Текст книги "Избранные труды. Том I"

В ДКО МВД России входили 4 управления: Управление организации прохождения службы, Управление организации профессиональной подготовки, Управление организации работы с личным составом и Управление организации мобилизационной подготовки. В непосредственном подчинении Департамента находились: Центр обеспечения кадровой работы МВД России, Центр социальных программ, Культурный центр МВД России и др.

Основной задачей Департамента являлось участие в разработке и реализации основных направлений государственной кадровой политики в отношении сотрудников правоохранительной службы. К компетенции Департамента также относилось принятие мер по совершенствованию нормативно-правового регулирования работы с кадрами, поддержанию укомплектованности органов внутренних дел на необходимом для выполнения оперативно-служебных задач уровне и улучшению качественного состава кадров органов внутренних дел, обеспечению установленного порядка прохождения службы в органах внутренних дел, развитию системы профессиональной подготовки кадров МВД России и воспитательной работы среди них, укреплению законности и дисциплины в органах внутренних дел.

В области нормативно-правовой работы Департамент выполнял следующие основные функции: вел базы нормативных правовых актов, занимался разработкой законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих прохождение службы в органах внутренних дел, обеспечивал их сопровождение в федеральных органах государственной власти; представлял в судах интересы МВД России. На Департамент возлагались подготовка и сопровождение проекта федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации», в котором были заложены общие правовые основы прохождения службы в правоохранительных органах как составной части государственной службы. Департамент занимался решением широкого круга вопросов, касающихся организации комплектования органов и подразделений внутренних дел, назначения и перемещения лиц начальствующего состава по должностям номенклатуры МВД России, формирования резерва кадров для выдвижения на руководящие должности, организации их стажировки, переподготовки и повышения квалификации, присвоения специальных званий и награждения сотрудников.

ДКО осуществлял контроль за состоянием кадровой работы в органах внутренних дел, обобщал положительный опыт и обеспечивал его внедрение в деятельность подразделений Министерства. Кроме этого, Департамент организовывал контроль за прохождением службы лицами начальствующего состава и военнослужащими, прикомандированными к федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Департамент отвечал за организацию стабильного функционирования ведомственной системы учреждений профессионального образования, а также переподготовки и повышения квалификации сотрудников органов внутренних дел, разрабатывал предложения по совершенствованию ее учебно-методического, организационно-штатного и материально-технического обеспечения. Кроме этого, ДКО осуществлял организацию и методическое обеспечение системы первоначальной, специальной, боевой, физической подготовки и спорта среди рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, а также участвовал в координации научно-исследовательской деятельности образовательных учреждений высшего профессионального образования МВД России, содействовал внедрению полученных результатов в оперативно-служебную деятельность органов внутренних дел.

В это же время стала проводиться коренная модернизация ведомственного образования в рамках утвержденной в МВД России в 2003 г. Концепции совершенствования профессиональной подготовки кадров в органах внутренних дел и разработанной Минобрнауки России Стратегии Российской Федерации по развитию образования на период 2005–2010 гг. Развертывалась работа по созданию системы непрерывной профессиональной подготовки, целенаправленно ориентированной на правоохранительную деятельность, было организовано внедрение в учебный процесс новых образовательных технологий: личностно-ориентированного образования, модульного построения образовательного процесса, дистанционного обучения, информационных, компьютерных и телекоммуникационных технологий.

Департамент развивал международное сотрудничество МВД России в области подготовки кадров, организовывал и координировал связи образовательных учреждений Министерства с зарубежными учебными центрами. Совместно с Административным департаментом МВД России ДКО осуществлял отбор, подготовку и командирование сотрудников для выполнения служебных задач за рубежом в составе миротворческих контингентов, по линии международных организаций и при посольствах Российской Федерации.

Особое внимание уделялось совершенствованию воспитательной работы и психологическому обеспечению деятельности личного состава. Приоритетным направлением являлась работа по воспитанию личного состава органов внутренних дел в духе гражданственности, патриотизма, неукоснительного соблюдения законодательных и иных нормативных правовых актов, этических норм, а также выработке мер и координации действий, направленных на укрепление законности и служебной дисциплины.

