Текст книги "Комментарий к Федеральному закону «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (постатейный)"

утратила силу общая норма – ст. 9.12 КоАП РФ, предусматривавшая ответственность за непроизводительное расходование энергетических ресурсов;

введена в действие ст. 9.16 КоАП РФ, предусматривающая ряд отдельных составов правонарушений в сфере энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

Такие изменения обусловлены следующими причинами.

1. Установление юридической ответственности за нарушения законодательства Российской Федерации в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности является необходимым условием его эффективного применения, а также реализации и защиты прав граждан и организаций в рассматриваемой сфере.

2. При установлении штрафных санкций законодатель руководствовался тем, что правонарушения в сфере энергосбережения не должны рассматриваться как незначительные, поскольку энергетические ресурсы являются общим достоянием и соответственно их нерациональное использование должно влечь серьезную имущественную ответственность.

3. Как показала практика, в ряде иностранных государств с холодным климатом (в частности, в Финляндии и Дании) в целях стимулирования энергосбережения успешно осуществляется применение экономического воздействия на потребителей путем введения энергетических налогов или введение обязательных сертификатов энергоэффективности для всех типов зданий. Отечественные реформаторы сочли целесообразным обратить внимание на данный опыт и реализовать ее в форме административной ответственности за нарушение установленных показателей энергопотребления и энергоэффективности.

Учитывая общественную опасность нарушений в сфере энергосбережения и повышения энергетической эффективности назрела необходимость расширить границы административной ответственности за нарушение законодательства путем внесения изменений в главу КоАП РФ, дополнив ее ст. 9.16, предусматривающей ответственность:

1) за выпуск или ввоз в Россию товара без включения информации о классе его энергетической эффективности – в частности, штраф для юридических лиц от 100 тыс. до 150 тыс. руб. с конфискацией товаров или без таковой;

2) за реализацию товаров без информации о классе их энергоэффективности – в частности, штраф для юридических лиц от 100 тыс. до 150 тыс. руб. с конфискацией товаров или без таковой;

3) за несоблюдение при проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте зданий, строений, сооружений требований энергоэффективности и оснащения приборами учета – в частности, штраф для юридических лиц от 500 тыс. до 600 тыс. руб.;

4) за несоблюдение лицами, ответственными за содержание многоквартирных домов, требований энергоэффективности – в частности, штраф для должностных лиц от 5 тыс. до 10 тыс. руб., для юридических лиц – от 20 тыс. до 30 тыс. руб.;

5) за несоблюдение лицами, ответственными за содержание многоквартирных домов, требований о разработке предложений по энергосбережению – в частности, штраф для должностных лиц от 5 тыс. до 10 тыс. руб., для юридических лиц – от 20 тыс. до 30 тыс. руб.;

6) за несоблюдение организациями, обязанными осуществлять деятельность по установке, замене, эксплуатации приборов учета, требований о предоставлении предложений по оснащению приборами учета – в частности, штраф для юридических лиц от 100 тыс. до 150 тыс. руб.;

7) за несоблюдение собственниками нежилых зданий, строений, сооружений в процессе их эксплуатации требований энергетической эффективности – в частности, штраф для юридических лиц от 100 тыс. до 150 тыс. руб.;

8) за несоблюдение сроков обязательного энергетического обследования – в частности, штраф для юридических лиц от 50 тыс. до 250 тыс. руб.;

9) за несоблюдение требований о представлении копии энергетического паспорта – в частности, штраф для юридических лиц 10 тыс. руб.;

10) за несоблюдение организациями с участием государства или муниципального образования, а равно организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, требования о принятии программ в области энергосбережения – в частности, штраф для юридических лиц от 50 тыс. до 100 тыс. руб.

