Текст книги "Как я написал Конституцию эпохи Ельцина и Путина"

Как я тайно похоронил Федеративный договор на самом видном месте

Сколько я ни объяснял президенту и его соратникам, что Федеративный договор – палка о двух концах и стратегические риски от него больше, чем сиюминутная политическая выгода, все-таки этот документ был подписан. Мало кто помнит, что Федеративный договор – это не один документ, а целых три. Один договор – отдельно для республик, другой – для краев и областей, а третий – для автономных округов и автономной области. Отличались они, пожалуй, только объемом перечисленных полномочий. Все эти акты были торжественно подписаны в Георгиевском зале Кремля 31 марта 1992 года.

И что характерно, каждая сторона по-своему понимала цель и смысл этого документа. Для федерального центра, как я уже говорил, это был способ хоть как-то приглушить остроту кризиса с внутрироссийским «парадом суверенитетов», чтобы хватило сил заниматься другими кризисами – с Конституцией, экономикой и двоевластием. Для одних региональных руководителей, в основном краев и областей, – договор был способом закрепить новую, отличную от советской систему федеративных отношений в России. Для других – способом реализовать свои претензии на особый статус и даже попытаться стать соучредителями новой Федерации, раз уж не удалось в 1991 году вместе с союзными республиками переучредить Советский Союз.

Депутаты съезда в целом не очень понимали эти тонкости. Для большинства из них Федеративный договор был чем-то вроде инструмента для прекращения «парада суверенитетов», попыткой снизить напряженность и неопределенность в ситуации, когда надо было строить новое государство.

В итоге для подписания Договора за одним столом собрались представители практически всех субъектов Российской Федерации, кроме делегаций Чечни и Татарстана. Увидев это, делегация Башкирии тоже отказалась подписывать договор «как все» и вытребовала себе специальный протокол. По сути, это был документ конфедеративный или даже сепаратистский. Таким был финал многомесячной дискуссии о Федеративном договоре как документе, призванном оформить новые отношения внутри России.

Я принимал активное участие во всем этом процессе как председатель Комитета по законодательству и член Президиума Верховного Совета РСФСР. И с самых высоких трибун Верховного Совета и съезда пытался убедить всех, что подписывать Федеративный договор не следует, потому что юридически он означает учреждение какого-то нового государства. А Россия – это не вновь созданное образование, она была, есть и будет все той же Россией, которую никто не вправе переучреждать.

Я говорил, что мы, напротив, должны подчеркивать преемственность российской государственности и говорить, что мы остались самими собой, что у нас только меняются некоторые принципы государственного устройства. Но, увы, я со своей позицией остался в меньшинстве.

А Хасбулатов, от которого в процессе решения данного вопроса очень многое зависело, использовал работу над Федеративным договором как способ укрепления своей личной власти. И, нужно отметить, он просто гениально этим воспользовался: привлек на свою сторону и представителей ряда республик, и своих заместителей в президиуме Верховного Совета – приличных и умных людей, которые, не понимая политической и правовой сути происходящего, стали с его подачи апологетами Федеративного договора.

Апофеозом этого всего стало то, что Федеративный договор не просто подписали, но включили как неотъемлемую часть в действующую на тот период Конституцию РСФСР 1978 года. Многие тогда увидели в этом историческую параллель с 1924 годом, когда Договор об образовании СССР тоже был частью первой Конституции СССР. И ситуация стала, как я и предсказывал, стремительно ухудшаться. Вместо того чтобы как-то заморозить конфликт с руководством субъектов, Федеративный договор создал у них впечатление, что – ура! – мы учреждаем с нуля новую Россию. А значит, вправе торговаться с Ельциным и правительством, причем в тот самый момент, когда резко обострились отношения с Верховным Советом. Дескать, хотим – объединимся в Россию, не хотим – не объединимся. Вроде как у нас была феодальная раздробленность, а тут вдруг решили сделать такой подарок центру, но не просто так, а за всякие-разные преференции и политические уступки. На мой взгляд, всё это выглядело как безумие и массовое политическое помешательство.

