Текст книги "Как я написал Конституцию эпохи Ельцина и Путина"

Есть в этом что-то политико-эротическое…

Очень много мучились мы с Сергеем Сергеевичем с сюжетом о роли парламента. Ему Борис Николаевич уделял тогда особое внимание. Что совершенно естественно, если вспомнить, как буйные парламентарии отравляли президенту жизнь своей яростной и при этом часто весьма бестолковой оппозиционностью.

Надо сказать, что у нас совсем не было дискуссии о том, что парламент должен состоять из двух палат. Все прекрасно понимали, что наличие верхней палаты – это отражение федеративного устройства страны. С нижней палатой тоже все было ясно. Государственная дума отражает общество в целом, его социально-политические характеристики. И наличие двух этих палат – верхней и нижней – это основа нашей конструкции.

Вот, опять попался в психологическую ловушку! Пишу – «верхняя», «нижняя», а на самом деле по Конституции нет у нас ни верхней, ни нижней, а только две равноправные палаты. У нас, кстати, и Сената никакого нет. Но тем не менее на обывательском уровне мы все – и депутаты, и министры, и граждане – постоянно говорим о Сенате и сенаторах.

И тут сразу вспоминается смешная история: когда небезызвестный Геннадий Эдуардович Бурбулис стал сенатором, то есть членом Совета Федерации, он создал с собой во главе некую комиссию по методологии, по статусу и прочим системным штукам. И эта комиссия родила документ с феерическим названием – что-то вроде «О природе мандата члена Совета Федерации». Мне страшно понравилась эта формулировка: «о природе мандата члена». И нравится до сих пор. Есть в ней что-то политико-эротическое…

Однако вернемся к серьезным вопросам. Что касается способа формирования Совета Федерации, то мы с Сергеем Сергеевичем исходили из того, что в Совете Федерации должны быть первые лица исполнительной власти. Мы их привычно величаем губернаторами, хотя, как известно, губерний в стране тоже не имеется.

Но тут сразу возникает одна проблема. Понятно, что первое лицо исполнительной власти региона не может на постоянной основе заседать в Москве. Он же за целый регион в ответе – за свою «губернию». Ему надо работать на месте. Но и законы утверждать тоже надо. Поэтому пришлось решать эту дилемму.

А решили мы ее опять-таки через алгоритмы и процедуры.

Государственная дума в трех чтениях принимает окончательно закон, после чего передает его в Совет Федерации на утверждение. А задача сенаторов – сказать «да» либо «нет». Если «нет», то создается согласительная комиссия и закон уходит в Государственную думу на доработку. Мы были уверены, что один раз в две недели принимать решения в Совете Федерации, чтобы высказать свои «да» или «нет» по законам, этого вполне достаточно. И мало кто знает, что мы с Сергеем Сергеевичем заложили в Конституцию пункт о возможности принятия закона, как говорится, по умолчанию, то есть без рассмотрения и обсуждения его Советом Федерации. Если верхняя палата, получив закон, в течение 14 дней не скажет «да» или «нет», то он считается принятым и уходит автоматически на подпись президенту. То есть, если члены Совета Федерации считают, что присланный Государственной думой на одобрение закон хороший, понятный, то зачем им собираться в Москве? Они и не собираются. И такой закон через две недели автоматически отправляется на подпись президенту.

Чтобы избежать ситуации политического манипулирования, мы в Конституции зафиксировали те законы, для рассмотрения и одобрения которых членам Совета Федерации надо собраться обязательно. Это законы о бюджете, федеральных налогах и сборах, в области финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, а также вопросы войны и мира, статуса и защиты государственной границы, ратификации и денонсации международных договоров. Такие знаковые для страны законы не могут быть приняты «по умолчанию».

Еще для обеспечения баланса властей очень важно, что мы распределили между палатами кадровые полномочия. Например, всё, что связано с экономикой и финансами, решает Государственная дума, потому что она принимает окончательный бюджет. Собственно, поэтому председателей Правительства, Центрального банка и Счетной палаты утверждает именно Государственная дума.

Поскольку депутаты нижней палаты являются народными избранниками и выражают интересы всего общества, своих избирателей, они утверждают в должности уполномоченного по правам человека.

А вот назначение генерального прокурора, его заместителей, судей Конституционного и Верховного суда, заместителя председателя Счетной палаты – это прерогатива Совета Федерации. Потому что именно верхняя палата стоит на страже государственной целостности и безопасности. У нее также имеется право отрешить президента от должности. Это очень серьезные полномочия.

