Текст книги "Как я написал Конституцию эпохи Ельцина и Путина"

Авторитет и полномочия – в разных «корзинах»

Помнится, чуть ли не с самого начала 1990-х была у политиков и экспертов любимая тема про баланс полномочий у разных органов и ветвей власти. Вроде бы всё как надо в Конституции установили, все балансы выровняли, принцип «двух ключей» ввели, чтобы система сдержек и противовесов надежно работала. А вот – на тебе! С завидной регулярностью с самых высоких трибун периодически выступают разные важные персоны с обеспокоенными речами. Вот не так давно зазвучал сюжет, что нарушен баланс между исполнительной и законодательной властью. Дескать, чуть ли не всю власть в нашей стране узурпировало правительство. Ну не смешно ли? Неужели кто-то всерьез считает, что у нашего правительства есть какие-то реальные и именно властные полномочия? Такие полномочия надо искать не на Краснопресненской набережной, а на Старой площади и в Кремле. И если уж говорить всерьез, то дело не в мифическом нарушении баланса между исполнительной и законодательной властью, а в том, что реальная власть сосредоточена в политической структуре под названием «президентская администрация».

С точки зрения практической политики и тактической эффективности ничего в этом плохого нет, напротив, многие решения даже быстрее принимаются. Но вот с точки зрения долгосрочных трендов есть масса рисков для системы в целом. В чем вижу проблему?

Я уже писал, что в нашей стране постоянно возникают «властные двойники»: рядом с Госдумой создается Общественная палата, рядом с Советом Федерации – Госсовет и так далее. Это означает, что авторитет и полномочия, авторитет и власть сознательно или бессознательно разводятся по разным местам. А в случае с администрацией президента всё это сделано еще более прямо и откровенно. Фактически сегодня эта структура играет ту роль, которую раньше играли Центральный комитет КПСС и его отделы.

Кстати, когда мы с Сергеем Сергеевичем Алексеевым писали Конституцию, то уже понимали в целом, как будет развиваться ситуация, и потому сразу конституировали администрацию президента и Совет безопасности. Что значит – конституировали? Это значит, что мы в Основном Законе, описывая место и роль президента, его полномочия в системе власти, указали, что у него имеется своя администрация. То есть в Конституции этот орган прямо упоминается, записан черным по белому. То же самое и с Советом безопасности. Раз эти институты фигурируют в Конституции, то они легитимны. И просто так их уже отменить нельзя.

Тем не менее обязательно находится кто-то из политических оппонентов главы государства, кто начинает предъявлять претензии к этим структурам. Базу подводят глубоко теоретическую, а по факту – просто пытаются ослабить президента, лишить его рабочих инструментов.

Так вот, как-то раз в середине 1990-х годов в очередной раз возбудилось на тему президентской администрации левое большинство в Государственной думе. Фракция коммунистов во главе с Зюгановым и иже с ними обратились в Конституционный суд с запросом: признать неконституционной роль и практику деятельности администрации президента.

А объясняли они свои претензии следующим образом.

Дескать, имеется в стране власть законодательная – это Федеральное собрание, состоящее из Совета Федерации и Государственной думы. Есть также у нас власть исполнительная – это правительство и соответствующие органы исполнительной власти на местах. Кроме того, действует власть судебная со своей иерархией, про которую тоже все расписано. А что в таком случае представляет собой всесильная ельцинская администрация?

В общем, Конституционный суд начал процесс, стали разбираться.

Коммунисты, как и предполагалось, выступили перед судьями с длинными конспирологическими докладами на тему, как администрация президента рулит вместо Бориса Николаевича страной, и завершили всё вопросом: «А что это за орган государственной власти такой?»