Потом начался сентябрь 1993-го, и стало, мягко говоря, не до Федеративного договора. А вот когда мы финишировали с проектом ныне действующей Конституции, то обойти этот вопрос или просто не заметить уже было нельзя. И тогда мы с Алексеевым придумали изящный юридический ход, который по факту похоронил Федеративный договор, как и любые попытки субъектов выломиться из состава России на его основе.

Причем хоронили мы этот акт с Сергеем Сергеевичем торжественно, с почетом и на самом видном месте – в первой главе Конституции под названием «Основы конституционного строя», которая не подлежит изменению и пересмотру. Следуя старой мудрости о том, что листок надежнее всего прятать в лесу, а травинку – в стоге сена, мы записали в часть 3 статьи 11 формулировку о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов «осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий».

А потом в самом конце Конституции, в «Заключительных и переходных положениях», до которых мало кто дочитывает, указали, что если какие-то нормы Федеративного договора (вернее, всех трех, мы тщательно перечислили их названия) не соответствуют новой Конституции, то в этом случае действуют нормы Конституции Российской Федерации. Но поскольку в Федеративном договоре не осталось норм, соответствующих новой российской Конституции, то по факту он перестал действовать. Остался политическим и историческим артефактом.

Еще мы добавили две вещи. Во-первых, если в Федеративных договорах у субъектов «разного уровня» были разные перечни полномочий, то в Конституции, в ее статьях 71, 72 и 73, мы все унифицировали: сделали так, чтобы у российских субъектов были одинаковые предметы ведения и полномочий – такие, какие были записаны за республиками. То есть полное равенство.

Во-вторых, сделали так, чтобы не было чисто текстуальных совпадений. А это значит, что формулировка о действии Федеративного договора в части, не противоречащей Конституции, на самом деле означает одно: он не действует. Кстати, если идти от обратной логики, то получается, что положения Федеративного договора работают, только если они одинаковы с положениями Конституции. Но если они одинаковы, то зачем, спрашивается, нужен Федеративный договор?

Для верности мы вбили еще один «осиновый кол» в виде упоминания о том, что, помимо Федеративного договора, центр и субъекты могут распределить свои полномочия и «иными договорами». То есть – не в общей массе, а индивидуально. И вот с этого момента у центра появился серьезный инструмент для активной политической игры с регионами, потому как договоры мы смогли использовать, с одной стороны, для умиротворения политических аппетитов особо амбициозных президентов и губернаторов, с другой стороны, для решения экономических вопросов – если в казне нет денег, дай больше свободы. Но об этом я подробнее расскажу чуть дальше.

Федерализм вместо денег, или Черномырдинские «50 × 50»

Федерализм – это еще одна тема, которая сопровождает меня всю жизнь и как практика, и как ученого (я даже докторскую диссертацию написал по федерализму)[53]53
  Шахрай С.М. Федерализм и конституционное правосудие. Проблемы теории, методологии, практики: автореферат дис. … доктора юридических наук : 12.00.02 / С.-Петерб. ун-т МВД РФ. СПб., 2001. – 52 с.


[Закрыть]. Поэтому смотрю я на состояние дел с федеративными отношениями как бы с двух колоколен сразу: какие возможны модели в теории и какие есть возможности на практике.

Я всегда говорил, что не бывает абстрактного федерализма, абстрактного разграничения полномочий, как говорится, раз и навсегда. В зависимости от ситуации абстракция наполняется тем или иным реальным, конкретным содержанием. Когда федеральная казна пуста – федерализм становится более осязаемым, тогда разграничение полномочий выгодно обеим сторонам. Регион берет себе больше прав, но и, соответственно, больше обязанностей, а центр частично разгружает свои обязательства и свою казну, потому что ему нечем платить за эти обязательства. Но при этом он передает часть ответственности главе региона: ему же с избирателями работать, а значит, объяснять все проблемы – где пенсии, где зарплаты. Это постоянный процесс. Причем отношения между центром и регионами всё время должны обновляться, подстраиваться под решение задач разного уровня. А позиция продавщицы из советского гастронома, которая кричала на очередь «Вас много, а я одна!», давно не актуальна. Хотя, конечно, в последние годы стало модно регионы равнять под одну гребенку. Но я точно знаю, что только адресный, индивидуальный подход к регионам способен вытащить страну из очередных экономических, финансовых, социальных проблем. Сейчас, когда я пишу эти строки, а на дворе 2021 год, я все жду, что очень скоро из-за падения цен на нефть, из-за санкций Запада, из-за утраты доверия между властью и бизнесом лозунг федерализма снова будет взят на вооружение.