Нужно сказать, что мы с Сергеем Сергеевичем огромное внимание уделяли принципу «двух ключей», когда какой-то исключительно важный для государства и общества вопрос не мог быть решен какой-то одной ветвью власти в одиночку.

Что представляет собой принцип «двух ключей»? Суть проста: кандидатуру на пост предлагает президент, но утверждает ее парламент. В результате возникает ситуация, что в одиночку президент не может ни назначить, ни отстранить кого-то только по своей воле. Так же и парламент. Он тоже не может в одиночку отстранить или назначить кого хочет. Поэтому приходится искать согласия.

И такой механизм, с одной стороны, вынуждает ветви власти взаимодействовать, а с другой стороны, порождает пусть и относительную, но все-таки независимость тех же судей и прокуроров. Если тебя в конце концов выбрали и утвердили, то ты весь свой срок полномочий, если не преступил закон и не попался на чем-то недостойном, спокойно делаешь свое дело, и работаешь при этом автономно. Поэтому принцип «двух ключей» – важнейшая штука, которая является гарантией независимости этих высших должностных лиц.

Что из всего этого остается важным сегодня?

Прежде всего, неклассическая схема разделения властей, при которой, помимо президента, существуют пять конституционных институтов, пять государственных органов, не входящих ни в одну ветвь власти. Это – прокуратура, Центральный банк, Счетная палата, Центральная избирательная комиссия и Уполномоченный по правам человека.

И замечу – несмотря на страдания конституционных теоретиков, на практике такая схема себя полностью оправдала. Вот, например, бесконечно возникает идея передать Центральный банк правительству. Ох, случись такое, представляю себе, как весь Минфин бы от радости руки потирал. И какое счастье, что по Конституции этого сделать нельзя!

Тем более что такой опыт уже был: в свое время Хасбулатов подчинил Центральный банк Верховному Совету. К чему это привело? К дикой инфляции и финансовым безобразиям.

И еще одна особая проблема. Это – местное самоуправление.

Мы с Сергеем Сергеевичем долго по этому вопросу спорили. В итоге в Конституции в статье двенадцатой записали, в общем-то, понятную и обязательную норму, взятую из Европейской хартии местного самоуправления[24]24
  Европейская хартия местного самоуправления – международный документ, определяющий фундаментальные принципы функционирования органов местного самоуправления. Принят в 1985 г. Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы. Ратифицирована Российской Федерацией (1998).


[Закрыть], которая гласит, что местное самоуправление отделено от государственной власти. Буквально это звучит так: «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

Если этих слов не написать, то местного самоуправления не будет даже на бумаге.

В Европейской хартии записано, и мы в нашей Конституции это продублировали, что местное самоуправление – это осуществление публичной власти в интересах местного населения под свою ответственность и за свои деньги. Если нет хотя бы одного из этих элементов, то не надо создавать в Урюпинске (не в обиду Урюпинску будь сказано) местное самоуправление. Если у тебя нет своего имущества, своих налогов и реальной возможности что-то делать для населения, то местное самоуправление – это чистая профанация.

Почему?

Да потому, что когда мы создаем местное самоуправление директивно, то, чтобы оно реально работало, надо будет передать деньги из бюджета на местный уровень – либо из бюджета федерального, либо из регионального. Но если это деньги «от дяди», по́том и кровью не заработанные, то что с ними делают в любой стране, а не только в России? Правильно. Разворовывают.

А вот когда это твои кровные денежки, то налогоплательщики изберут такого старосту, который воровать не посмеет. Да он и сам воровать не будет, потому что это и его деньги тоже.

Если следовать такому принципу, то получается, что сейчас максимум процентов двадцать территории страны может иметь реальное местное самоуправление, не больше.

И это хорошо. Не надо спешить с созданием местного самоуправления. Пусть оно будет только в этих самодостаточных регионах. А там, где нет собственных средств, то это никакое не самоуправление, а просто нижнее – районное, поселковое, сельское – звено государственной власти. Поэтому я считаю, что до сегодняшнего дня идеи, зафиксированные в нашей Конституции по этой теме, – это норма на вырост. Ну и ничего страшного. Когда-нибудь пригодится – дорастем.

Конституция – не инструкция для газовой горелки

А еще мне часто задают вопрос: чего вы в свою Конституцию не записали?

Обычно я на него в шутку отвечал, что мы с Сергеем Сергеевичем не записали, что брак – это союз мужчины и женщины, заключенный по любви.