Департаментом постоянно принимались разноплановые меры по развитию ведомственной психологической службы. Было организовано психологическое обеспечение профессиональной деятельности сотрудников органов внутренних дел, в том числе и в экстремальных условиях. Особым направлением являлось оказание психологической помощи сотрудникам в решении острых межличностных проблем, по предупреждению профдеформации и снятию последствий перенапряжений в служебной и боевой деятельности, профилактике суицидов среди сотрудников. В поле постоянного внимания Департамента находилась организация социальной работы с семьями погибших сотрудников, инвалидами и ветеранами службы.

ДКО осуществлял организацию и методическое обеспечение системы общественно-государственной подготовки личного состава органов внутренних дел, особое значение придавая работе с офицерским корпусом с целью возрождения таких понятий, как верность служебному долгу и России, офицерская честь. К функциям Департамента относились также методическое обеспечение культурно-массовой работы с личным составом органов внутренних дел.

Особое внимание уделялось рассмотрению писем, заявлений и обращений граждан, публикаций и сообщений в средствах массовой информации по вопросам работы с кадрами в органах внутренних дел. В целом, работа Департамента кадрового обеспечения МВД России была направлена на формирование высокопрофессионального, стабильного, оптимально сбалансированного кадрового корпуса органов и подразделений внутренних дел России, наиболее полно соответствующего современным и прогнозируемым социально-политическим, экономическим и криминогенным условиям, способного эффективно решать оперативно-служебные и служебно-боевые задачи.

В настоящее время продолжается дальнейшее реформирование системы кадровой работы в МВД.

В ближайшей перспективе правовые основы прохождения службы в органах внутренних дел и организацию работы с кадрами предстоит привести в соответствие с Концепцией государственной службы в Российской Федерации, продолжить развитие контрактного и конкурсного порядка отбора кадров на службу, усовершенствовать систему работы с руководящими кадрами и резервом на выдвижение, предстоит разработать и внедрить новые порядок и условия прохождения службы, усовершенствовать квалификационные требования к сотрудникам и кандидатам на службу, разработать порядок и механизм плановой замены сотрудников, прослуживших определенное количество лет в органах и подразделениях, дислоцирующихся в отдаленных местностях или функционирующих в особых условиях, повысить эффективность системы служебной, боевой, физической и морально-психологической подготовки личного состава, в том числе путем укрепления ее материальной базы за счет средств местных бюджетов. Необходимо оптимизировать численность высших учебных заведений с переориентацией на их качественное развитие, создание научных и учебно-методических комплексов.

Для упрочения духовно-нравственных основ службы, воспитания личного состава органов внутренних дел и внутренних войск в духе гражданственности, патриотизма, неукоснительного соблюдения законов и этических норм предстоит создать качественно новую систему образовательно-воспитательной работы. Основное внимание необходимо уделить индивидуально-воспитательной работе, организации психолого-педагогической подготовки руководителей подразделений и сотрудников, обеспечивающих целенаправленный воспитательный процесс, укреплению дисциплины, формированию морально-психологической устойчивости и поддержанию здорового психофизиологического состояния личного состава.

Предстоит возродить и активизировать деятельность общественных формирований сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих внутренних войск, в том числе ассоциаций выпускников ведомственных учебных заведений, ветеранских организаций, судов чести, фондов и союзов.

Предстоит осуществить корректировку форм и методов организации работы с кадрами с учетом развития законодательства, изменений криминогенной обстановки и кадровой ситуации.

Все эти положения вытекают из рекомендаций ученых-практиков, высказанных на научно-теоретических и научно-практических конференциях. С учетом осуществляемой коренной реформы института государственной службы, особым видом которой является служба в органах внутренних дел, стало необходимым существенно изменить всю систему работы с кадрами. В 1996 г. была разработана Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД Российской Федерации.[105]105
  Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД Российской Федерации // Щит и меч. 1996. № 11.