Дальше расскажу, почему у нас с федеративными, как и с национальными отношениями не всё было гладко, а сейчас вспомнился короткий эпизод, как наука спасовала перед практикой.

Есть такой суперважный вопрос, как бюджетный федерализм. Если по-простому, то это о том, как налоги делить будем между центром и регионами. Понятно, что от этого зависит и экономика, и лояльность руководителей, и возможность вообще хоть чем-то управлять.

Дело было в 1994 году, ситуация аховая: коммунизм так и не построен, развитой социализм в прошлом, а капитализм только зарождается в муках. Финансовой системы нет, налоговой системы пока тоже нет, экономика лежит и почти не дышит. Возникает классический вопрос: как распределять налоги между федерацией, регионами и муниципалитетами, местным самоуправлением?

Кое-как собрали в стране подоходный налог, собрали налог на прибыль. И? Как все эти деньги распределять в сложном федеративном государстве?

Виктор Степанович Черномырдин (а он был тогда премьером) меня спрашивает, что могу предложить. Я ему говорю: «Есть классический пример – федеративная Германия. Треть остается на федеральном уровне, треть отдается землям, то есть субъектам федерации, и треть – на места, для местного самоуправления. Три, три и три». И нужно сказать, опыт показал, что у немцев эффективно всё это работает – не только для экономики, но и для укрепления единства страны.

Но Виктор Степанович решил-таки еще посоветоваться со специалистами. Собрали ученых, экономистов, экспертов всевозможных, провели несколько заседаний. Премьер на них присутствовал, всех нас слушал, какие-то вопросы задавал, сам себе чего-то думал, возможно, еще параллельно с кем-то советовался.

Заседаем, заседаем, заседаем, а согласованного решения все нет, поскольку, как говорится, у двух юристов всегда три мнения.

Вдруг Виктор Степанович останавливает все эти дискуссии и говорит: «Так. Вы меня все окончательно запутали: и так нехорошо, и этак плохо. Давайте попробуем сделать 50 на 50». Я чуть со стула не упал. Говорю: «Как 50 на 50? Экономисты же с цифрами на руках показывают, что так неправильно, ничего не получится!»

А Черномырдину экономисты не указ. Наверное, он интуитивно прочувствовал ситуацию и решил делить не как правильно, а «по справедливости»: половина налогов остается за федерацией, в руках черномырдинского правительства, а половина остается в субъектах. А как они там эти деньги распределят между своим и местным уровнем, между областным или республиканским центром и муниципалитетами – это уже их проблемы.

И оказалось, что в нашей стране 50 × 50 – это очень эффективное и удачное, отлично работающее решение. Когда президент республики в составе России или губернатор понимал, что пятьдесят копеек с каждого собранного рубля остается в его распоряжении, то у него появлялся смысл работать.

Но потом, после ухода Черномырдина, эту систему поменяли. Сейчас копеек семьдесят, а то и восемьдесят из каждого рубля забирает себе федеральный центр. Почему это случилось? Да просто власть окрепла, отстроилась вертикаль, и экономисты сказали: «У нас тут современный проектный подход, стратегическое управление, а потому мы из центра лучше видим и понимаем, какие средства куда и на что направить». Вдобавок губернаторов, вернее глав субъектов, какое-то время снова стали не избирать, а назначать. Что они могут сказать против?