Но оказывается, что в нынешние времена эта шутка перестала быть шуткой. Собеседники теперь всерьез допытываются: «А почему не записали? Разве это не надо прописывать в Конституции?». Я отвечаю: «Мы не записали, потому что посчитали любовь неконституционной материей. Ведь речь идет о личных и интимных отношениях между двумя – мужчиной и женщиной. А теперь, глядя на то, что с институтом семьи в мире и в стране происходит, думаю, что, может быть, надо было сразу написать пару строк на эту тему».

Подобная норма давно записана в Конституции Болгарии, в 2013 году появилась по результатам референдума в Конституции Хорватии. А с 2020 года есть и у нас.

Болгары записали про «добровольный союз», хорваты – про «жизненное единение» (životna zajednica), у нас – просто «союз» мужчины и женщины. А вот слов «по любви» там все-таки нет.

Любовь – штука такая, что ни в одну конституцию не впишешь…

А вписать, кстати, ох, сколько всего разного предлагали.

К тому времени, как мы с Алексеевым занялись проектом, уже почти два года поправки в Конституцию были формой политической борьбы. Я уже писал, что их примерно штук четыреста приняли. Текст действующей Конституции разбухал как на дрожжах. Одно противоречило другому… И при всем том жизнь за окном менялась так быстро, что все эти поправки устаревали чуть ли не в момент их принятия.

Поэтому, занимаясь новой Конституцией, мы с Сергеем Сергеевичем исходили из того, что ее текст должен быть очень компактным, рамочным. Мы решили, что построим фундамент, стены и крышу нового государства, защитим здание от землетрясений и прочих угроз, но не будем предписывать, где окна и двери вырубать, какого цвета обои клеить и какую мебель ставить.

Мы считали, что Конституция – это не инструкция для газовой горелки, в которой всё давно размечено, каждая деталька подробно описана. Она должна быть одновременно и базой для сохранения стабильности, и инструментом для развития. Ведь мы же строим совсем новое общество и новую российскую государственность. Ситуация меняется каждый день. Будь ты хоть ста пядей во лбу, всё равно невозможно предугадать, как пойдет политическое творчество, какие из моделей приживутся, какие – нет, какие возникнут политические традиции…

То есть нужно было сделать так, чтобы Конституция не теряла своей актуальности, могла настраиваться на запросы времени, но притом не отходила от базовых принципов и основ. Задача сложная, но мы придумали необходимый для этого механизм.

А именно – создали два конституционных института.

Первый – это институт конституционных законов.

Звучит сложно, но на деле все просто и однозначно.

Если возникла какая-то проблема или новшество уровня Конституции, то не надо из-за этого менять всю Конституцию целиком: давайте примем федеральный конституционный закон. Часть таких законов прямо поименована в Конституции, записана как бы на вырост, потому что в 1993 году было представление о принципиальных вещах, но никто не мог заранее знать все детали: как должен работать на практике тот или иной институт. Это уже прерогатива законодателя – взять за основу конституционные принципы и расписать все правила, урегулировать соответствующие отношения.

А если потребуются какие-то еще конституционные законы, то их можно принять, основываясь на положениях 76-й статьи Конституции, в которой указано, что по «предметам вéдения» Российской Федерации (то есть по вопросам, входящим в федеральную компетенцию) принимаются не только федеральные, но и федеральные конституционные законы. То есть список проблем «конституционного уровня», который можно урегулировать конституционным законом, совершенно не ограничивается тем перечнем, что прямо поименован в Конституции.

Так что если жизнь подбросила нам какую-то новую задачку, если что-то не решается, то сначала надо попробовать написать конституционный закон. Зачем сразу поправку? Все равно ведь без закона эта поправка не заработает!

И тем более – зачем сразу новую Конституцию? Не надо. Воспользуйтесь существующим механизмом.

А второй институт, помогающий сохранить жизнеспособность Конституции, это – Конституционный суд.

Я всегда считал и считаю, что у нашей Конституции должен быть свой ангел-хранитель. Это моя формула, моя идея, и я на ней настаивал. Этот ангел-хранитель – Конституционный суд. И его существование является очень принципиальным моментом. Представьте себе, что мы взяли бы и объединили Конституционный суд с судом Верховным. Что из этого получится? Только то, что в таком случае можно просто взять и выбросить Конституцию на помойку. Потому что она не будет работать.

Наш Конституционный суд может отменить любой указ президента, любой закон парламента, любой акт любого уровня власти – региональной, муниципальной и так далее. Конституционный суд может толковать Конституцию, то есть, не являясь законодателем, дать такое разъяснение смысла и статей Конституции, что в итоге появляется новый закон, новая конституционная материя. Получается, что полномочия у этого института колоссальные. И ответственность, кстати, тоже. Ведь решение Конституционного суда обязательно и обжалованию не подлежит: нравится оно кому-то или не нравится, но это – последнее слово.