[Закрыть] В ней приоритетными направлениями развития кадровой работы являются поэтапное доведение штатной численности органов внутренних дел до уровня научно обоснованных нормативов, качественное улучшение системы подготовки и воспитания кадров, совершенствование нормативно-правовой базы кадровой работы, создание оптимальной системы научно-методического и информационного обеспечения регулирования кадровых процессов.[106]106
  Автор является одним из разработчиков Концепции социальной защиты военнослужащих Российской Федерации на рубеже 2000 года. Центр исследования проблем социальной защиты военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов. М., 1996.


[Закрыть]

Глава II
Правовые аспекты кадровой работы в органах внутренних дел

Организационно-правовую работу с кадрами как реальное явление жизни и деятельности органов внутренних дел отражает сложное понятие, состоящее из двух более узких понятий: «кадры» и «организационно-правовая работа». Первое понятие является широко употребляемым, определенным, общепризнанным и научно разработанным.[107]107
  См.: Туманов Г. А. Организация исполнения управленческих решений в органах внутренних дел / Г. А. Туманов. М., 1971. С. 4–5.


[Закрыть]. Второе – пока не получило широкого распространения и признания в науке и практике.

Термин «организационно-правовая работа» отражает диалектическое единство организационной (организаторской) работы и правовой работы. Следовательно, чтобы дать ему определение, необходимо определить его составляющие: «организационная работа» и «правовая работа».

В нормативных актах МВД России и специальной литературе обычно употребляется понятие «организаторская работа», которое зачастую рассматривается как равнозначное понятию «управление». Однако это не так. В науке управления организаторская работа понимается как функция управления и включает в себя две стороны: а) деятельность по построению и совершенствованию структуры какой-либо социальной системы и б) деятельность по проведению в жизнь управленческих решений.[108]108
  Термин «комплектование» в теории и практике кадровой работы до сих пор научно не определен. По аналогии с термином «комплектование Вооруженных Сил» его можно определить как принятую в государстве систему обеспечения потребностей органов и подразделений оружием, спецтехникой и другими материальными средствами. Существуют различные системы комплектования (см.: Советская военная энциклопедия. М., 1977. С. 287).


[Закрыть]

Таким образом, имея в виду тот факт, что кадровая работа есть одна из социальных систем, мы можем сказать, что организационная работа с кадрами есть деятельность начальников органов внутренних дел всех уровней по определению и формированию организационно-штатной структуры, созданию и обеспечению работы кадровых и воспитательных аппаратов, руководству службами и подразделениями с целью комплектования,[109]109
  См.: Туманов Г. А. Указ. соч. С. 7.


[Закрыть] подготовки и воспитания кадров.

В содержание организационной работы с кадрами входят: доведение решений или приказов по кадровой работе, постановка задач исполнителям, инструктаж, обучение и обеспечение деятельности работников кадровых и воспитательных аппаратов, а также начальников служб и подразделений; контроль за ними и учет достигнутых ими результатов, внесение, если это будет необходимо, изменений в ранее принятое решение; оказание помощи исполнителям решения начальника по кадровым вопросам.

Организаторская работа с кадрами начинается с момента получения решения старшего начальника или принятия собственного и может продолжаться как длительное время, так и недолго – в форме разовых действий или мероприятий. Все зависит от времени действия управленческого решения. К длительно действующим решениям, регулирующим кадровые отношения, относят уставы, инструкции и наставления.[110]110
  Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503.


[Закрыть]

Длительно действующими государственными решениями по кадровой работе являются также Закон РСФСР «О милиции» от 18 апреля 1991 г.[111]111
  Там же. 1993. № 2. Ст. 70.


[Закрыть] и Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации (Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г.).

Все большее значение приобретают управленческие решения с четко определенным сроком действия. К ним можно отнести, например, периодические приказы МВД об аттестовании рядового и начальствующего состава. Скоротечными по своему сроку действия являются приказы и распоряжения, предписывающие решение конкретной кадровой или воспитательной задачи.

Организационная работа с кадрами строится на основе права и органично сливается с правовой работой. Понятие «правовая работа» стоит в одном ряду с такими терминами, как «правовая деятельность», «правовое поведение», «юридическая практика», «юридический процесс» и «правовая активность», однако оно не сводится ни к одному из них. Понятие «правовая работа» отражает, на наш взгляд, наиболее широкое из всех выше перечисленных явлений правовой действительности.[112]112
  Категория «правовая действительность» (или «правовая жизнь») охватывает весь мир правовых явлений и играет значение обобщающего, синтетического понятия (см.: Алексеев С. С. Общая теория права: в 2 т. Т. 1 / С. С. Алексеев. М., 1981. С. 91).