А для экономики такой подход – беда. Если у сильного отбирают и дают слабому, то у первого теряется стимул для развития, а второй получает возможность и дальше ничего не делать. На этом бюджетный федерализм в стране и закончился. Но я уверен, что скоро мы вернемся и к нормальному федерализму, и к пропорции 50 × 50, потому что деньги в казне заканчиваются, а социальные проблемы нарастают.

И власть может прийти к мысли, что нужно снова отдать побольше возможностей и денег регионам, но – вместе с ответственностью за ситуацию. То есть мы вам – свободу и чуть больше денег, а вы уж сами расхлебывайте все эти забастовки, проблемы с уровнем зарплаты врачей, шахтеров, учителей, решение всех и всяческих социально-экономических проблем на местах.

Получается, что, отдавая деньги вниз, меняя налоговую систему, власть передает, как ей кажется, и свою ответственность. Но в принципе это правильно, потому что губернатор, борясь за свое место, за свой авторитет, за свою безопасность, за свой регион, начнет работать. Заимев эти деньги, он получит огромные ресурсы (пусть пока не по немецкой модели, потому что у нас никто не понимает, что такое местное самоуправление на самом деле, хотя России и принадлежит авторство создания земств, в 2020 году стукнуло 155 лет Земской реформе) и должен будет серьезно и вдумчиво их тратить, чтобы не потерять свою должность и эффективно решить проблемы возглавляемого им региона. Так что думаю, что черномырдинские «50 × 50» еще не канули окончательно в Лету. Это еще не конец истории. Это только ее начало.

Три модели федерализма

Не только медики, но и я всегда говорю: самое важное – правильно поставить диагноз, иначе все наши стратегии лечения будут бить мимо цели.

Так и с федеративной политикой. У меня постоянно спрашивали и спрашивают, почему наш федерализм какой-то не такой, как у всех. А сегодня этот термин вообще исчез из информационного поля. То есть федерализм как явление в России существует, но говорить о нем как-то стало не принято. Парадокс заключается еще и в том, что слово «централизация» у нас тоже говорить не принято, хотя в намерениях власти построить сильное централизованное государство ничего плохого нет. В мире существует достаточное количество централизованных и при этом вполне демократических государств. В итоге политики и чиновники вынуждены конструировать некий новояз, пытаясь заменить слова «федерализм», «централизация», «реформы» на более нейтральные термины. А это, в свою очередь, окончательно запутывает общественность и создает массу проблем экспертам, когда они пытаются адекватно описать процессы, происходящие в федеративной сфере.

Я неоднократно говорил и повторю еще раз, что современную ситуацию в России невозможно правильно оценить, если не принимать во внимание тот факт, что с начала 1990-х годов в нашей стране одновременно воплощаются в жизнь и конкурируют между собой не одна, а сразу три модели федерализма.

Первая – это модель кооперативного федерализма. Именно такую модель я закладывал в Конституцию Российской Федерации. Суть ее состоит в развитии отношений координации и сотрудничества между федерацией и ее субъектами, для чего создаются соответствующие условия – и в праве, и в виде разных государственных структур. Главный признак кооперативной модели – это то, что у центра и субъектов есть большая сфера совместного ведения (закреплена в статье 72 Конституции), а также множество механизмов, позволяющих решать споры между различными уровнями власти путем переговоров и согласительных процедур. Еще один признак – это разные способы, позволяющие федерации и ее субъектам совместно осуществлять государственную власть. Это и совместное законотворчество, и координация деятельности органов власти разного уровня, и представители субъектов федерации в федеральном правительстве.

Кооперативную модель федеративных отношений для России мы закрепили в Конституции осознанно. С одной стороны, у нас исторически была тяга к сильному центру, но притом имелось огромное разнообразие на местах. С другой стороны, когда в начале 1990-х годов пошли центробежные процессы, потребовалось повысить статус субъектов и уровень их реального участия в делах федерации, но без права на сецессию. В реальной федерации составляющие ее субъекты должны быть практически включены в деятельность общего целого. Регионы должны видеть себя в федерации. Только тогда рождаются необходимые правовые условия и стимулы для сотрудничества и кооперации.

Две другие модели – это «параллельный федерализм» и «унитарный федерализм».