Наша же позиция была очень проста: «А откуда взялась идея про орган государственной власти»? Да, Администрация Президента Российской Федерации, согласно Конституции, является государственным органом, но отнюдь не органом государственной власти, потому как у нее никогда не было, да и сейчас нет собственных властных полномочий. Она создана исключительно для обеспечения деятельности президента, и какие-либо властные импульсы исходят не от президентской администрации, а только от главы государства – в форме его указов, распоряжений и поручений. То, что подразделения администрации участвуют в подготовке этих актов, вопрос не политико-правовой, не юридический, а чисто технический. То есть администрация президента – это люди, которые выполняют технические функции, благодаря чему президент может издавать свои акты и контролировать их выполнение. Ну а в легитимности самого президента, как и в его властных полномочиях, никто не может сомневаться.

События потихоньку развивались, дошли мы почти до финала – когда осталось только заслушать последнее слово каждой стороны и ждать окончательного вердикта судей. Я лично был уверен, что мы процесс выиграли, но тут случилось неожиданное: Государственная дума приняла постановление отозвать свой запрос и попросила Конституционный суд прекратить производство по делу.

Поскольку по закону прекратить процесс можно, только если он не начался, Конституционный суд всё равно вынес свое определение, в котором постановил примерно следующее: дорогие депутаты, хорошо, что вы сами отозвали свой запрос, иначе нам пришлось бы заниматься проверкой, которая «была бы фактически беспредметной и основанной не на анализе норм, раскрывающих реальные полномочия администрации, а на предположениях и гипотезах», и потому недопустимой[61]61
  Определение Конституционного суда РФ от 29 мая 1997 г. № 55-О «О прекращении производства по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 октября 1996 года № 1412 “Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации”» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 22. Ст. 2664.


[Закрыть]. А в кулуарах добавили: если вы хотите чьи-то полномочия расширить или, напротив, ограничить, то не надо беспокоить Конституционный суд, просто примите сами нужный закон.

Таким образом, достаточно принять даже не конституционный, а обычный федеральный закон об администрации президента, чтобы раз и навсегда закрыть дискуссию по поводу якобы «незаконности» этого органа. Всё в ваших руках, коллеги: придайте президентской администрации юридический статус, четко опишите ее полномочия и правоотношения, укажите, как она должна взаимодействовать с Федеральным собранием, с правительством, с регионами…

И нечего опасаться, что такой закон как-то помешает администрации выполнять ее функции и тем более как-то ограничит президента. Напротив, власть президента только укрепится, потому как роль его администрации, объем полномочий и выполняемые функции не будут зависеть от того, кто конкретно ее возглавляет, какой у этого человека политический вес и особенности характера.

Как снова сделать власть авторитетной, а авторитет – властным

Весь этот разговор про президентскую администрацию выводит на большую и серьезную тему – про Власть и Авторитет, которые сейчас оказались в «разных корзинах».

У нас в науке конституционного права есть известная проблема соответствия юридической и фактической конституций. Иными словами, правоведы изучают, насколько совпадают друг с другом конституция формальная (то есть текст) и реальная (жизнь). Потому что когда разрыв между фактом и текстом становится очень большим, это значит, что наступил конституционный кризис, и необходимо принимать новый Основной Закон.

Следить за этим процессом нужно очень внимательно, потому что у нас в России дело не раз заканчивалось глубокими потрясениями. Вот я, как один из авторов Конституции, и слежу. Слежу внимательно и постоянно. Ведь мы принимали Конституцию как план будущего, как проект построения новой России. А потому главный вопрос в том, принял или не принял общественный организм этот новый орган. Это – как в медицине. Если не принял, то может быть отторжение или аллергия, вплоть до смерти.

Если говорить по-простому, то мы пытались с помощью Конституции 1993 года создать новую государственность и новый социальный порядок, привести власть и общество в новое качество. Из хаоса и разрухи начала 1990-х годов была собрана новая модель государства, новые институты, которые были погружены в социальную реальность, совмещены с обществом.