У исследователей конституционализма есть одно очень трудновыговариваемое понятие, но я просто обязан его тут упомянуть, потому что наша голова так устроена – если нечто трудно произносится, то легко запоминается. Понятие это – контрмажоритарный институт. Суть в том, что демократию иногда нужно защищать от нее самой. При демократии решения принимаются большинством – парламентом, который представляет все население страны, референдумом, который сам – воплощенное большинство и так далее. Но не факт, что принятые решения всегда являются полезными человеку, обществу и государству только потому, что за них проголосовало большинство.

На такой случай у демократического государства должна быть «холодная голова», которая способна выступить против позиции большинства. И не просто выступить, но законно отменить такое опасное решение.

Так вот, Конституционный суд и есть такой контрмажоритарный институт. Он у нас прописан в Конституции в стопроцентном виде.

И кстати, то, что мы именно Конституционному суду отдали такую большую власть ради защиты Конституции, это не просто наша фантазия, а еще и дань российским историческим традициям. Потому что мы – единственная в мире страна, в которой сам конституционализм имеет в своей исторической основе судебную власть. Весь мир, все цивилизованные страны шли от самодержавия к демократической республике через конституционную монархию. И как они это делали? Да очень просто: через парламент. Возьмем Великобританию, возьмем Францию, да любую европейскую страну – именно парламент становился инструментом преобразования государства.

А Россия снова пошла своим путем. Конституционная монархия в нашей стране началась со становления не парламента, а именно судебной ветви власти, которая возникла на сорок лет раньше законодательной. Когда император Александр II задумывал свою судебную реформу, которую впоследствии стали называть Великой, он вряд ли предвидел все ее последствия. В смутные времена он пытался сохранить самодержавие, откупившись «небольшим» элементом Конституции – введением относительно независимой судебной власти и суда присяжных.

А на самом деле это решение стало настоящей революцией, потому что в недрах абсолютизма был заложен один из краеугольных камней новой политической системы, основанной на принципе разделения властей. И то, что именно судебные органы намного опередили в своем развитии парламентские институты, было очень хорошо для России. Потому что идея справедливости, возможности суда правого, милостивого и равного для всех не просто овладела умами, но и была подтверждена на практике. А это уже создавало необходимую атмосферу, необходимые условия для перемен.

То есть с Судебной реформы 1864 года у нас начался конституционализм не в теории, а на практике, и были заложены основы будущего парламентаризма. И та же история почти зеркально повторилась в 1990-х годах, когда главным источником благоприятных правовых условий для становления новой российской государственности и экономики стал отнюдь не парламент, а Конституционный суд.

Так что наш Конституционный суд – это не придуманная Алексеевым и Шахраем случайная схема, а знание и учет российской исторической традиции, природы нашего общества и менталитета. А главное – наличие такого института нас уже не один раз за прошедшие годы спасало и, надеюсь, еще не один раз спасет.

Вспомнить хотя бы, как во времена кризиса неплатежей суд разъяснял законодателям, что нельзя обязанность платить налоги ставить выше обязанности выплачивать работникам вознаграждение за их труд, поскольку это – равновеликие конституционные ценности[25]25
  Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 23 декабря 1997 г. № 21-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации и части шестой статьи 15 Закона Российской Федерации “Об основах налоговой системы в Российской Федерации” в связи с запросом Президиума Верховного Суда Российской Федерации”» // СЗ РФ. 1997. № 2. Ст. 5930.


[Закрыть]. Защищал права россиян, уехавших за границу, на получение пенсий[26]26
  Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 15 июня 1998 г. № 18-П «По делу о проверке конституционности положений статей 2, 5 и 6 Закона Российской Федерации от 2 июля 1993 года “О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации” в связи с жалобами ряда граждан» // СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 3003.


[Закрыть] и права чернобыльцев на получение полагающихся выплат. Конституционный суд неоднократно разрешал острые споры между регионами и федеральным центром, между парламентом и правительством. А в известном постановлении по «чеченскому делу» защитил право президента использовать все свои полномочия для защиты государственной целостности России[27]27
  Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 2137 “О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики)”, Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 2166 “О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта”, постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 1360 “Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа”, Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года № 1833 “Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации”» // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3424.


[Закрыть]. Конституционный суд – это уникальный орган. И я горжусь, что в свое время президент Ельцин именно мне поручил выступить перед депутатами с обоснованием закона о создании суда.

