая, где эти все механизмы были прописаны. И Россия впервые стала федеративным государством, основанным на территориальном принципе.