[Закрыть]

Чтобы термин «правовая работа» в пределах теории организационно-правовой работы был однозначным, необходимо подчеркнуть качественное своеобразие всех других понятий, входящих в один с ним ряд.

Так, ряд ученых считают, что под правовой деятельностью необходимо понимать совокупность действий государственных органов и организаций, а также граждан в связи с созданием и реализацией юридических норм при решении экономико-социальных задач.

В отличие от правовой деятельности, юридическая деятельность – это опосредованная правом управленческая и государственно-властная деятельность только компетентных органов, которая направлена на создание законов, осуществление правосудия, конкретизацию права и удовлетворение групповых и индивидуальных потребностей и интересов. Ее особенность заключается в том, что она осуществляется только государственными органами и связана с наступлением каких-то юридических последствий.

Определяя понятие правового поведения, следует отметить, что это социально значимое поведение индивидуальных или коллективных субъектов, подконтрольное их сознанию и воле, предусмотренное нормами права и влекущее юридические последствия. Оно, в отличие от юридической деятельности, не имеет государственно-властного характера и может выражаться как в действиях, так и в бездействиях, как правило, не оформленных в актах-документах.

Одним из наиболее признанных в науке определений юридической практики считается следующее: юридическая практика – это объективированный опыт индивидуально-правовой деятельности компетентных органов (судов, других органов применения права), складывающийся в результате применения права при решении юридических дел.

Необходимо строго различать практику как конкретную организаторскую работу в области права и практику как итог, результат этой работы.

Юридический процесс – это форма существования юридической деятельности, представляющая собой систему взаимосвязанных, специально упорядоченных, следующих друг за другом операций, подчиненных общей цели и приводящих с помощью соответствующих приемов и средств к конкретному результату.

И, наконец, с правовой работой нельзя путать правовую активность. Активность – это и сама деятельность, и в то же время мера этой деятельности. В связи с этим следует отметить, что правовая активность – это деятельность, которой присущи внутренняя осознанность, уважение к праву, подлинно свободные, добровольные и творческие действия по использованию субъективных прав и исполнению правовых обязанностей. Правовая активность служит выражением высокого уровня правосознания и правовой культуры субъектов.

Все перечисленные явления правовой действительности, по нашему глубокому убеждению, есть не что иное, как какие-то стороны, формы или звенья правовой работы, в том числе и в органах внутренних дел. Так, лексический анализ термина «правовая работа» говорит о том, что это не что иное, как любая деятельность, в той или иной форме и степени связанная с правом. Следовательно, правовая работа – это не только такая работа, которая связана с правотворчеством, реализацией и использованием норм права и наступлением правовых последствий, но и такая, которая представляет собой формирование правового сознания и правовой культуры, правовую пропаганду и правовую информацию, правовую науку и правовое образование и, что очень важно для кадровой работы, – правовое воспитание.

Данное суждение согласовывается со структурой правовой работы в органах внутренних дел, определенной приказом МВД России № 340 от 23 сентября 1992 г. «О мерах по совершенствованию правовой работы в системе МВД России». Исходя из духа и буквы приказа, правовая работа имеет структуру следующего вида: она состоит из правового обеспечения и правовоспитательной работы.

Правовое обеспечение включает в себя следующие элементы:

– разработку нормативных актов по основным направлениям деятельности органа (учреждения):

– защиту правовыми средствами законных прав и интересов органов и учреждений:

– контроль за соответствием действующему законодательству проектов нормативных актов:

– оказание правовой помощи сотрудникам:

– поддержание режима законности в деятельности органа (учреждения).

Правовоспитательная работа включает в себя: –разработку и реализацию программы повышения юридических знаний и навыков личного состава (правовое образование):

– устную правовую пропаганду (лекции, беседы, «круглые столы»):

– наглядную информацию (кабинеты и уголки правовых знаний, стенды, стенные газеты, бюллетени по актуальным юридическим вопросам и новейшим актам законодательства):

– юридическое консультирование сотрудников, рабочих и служащих органа (учреждения).