И на момент, когда в стране происходило строительство новой российской государственности, новых институтов и отношений, Конституция 1993 года была более чем реальной. В этой фазе общественно-политического развития юридическая Конституция творила Конституцию материальную.

Но, как показывают опыт и история, в России всегда предписанные, установленные Конституцией или законом институты и механизмы довольно быстро начинают расходиться с фактическими, не совпадать с ними. В этом, наверное, главная особенность нашего общества и национального характера. Да, мы вот такие.

Раньше или позже мы начинаем в противовес тому, что записано в Конституции, создавать параллельные, почти зеркальные институты фактического (реального) осуществления власти. Пожалуй, единственный институт, которому удается избежать такого раздвоения, – это первое лицо – глава государства, и неважно, как он называется – царь или президент.

Думаю, что самая крайняя, самая очевидная раздвоенность власти «писаной» и фактической – это пример Советов и КПСС. Лозунг «Вся власть – Советам!», который звучал в самом начале 1990-х на стотысячных митингах в Москве, был подлинно революционным, потому что означал выступление против всевластной Коммунистической партии, за возвращение власти тем органам, за которыми она была записана в Основном Законе страны.

Кстати, если вернуться к проблеме соотношения «прописанных» и фактических органов власти, то нужно даже похвалить Конституцию СССР 1977 года и ее статью 6, которая гласила: «Руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза».

И далее: «Вооруженная марксистско-ленинским учением, Коммунистическая партия определяет генеральную перспективу развития общества, линию внутренней и внешней политики СССР, руководит великой созидательной деятельностью советского народа, придает планомерный научно обоснованный характер его борьбе за победу коммунизма».

Фактически здесь идет речь о попытке записать в Основной Закон правду о реальном положении дел, уменьшить степень фиктивности Конституции и тем самым повысить общественно-политическую стабильность, укрепить власть.

Кстати, в конституционном проекте Никиты Сергеевича Хрущёва, который так и не был воплощен в жизнь, сюжету о КПСС и ее истинной роли в обществе и государстве был посвящен целый раздел. Более того, там даже была закреплена норма о том, что «КПСС должна была действовать в соответствии с Конституцией». Возможно, что эта попытка ввести реальное положение дел в конституционные рамки и стала одной из основных причин «свержения» Хрущёва.

Однако, как показала история, Никита Сергеевич был прав: КПСС была осуждена не за ее злодеяния, а за то, что она подменила собою органы государственной власти.

Сегодня мы снова чувствуем, что реальность начинает расходиться с конституционной моделью. Но анализ показывает, что степень такого расхождения все-таки ещё не слишком высока, хотя старые болезни опять дали новые всходы. Выражается это в том, что на наших глазах возникают параллельные институты, о которых я уже не раз писал.

Правда, в современной России параллельные структуры, в отличие от КПСС, пока не осуществляют государственную власть вместо конституционных органов, но самим своим существованием деформируют, размывают, ослабляют власть.

Вдобавок чувство неправды раздражает общество, уменьшает поддержку с его стороны власти и государства.

Тем не менее, как я уже говорил, расхождение еще не смертельное.

И на текущий момент в самой Конституции хватает рецептов и механизмов, чтобы исправить ситуацию. Речь идет о таких инструментах, как принятие федеральных конституционных законов: об администрации президента, о Федеральном собрании, поправки в федеральные конституционные законы о правительстве, судебной системе, о Конституционном суде.

Это и есть выход из кризиса Власти и Авторитета.

То есть лечение и лекарство заложены в самой Конституции.

Но для того, чтобы начать срочное лечение, надо сначала быстро и точно поставить правильный диагноз.

В противном случае нарастающая фиктивность описанной в Конституции системы власти и укрепляющиеся механизмы реального, но параллельного осуществления власти приведут не столько к новой Конституции, сколько к ослаблению государства, углублению разрыва между государством и обществом.

Что собой представляет самый главный инструмент в восстановлении единства двух конституционных реальностей?