Модель параллельного федерализма родилась в головах руководителей ряда российских регионов. Идея была проста: не нужны нам никакие предметы совместного ведения, давайте полностью поделим вопросы, за которые отвечает центр, и те, за которые отвечают субъекты. То есть теряется вообще какой-то повод для взаимодействия, и наша федерация плавно превращается в лучшем случае в конфедерацию, а то и вообще разваливается на удельные княжества.

Что касается модели унитарного федерализма, то это наследие старых советских времен и чиновничьих традиций. Ее двигают главным образом «федералы». Тут всё просто: культ единообразия. Все команды идут сверху, а разные федеративные «бантики» – только камуфляж для прикрытия централизации.

Все эти три модели с самого начала существуют и конкурируют. Причем иногда федеральные власти работают на параллельный федерализм. Например, пытаются до конца разделить полномочия и деньги между всеми уровнями власти. В начале 2000-х было модно проводить совещания в администрации президента и правительстве России о разграничении полномочий. Было написано немало актов, даже приняты специальные законы. Однако реальная жизнь постоянно подбрасывает федеральному центру и регионам такие проблемы, которые они могут решить не в рамках собственной отдельной компетенции, а только совместными усилиями.

Бывает, что централизацию поддерживают региональные руководители. Это происходит в том случае, если федеральный центр сохранит их персональный статус и полномочия. Например, в свое время практически все губернаторы поддержали идею быть не выборными, а назначенными из центра, обменяв это на возможность решить проблему своего пребывания у власти в третий, а то и в четвертый раз и свободно рулить местным самоуправлением. Фактически сегодня наше местное самоуправление уже стало местным государственным управлением.

Если исходить из моей концепции трех конкурирующих моделей федерализма, возникают вопросы: какая из трех моделей победила сегодня, закончена ли конкуренция между ними; если процесс не закончен, то какие перспективы – не получился ли на практике вместо одной победившей модели какой-то трехголовый гибрид?

Если рассматривать события последних лет в сфере федеративного строительства, то возникает большой соблазн сказать, что сегодня мы наблюдаем победу унитарного федерализма. То есть победу централизации над федерализмом, над самостоятельностью регионов, над свободой маневра в рамках своих предметов ведения.

Однако более внимательный анализ показывает, что реальной победы унитарного федерализма не произошло. Некоторые потери понесли главы регионов. Их исключили из Совета Федерации и до возвращения системы прямых выборов назначали при участии местных парламентов. Есть факты администрирования, попытки поделить территорию страны на равные по площади и количеству населения части. Однако что касается реальных полномочий субъектов федерации, то они в основном сохранились. Более того, в ходе бюджетной реформы произошло более четкое разграничение полномочий различных уровней власти. Даже договорная практика – один из главных объектов атаки унитаристов – сохранилась и развивается на новом этапе.

При этом речь идет не только о разграничении полномочий между органами власти федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения, установленным в статье 72 Конституции. Намного важнее, что наконец стала работать статья 78-я, которая дает возможность органам исполнительной власти федерации передавать право осуществления части своих полномочий в регионы, а органам исполнительной власти субъектов федерации передавать право осуществления части своих полномочий в центр.

Почему я говорю не о передаче полномочий, а о передаче права осуществления полномочий? В чем тут разница?

Чтобы схема стала понятна, можно провести аналогию с отношениями собственника автомобиля и лица, которому собственник выписал доверенность на право вождения. Человек, имеющий доверенность или даже генеральную доверенность, владеет, пользуется автомобилем, может быть, даже извлекает из этого прибыль, но собственником по-прежнему остается то лицо, которое автомобиль приобрело. Аналогично федерация часть своих полномочий на время передает органам исполнительной власти регионов, оставляя за собой «право собственности» на эти полномочия, а также право контролировать качество реализации этих полномочий, но, естественно, передавая в регионы соответствующие финансовые ресурсы, используя межбюджетные трансферты или субсидии для осуществления этих полномочий.