Звенящая пустота безвластия

Почему споры о каких-то конституционных материях, моделях и схемах вдруг доходят до такого ожесточения, что вменяемые вроде бы люди, с которыми мы вместе начинали, вдруг хватаются за оружие и призывают бомбить Кремль?

Как в наше цивилизованное время можно дойти до такой грани, за которой – только хаос и кровь?

Это было ранним утром 3 октября 1993 года. Я сидел на ступеньках у входа в здание, где располагался мой кремлевский кабинет – бывший кабинет маршала Ворошилова⁵⁰ в первом корпусе Кремля (напротив Царь-пушки, чуть по диагонали), и молча смотрел, как начинается новый день…

Я сидел и думал о том, что будет со страной и со всеми нами. А события последнего времени не добавляли мне ни малейшего оптимизма. Только что, прямо на моих глазах, произошел полный провал переговоров в Свято-Даниловом монастыре, где патриарх Алексий II пытался найти компромисс между конфликтующими сторонами и куда делегация Ельцина приехала с письмом от президента. Борис Николаевич, понимая всю сложность и опасность ситуации, предлагал Руцкому, Хасбулатову и их сторонникам провести одновременные досрочные выборы, свои – президентские и депутатские. Но они отказались.

Накануне я провел бессонную ночь в своем кабинете. Да и как тут заснешь, когда перед тобой фактически стоит вопрос жизни и смерти, решается – быть или не быть новой России. Город был брошен на произвол судьбы, нигде не было видно ни военных, ни милиции, которые должны были обеспечивать порядок. Казалось, что Москва вдруг стала полностью беззащитной.

Сижу один, не видно привычных постовых Службы охраны президента, никаких обходов, никакого движения, никакой жизни. Ничего. Только я и вороны, которые стаей кружат над одной из башен. Было полное ощущение, что Кремль всеми покинут и сейчас должны войти войска противника.

Этот самый момент и мое внутреннее состояние запомнились мне на всю жизнь. Прямо как фотография в памяти отпечаталась.

Потом, когда всё уже было в прошлом, я не раз пытался рассказывать своим детям, знакомым, друзьям об этом моем настроении. О том, как сидел и всем своим существом, почти физически, ощущал это наступившее утро безвластия. Точка. Пустота. Безвременье. Все исчезло. Паровоз по имени «Россия» затормозил и встал.

На эти мои романтические эмоции один из моих сыновей однажды сказал: «Ну, так раз ты там был один, что же ты не взял власть в свои руки, если Кремль был пуст?»

Практичные все-таки люди эта наша молодежь!

Я тогда ему ответил – брать было нечего. Безвластие.

А потом, когда наваждение рассеялось, часы истории снова затикали, стрелки закрутились, время полетело.

В центре Москвы началась открытая смута. Боевики-баркашовцы[28]28
  Баркашовцы – боевые отряды ультраправой националистической, военизированной организации (русские «чернорубашечники»), созданной в 1990 г. под руководством А.П. Баркашова (р. 1953).


[Закрыть] захватили мэрию. Макашов с гранатометами и пулеметами на грузовиках отправился штурмовать «Останкино». Ситуация перешла в фазу гражданской войны.

Где-то в три часа пополудни на Ивановской площади сел вертолет с президентом. Ельцин снова был в Кремле, на своем рабочем месте. Начались встречные действия: подписан указ о снятии Руцкого, к Москве стали подтягиваться войска, отбили «Останкино», восстановили телевизионное вещание. Посреди ночи президент поехал в Министерство обороны – обсудить штурм. Грачев потребовал письменный приказ. Ельцин, говорят, на секунду застыл и как ножом отрезал: «Вы его получите».

Рано утром, еще до рассвета, Сосковец⁵¹ попробовал еще раз договориться с Верховным Советом – сдать оружие и решить дело без стрельбы. Но вооруженные депутаты[29]29
  У сторонников Хасбулатова и Руцкого, засевших в Доме Советов, в руках уже были сотни единиц огнестрельного оружия, а в 05:30 4 октября 1993 г. началась массовая выдача оружия со склада Департамента охраны Верховного Совета.


[Закрыть] и защитники, опьяненные кровью и событиями прошлого дня, ничего не хотели слышать. Примерно через час начался штурм. Операция шла до самого вечера – с перерывом на то, чтобы вывести из горящего здания гражданских и женщин.

Октябрьский путч был подавлен.

Но вот это пустое кремлевское утро, эта звенящая пустота безвластия… Пожалуй, это было еще страшнее, чем почерневшие стены Белого дома.