Я считаю, что это не только принятие законов, дезавуирующих параллельные структуры во власти (или, наоборот, «легализующих» функции параллельных органов).

Это еще и срочная судебная реформа!

Причем речь идет не о реформе как модернизации. А о реформе как о возвращении к истокам и завершении тех процессов, которые были начаты великой Судебной реформой 1864 года, о чем я уже много раз говорил.

Эта реформа не просто создала новую систему судопроизводства, но и радикальным образом изменила настроения масс, поскольку смогла подарить всем слоям общества надежду на лучшее будущее, на возможность справедливости посредством суда «скорого, правого, милостивого и равного для всех».

История в 1991–1993 годах подсказала и показала, что двигаться в правильном направлении возможно только опираясь на опыт и потенциал той великой Судебной реформы. Идеи реформы нашли свое отражение в Конституции. И вновь особую роль сыграла судебная власть, на этот раз в лице Конституционного суда, который стал, по сути, локомотивом и «юридической лабораторией» конституционных преобразований.

На мой взгляд, такое почти буквальное повторение истории – это уже не случайность, а подлинная закономерность и своего рода подсказка для действующих политиков. И это означает, что именно суд, в первую очередь Конституционный суд, должен приложить все силы, чтобы соединить юридическое и фактическое, чтобы излечить нашу систему организации, а вернее, дезорганизации власти и авторитета от опасной шизофрении.

Почему я считаю, что именно начинать (вернее, продолжать) надо с судебной реформы? Потому что наша собственная история дает огромное количество фактов, которые доказывают, что судебная система является той самой «активной энергетической точкой», правильное воздействие на которую гарантированно приводит к оздоровлению и нормализации всей общественно-политической и экономической жизни в России.

Есть прямая зависимость между повышением качества судебной власти и благоприятными переменами во власти в целом. Эффективная работа судов ведет не только к совершенствованию и активизации законодательной деятельности, но также обеспечивает ее настройку на реальные потребности государства, общества и человека, включая потребности развития экономики – как государственной, так и частного бизнеса.

Анализ современного положения дел показывает, что сегодня конституционная модель судебной системы на практике реализована процентов на шестьдесят, а идеалы Судебной реформы 1864 года до сих пор не достигнуты как минимум по трем принципиальным основаниям. И все они связаны с механизмами обеспечения независимости и самостоятельности судов и судебной системы в целом.

Первое. Судебная реформа 1864 года сознательно разводила границы судебных округов с границами губерний. Этот подход обеспечивал независимость судов от губернских властей. В современной России этот принцип не действует. Суды общей юрисдикции полностью вписаны в границы субъектов федерации. Правда, с недавних пор решили использовать принцип «разведения границ» при работе апелляционных и кассационных судов. Теперь, условно говоря, на рассмотрение кассационной жалобы, поданной на решение суда Московской области, придется ехать в Саратов. Но для понимания, хорошо это или плохо, прошло слишком мало времени.

Второе. Это независимые судебные следователи. Как известно, этот институт возник в России в 1860 году – за год до отмены крепостного права и за четыре года до начала Судебной реформы – и просуществовал до конца 1920-х годов.

Сегодня в России нет следователей, которые находились бы непосредственно в составе суда (уровня субъекта РФ) и были независимы от прокуратуры и Следственного комитета.

Ключевая идея такая, что в судопроизводстве появляется новая фигура – следственный судья. Но сам он не занимается расследованиями. Его миссия – контроль за следствием, защита суда от вовлечения в рассмотрение незаконных и необоснованных дел, а также профилактика злоупотреблений и ошибок.

Очевидно, что наличие следственных судей может эффективно ограничить эксцессы следствия, когда, например, следователь своим решением отклоняет материалы, которые могут свидетельствовать в пользу обвиняемого. Масса случаев, когда адвокату говорят, что его материалы получены не при помощи следственных действий и потому недопустимы. А вот у следственного судьи нет заинтересованности в том, чтобы отвергать материалы защиты, и есть процедуры, чтобы признать их доказательствами.