Несмотря на споры «по понятиям», вроде – разваливают договоры и соглашения федерацию или нет, статья 78-я реально работает. Без всяких криков с трибун, без пыли и шума подписываются десятки соглашений между федеральным правительством и правительствами регионов о передаче права осуществления тех или иных полномочий. Это касается, например, сферы борьбы с чрезвычайными ситуациями, управления конкретными хозяйственными объектами, многих других вопросов.

Выходит, что, хотя у нас в целом доминирует психология унитаризма, в том числе и как реакция на попытки региональных властей начала 1990-х годов явочным порядком присвоить себе некоторые полномочия федерального уровня, она не стала единственной. Можно сказать, что федерализм в России не умер, а в значительной мере трансформировался в регионализм. Боле того, субъекты федерации, которые когда-то «на груди рубашку рвали» за самостоятельность и «параллельное существование» с федеральным центром, поняли, насколько перспективен кооперативный федерализм – особенно на фоне ренессанса командно-административных методов управления.

Если давать общие оценки текущему состоянию дел, я бы определил ситуацию так: унитарный федерализм присутствует сегодня главным образом в сфере идеологии и психологии, точнее – в коллективном бессознательном людей, родившихся и выросших в советское время. Параллельный федерализм расцвел в административной сфере. Каждому уровню власти, каждому органу пытаются изначально детально расписать свою компетенцию, свой уровень ответственности, свои возможности. В общем, действуют по правилу: в каждом окопе свой боец. Думаю, тут не обошлось без влияния западного технократизма и всех этих менеджерских технологий. Что же касается кооперативного федерализма, то он живет и здравствует в российской Конституции, в законодательстве и в конкретных, рутинных, практических отношениях центра и регионов. Как только возникают реальные жизненные проблемы и вопросы, то сразу обнаруживается, что только кооперация и взаимодействие всех уровней являются единственно возможным выходом.

Я считаю, что главная проблема российского федерализма в том, что федерация формально построена, а культуры федерализма у нас нет. К тому же в ситуации, когда нужно что-то быстро строить и решать, – «не до дискуссий». Федеральному центру, который уверен, что ему «сверху видно лучше», очень хочется сократить период неопределенности, поиска компромиссов, перестать тратить время на уговоры. В итоге возобладала старая идея о том, что федеративное государство должно для защиты своих интересов всё больше опираться не на компромиссы, а на элементы принуждения.

Вдобавок у нас практически нет специалистов, особенно в среде государственных чиновников, которые бы видели в сфере совместного ведения не поле для конфликтов, а поле для взаимодействия, а в различиях позиций – не помеху, а источник развития.

Ну и еще. Термины федерализма не всем понятны. Вроде бы и слова одинаковые, а каждый понимает по-своему. Кстати, многие решения федерального центра я действительно не могу объяснить никакими политическими или управленческими резонами, а исключительно психологией. Об этом я вспоминаю, когда чиновники федерального центра говорят, как они устали от необходимости учитывать и согласовывать интересы разных субъектов сразу. Даже Конституционный суд «утомился» принимать отдельные решения для каждого региона. До 2000 года дела о субъектах федерации рассматривались индивидуально. Это была принципиальная позиция. Теперь же не только групповые дела, но даже индивидуальное решение Конституционного суда распространяется по аналогии сразу на несколько субъектов федерации без исследования их конкретной ситуации. Это всё равно, что назначать лечение больным на основании средней температуры по палате.

Грустно всё это. Но я все-таки оптимист. Мне кажется, что на сегодняшний день федерализм в России никуда не пропал, а просто сделался стыдливым. Однако риск возврата к жесткой централизации никуда не делся.

Впрочем, тут есть два момента.

Во-первых, я уверен, что мой кооперативный федерализм все-таки вещь для людей более привлекательная, более прагматичная и живая, чем все остальные конструкции. Ведь если человек почувствовал вкус к реальной кооперации и сотрудничеству, к самостоятельности, к тому, что его мнение имеет значение, то его будет трудно загнать в рамки командно-приказных отношений.

Во-вторых, из-за всех событий последнего времени деньги в казне начали заканчиваться. А раз так – значит, снова вспомнят о федерализме!