Итак, резюмируя все вышеизложенное, можно сказать, что правовая работа с кадрами – это деятельность федеральных и местных представительных и исполнительных органов власти, руководителей органов и служб по работе с личным составом всех уровней, связанная с установлением и применением норм права, а также правовым воспитанием в процессе формирования кадров в целях его упорядочения, развития и охраны в соответствии с требованиями и потребностями общества.

Она осуществляется через правовые и иные формы, связанные с правом, т. е. через определенные способы юридического и иного (педагогического, психологического) выражения соответствующих действий по обеспечению кадровой работы. В качестве правовых форм выступают: издание нормативных и индивидуальных актов управления; заключение административных соглашений (контрактов); применение мер морального и материального поощрения и принуждения.[113]113
  См.: Попов Л. Л. Административная деятельность органов внутренних дел. Административное право и административная деятельность органов внутренних цел: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. М., 1990. С. 85–86.


[Закрыть]

Нормативные акты по управлению кадровой работой в органах внутренних дел устанавливают обязательные для исполнения правила, рассчитанные на их неоднократное исполнение. Они обращены, как правило, к подчиненным органам, подразделениям и должностным лицам. К числу таких актов относятся, например, приказы министра внутренних дел Российской Федерации и утверждаемые им положения, инструкции и наставления по вопросам кадровой работы.

Самой распространенной формой правовой работы с кадрами являются индивидуальные акты управления. В них формулируются предписания точно определенного характера, адресованные конкретным субъектам и рассчитанные на однократное применение. Такими субъектами могут быть подчиненные органы, службы и подразделения, должностные лица и другие сотрудники. Индивидуальными актами управления могут быть приказы о назначении на должность и снятии с нее, присвоении специального звания, об утверждении штатного расписания и др. Индивидуальный акт управления кадровойработой вызывает возникновение, изменение и прекращение конкретных гражданско-правовых или административно-правовых отношений.

В соответствии со ст. 11 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации большое распространение получила такая правовая форма, как заключение административных контрактов о службе в органах внутренних дел. Особенностями этой формы правовой работы с кадрами, в отличие от актов управления, являются следующие: а) контракт вступает в силу по взаимному соглашению гражданина Российской Федерации и МВД России в лице соответствующего начальника органа внутренних дел; б) заключение контракта – это, с одной стороны, юридический факт, порождающий между сторонами особые кадрово-правовые отношения, а с другой – это введение в действие других правовых норм; в) в контракте закрепляется правовой статус гражданина как сотрудника милиции; г) контракт обязателен как для должностных лиц МВД России, так и для гражданина.

Весь комплекс отношений, возникающих в работе с кадрами, находится под регулирующим воздействием права. Право влияет на них двояким образом. Во-первых, путем правового регулирования (нормативной регламентации) кадровой работы и, во-вторых, через правовое воздействие, включающее все правовые средства и формы, используемые государством и его представителями в органах внутренних дел для упорядочения кадровых отношений.

Правовое регулирование кадровой работы – это непосредственная регламентация поведения и деятельности органов внутренних дел и сотрудников в указанной сфере отношений. К числу отношений, возникающих в кадровой работе и подлежащих прямому правовому регулированию, относятся: прием на службу и перемещение по службе сотрудников органов внутренних дел, порядок присвоения специальных званий рядового и начальствующего состава, поощрения за успехи в служебной деятельности, взыскания за нарушение служебной дисциплины, условия службы (внутренний распорядок, отпуска, денежное довольствие, государственное личное страхование, льготы, гарантии и компенсации), восстановление в должности, специальном звании и на службе в органах внутренних дел.[114]114
  См.: Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации // Ведомости съезда народных депутатов РФ и ВС РФ. 1993. № 2. Ст. 70.


[Закрыть]

Некоторые отношения по распределению и использованию кадров не могут быть объектом прямого правового регулирования. Так, конституционное право граждан на свободный выбор профессии и места работы не допускает нормативного регулирования выбора профессии, организационно-правовой формы привлечения к труду и определения места работы, за исключением правового распределения лиц, закончивших учебные заведения МВД России.