Идею о судебных следователях, в каком виде она сейчас обсуждается, вполне можно реализовать без какой-либо конфронтации с правоохранительными органами и прокуратурой, так как следственные судьи не занимают ничьего места. Речь идет о более высоком качестве судебного контроля за предварительным следствием.

И тогда не будет такой ситуации, когда из 200 тысяч уголовных дел по экономическим составам до суда доходит меньше четверти – 46 тысяч, а потом 15 тысяч, то есть треть, разваливаются в суде. «При этом абсолютное большинство, 83% предпринимателей, на которых были заведены уголовные дела, полностью или частично потеряли бизнес. То есть их попрессовали, обобрали и отпустили». Это – не мои слова, а цитата из декабрьского 2015 года Послания Президента России Владимира Владимировича Путина Федеральному собранию. И хотя с тех пор прошло немало времени, ситуация практически не изменилась.

И наконец, самое главное – судебная реформа нужна для того, чтобы вернуть атмосферу доверия общества и бизнеса к судам и в итоге к власти в целом.

В сложные социально-экономические моменты, в чем бы ни заключались конкретные причины экономического замедления, на первый план всегда выдвигается необходимость бесперебойности работы институтов развития, которая может функционировать только в атмосфере стабильности «правил игры» и доверия к судебной системе. Это обусловлено, как уже отмечалось, наличием прямой зависимости между качеством судебной власти, экономическим ростом и социальным развитием.

Доверие к институтам власти и суду важно во все времена, но сегодня в особенности. В такой ситуации возрождение института следственных судей может оказаться очень эффективной первоочередной мерой, реализованной в нужное время и в нужном месте.

Диалектика жизни

Как я вернулся в университет и решил поставить высотку МГУ в Китае

Диалектика учит, что развитие идет по спирали. И на очередном витке мы возвращаемся на ту же точку, только на более высоком уровне и в новом качестве. Вот так и моя личная история сделала очередной виток, и в 2006 году я вернулся в МГУ – стал деканом нового факультета: Высшей школы государственного аудита. Мы его создали вместе со Счетной палатой и Российской академией наук. Таких школ больше нигде в России нет, да и на Западе, пожалуй, только в одной-двух странах, да и то в виде кафедры, не факультета.

Смысл факультета очень простой: мы готовим будущих аудиторов, специалистов по государственному финансовому контролю. А это подразумевает глубокое знание одновременно экономики, финансов и права. Вот мы сразу и объединили экономическое и юридическое образование в одном флаконе. Разработали новый образовательный стандарт. Полтора года я потратил, чтобы его защитить в министерстве. Потом все встало на рельсы. Школа постоянно развивается. Например, сегодня мы готовим финансовых следователей, а также специалистов по выявлению цифровых финансовых преступлений.

В первые годы, когда мы только начинали, были проблемы с трудоустройством ребят, а теперь у нас с руками специалистов отрывают. Потому что они способны работать во всех секторах и на всех уровнях – от местного до федерального. Иностранцы тоже постоянно приходят к нам на День карьеры. И это крупнейшие международные аудиторские компании вроде «PricewaterhouseCoopers» (PwC), Deloitte или KPMG. Студентов старших курсов зовут к себе на стажировку, чтобы сразу после выпуска забрать лучших.

Но больше всего я горжусь, что не просто создал новый факультет для своего родного университета, а поставил знаменитую высотку МГУ в самом сердце Китая, правда, не в центре страны, а южнее…

История началась с шальной идеи, которая возникла у меня в голове, помнится, еще в 2012 году, когда я встретился со своим старым другом – выпускником юрфака МГУ профессором Фуданьского университета (г. Шанхай) Ян Синьюем. Он приехал рассказать, что есть китайские бизнесмены, которые хотели бы создать филиал МГУ в городе Сучжоу под Шанхаем. Дескать, для них это не просто бизнес-проект. Они хотели бы продвигать российское образование в Китае, чтобы противостоять экспансии США.

И тогда я пофантазировал и спросил:

«А слабо им построить высотку МГУ на своей китайской земле?»

«Зачем?» – удивился Ян.

«А чтобы сразу было видно, что это – российский университет!»

Этот образ покорил Ян Синьюя. Он сам учился в Москве, и для него, как для многих иностранцев, характерный силуэт Главного корпуса МГУ навсегда стал символом лучшего российского образования.

Через несколько дней он позвонил:

«Инвесторы согласны».

С этой идеей – открыть филиал МГУ в Китае – мы вместе с профессором Яном отправились к ректору МГУ академику Виктору Антоновичу Садовничему. Разговор был долгий и непростой. Но именно этот образ – высотка МГУ, которую мы поставим на китайской земле, – произвел впечатление. Яркий символ перевесил все сомнения и колебания академика. Уже 29 августа 2013 года Виктор Антонович назначил меня своим проректором, ответственным за реализацию проекта.

Когда было принято принципиальное решение о том, что совместному университету быть, я посетил 12 городов в разных провинциях Китая. В финале «победителями» остались Шанхай, Нанкин и Шэньчжэнь. А в итоге выбор был сделан в пользу Шэньчжэня из-за того, что как-то очень удачно сложились самые разные обстоятельства – и объективные факторы, и субъективные, человеческие.

С одной стороны, я и коллеги по проекту поняли, что Шэньчжэнь – это современная зона высоких технологий с одними из лучших показателей в КНР по уровню ВВП, великолепной экологией и прекрасной инфраструктурой. Он стоит напротив Гонконга – как своего рода «витрина» китайских экономических реформ. Влияние на выбор оказали и впечатляющие перспективы города. Ведь Шэньчжэнь – это не просто один из участников проекта «Район Большого Залива». Согласно планам китайского правительства, он должен стать лидером в области инноваций и реформ. То есть нашим будущим выпускникам – программистам, химикам, физикам, математикам, экономистам, аудиторам и многим другим специалистам – обязательно найдется хорошее место работы и интересные задачи.

С другой стороны, мы знали, что это место имеет особое значение для лидера КНР – Си Цзиньпина и его семьи. Ведь отец председателя Китайской Народной Республики считается основателем особой экономической зоны в Шэньчжэне.

Плюс к тому мне очень понравилась искренняя заинтересованность руководства города в совместном проекте. Они выделили под университет и кампус 34 гектара земель в прекрасном, экологически чистом месте, практически полностью взяли на себя финансирование строительства. При этом землю и недвижимость мэрия Шэньчжэня передала университету в аренду по символической цене в один юань на весь период сотрудничества.

Кстати, именно в Шэньчжэне помимо нашего совместного проекта местное правительство начало создавать целый кластер совместных университетов с другими странами. А это значит, что наш университет будет одновременно и конкурировать, и сотрудничать с самыми передовыми вузами мира. А такая атмосфера очень стимулирует развитие, не дает стоять на месте.

От зарождения идеи до ее воплощения прошло несколько лет. И все это время придуманный мною образ оставался самым сильным аргументом, способным убедить российских участников в исключительной важности проекта и поддержать энтузиазм. Когда не действовали доводы разума или возникали слишком сложные юридические или бюрократические препятствия, я всегда говорил: «Ну, представьте: огромный Китай, чужая страна, а посредине – стоит наша высотка МГУ!»

Первых студентов совместный университет принял в сентябре 2017 года. На церемонии открытия были вице-премьеры России и Китая, ректор МГУ, официальные лица. Памятный камень в основание высотки МГУ на китайской земле заложил председатель оргкомитета этого проекта – Сергей Евгеньевич Нарышкин (на тот момент – председатель Государственной думы).