Тем не менее «нельзя отрицать воздействия права на отношения, находящиеся за пределами прямого нормативного регулирования». Не урегулированные правом непосредственно, они подвергаются воздействию иных правовых средств, побуждающих руководителей органов внутренних дел и сотрудников к выбору оптимальных вариантов поведения, которое и вне непосредственного правового регулирования способно совершенствовать и развивать кадровые отношения в нужном для общества направлении.

Возьмем, к примеру, то же право на выбор профессии. Чтобы побудить сотрудника стать участковым инспектором, совсем не нужно прибегать к непосредственному правовому регулированию. Можно использовать косвенный, в данном случае экономический, метод, имея в виду, что должность участкового инспектора предполагает ряд социальных льгот. Тот же экономический метод необходимо использовать и при назначении сотрудников на должности следователей[115]115
  См.: О некоторых мерах по совершенствованию деятельности следственного аппарата и материальному стимулированию его работников. Приказ МВД СССР от 24 июля 1989 г. № 145.


[Закрыть] и оперативных работников.

Тем не менее необходимо иметь в виду, что экономические стимулы не действуют изолированно, вне права. Они обязательно облекаются в правовую форму и закрепляются законодательно.

Определяя правовую работу с кадрами через понятие правового воздействия, «нужно учитывать, что последнее – широкое понятие, которое характеризует все направления и формы влияния права на общественную жизнь, в том числе и функционирование права в качестве… воспитательного фактора».[116]116
  Алексеев С. С. Общая теория права: в 2 т. Т. 1 / С. С. Алексеев. М., 1981. С. 290.


[Закрыть]

Воспитательное воздействие права на кадры органов внутренних дел осуществляется по двум основным каналам – информационному и ценностно-ориентационному.[117]117
  См.: Кудрявцев В. Н. Правовое поведение / В. Н. Кудрявцев. М., 1978. С. 72.


[Закрыть]

Информационное воздействие права состоит в том, что при помощи юридических норм до сведения участников кадровых отношений доводится позиция государства: 1) о требуемом, дозволенном или запрещенном поведении руководителей кадровых аппаратов и кадров органов внутренних дел; 2) о средствах достижения необходимых результатов и 3) о последствиях нарушения норм. Одним из правовых документов, который оказывает большое воспитательное воздействие на кадры органов внутренних дел, является Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Верховным Советом РФ 23 декабря 1992 г. Оно содержит в себе все означенные выше элементы информационного воздействия права на сотрудника.

Ценностно-ориентационное воздействие права на кадры органов внутренних дел заключается в том, что оно является носителем многих ценностей (политических, нравственных, культурных, исторических) и поэтому способно вместе с информацией о требуемом, дозволенном или запрещенном поведении формировать у сотрудников те или иные ценностные представления, содействовать воспитанию у них оптимального образа поведения, оказывать влияние на избранную ими систему ценностей.[118]118
  См.: Алексеев С. С. Указ. соч. С. 291–292.


[Закрыть]

Таким образом, определив понятие и содержание организационной и правовой работы, мы можем дать определение теперь уже двуединому духовно-практическому явлению, каким является организационно-правовая работа с кадрами органов внутренних дел.

Итак, что же такое организационно-правовая работа с кадрами органов внутренних дел как общественно-полезная деятельность? Организационно-правовая работа с кадрами – это упорядоченная система управленческой, правовой и правовоспитательной деятельности руководителей, кадровых и воспитательных аппаратов органов внутренних дел по комплектованию органов и подразделений личным составом и его профессиональной подготовке, созданию сотрудникам благоприятных условий службы и поддержанию уставных взаимоотношений между ними, повышению морально-психологической устойчивости и ответственности работников за качественное решение оперативно-служебных задач, а также за достижение ими наивысшей эффективности труда.

Организационно-правовая работа с кадрами органов внутренних дел в совокупности всех ее составных частей и сторон должна содействовать становлению и совершенствованию личности сотрудника органов внутренних дел, мобилизовывать его на должное выполнение оперативно-служебных задач.