11) за размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, не соответствующих требованиям их энергетической эффективности, – в частности, штраф для юридических лиц от 50 тыс. до 100 тыс. руб.;

12) за необоснованный отказ или уклонение организации, обязанной осуществлять деятельность по установке, замене, эксплуатации приборов учета, – в частности, штраф для юридических лиц от 50 тыс. до 100 тыс. руб.;

Как известно, административная ответственность представляет собой отдельный вид юридической ответственности. Она выражается в применении уполномоченным органом или должностным лицом административного взыскания к лицу, совершившему правонарушение. Административная ответственность в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности заключается в применении уполномоченными государственными органами к субъектам рассматриваемых отношений определенных мер административного взыскания за допущенные ими нарушения законодательства в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности. Согласно ст. 3.2 КоАП РФ административный штраф, который представляет собой денежное взыскание, является одним из видов административных наказаний и может на основании п. 1 ст. 3.3 КоАП РФ устанавливаться и применяться только в качестве основного административного наказания.

Согласно п. 4 ст. 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления протокола об административном правонарушении или вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования.

Если в распоряжении должностного лица, правомочного возбудить производство по делу об административном правонарушении, достаточно сведений о событии, обстоятельствах и лице (лицах), виновном в совершении административного правонарушения, то составляется протокол об административном правонарушении. Если сведений, имеющихся в распоряжении должностного лица, правомочного возбудить производство по делу об административном правонарушении, недостаточно и необходимо осуществить сбор дополнительных доказательств, установить недостающие сведения, то выносится определение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования.

В процессе предварительного расследования антимонопольный орган вправе истребовать необходимые документы и материалы, назначать экспертизы, получать и исследовать иные доказательства, необходимые для установления события и состава административного правонарушения расследования.

Все действия, связанные со сбором доказательств, оформляются соответствующими протоколами и (или) определениями.

Кроме того, в отношении лица, которое может быть признано совершившим правонарушение, подлежат выяснению сведения:

о физическом лице – фамилия, имя, отчество, наименование и местонахождение организации, в которой работает физическое лицо;

о юридическом лице – наименование, местонахождение, ИНН, расчетный счет обслуживающего банка (банков) или иной кредитной организации.

Следует учитывать, что в соответствии с п. 5 ст. 28.7 КоАП РФ срок проведения административного расследования не может превышать один месяц с момента возбуждения дела об административном правонарушении. В исключительных случаях указанный срок по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело, может быть продлен вышестоящим должностным лицом на один месяц, но не более. Определение о продлении срока проведения административного расследования не направляется лицу (лицам), в отношении которого проводится расследование. Такое определение является внутренним процессуальным документом и подшивается к материалам административного дела.

По окончании административного расследования либо составляется протокол об административном правонарушении, либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении.

Механизм рассмотрения дел об административных правонарушениях, безусловно, должен быть установлен в рамках существующего процессуального законодательства. В этой части обоснованно закреплено право возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях за федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль и надзор в сфере энергосбережения, поскольку проверка соблюдения требований в сфере энергосбережения требует специальных технических познаний.

Статья 38. О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании»

Внести в статью 46 Федерального закона от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 52, ст. 5140; 2007, № 19, ст. 2293) следующие изменения:

1) пункт 1 дополнить абзацем следующего содержания: «обеспечения энергетической эффективности.»;

2) дополнить пунктом 6.1 следующего содержания: «6.1. До дня вступления в силу соответствующих технических регламентов техническое регулирование в области применения требований энергетической эффективности, требований к осветительным устройствам, электрическим лампам, используемым в цепях переменного тока в целях освещения, осуществляется в соответствии с федеральным законом об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, а также с указанными в пунктах 1 и 2 настоящей статьи и применяемыми в части, не урегулированной указанными в настоящем пункте нормативными правовыми актами, нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти. Со дня вступления в силу соответствующих технических регламентов указанные акты применяются в качестве обязательных в части, не урегулированной соответствующими техническими регламентами.»;

3) пункт 7 дополнить абзацем следующего содержания: «Установленные в соответствии с пунктом 6.1 настоящей статьи требования энергетической эффективности, а также требования к осветительным устройствам, электрическим лампам, используемым в цепях переменного тока в целях освещения, подлежат обязательному исполнению вплоть до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов и со дня их вступления в силу подлежат обязательному применению в части, не урегулированной соответствующими техническими регламентами.».

В нашей стране, как и в большинстве стран с развитой экономикой, безопасность продукции, процессов (методов) ее производства, эксплуатации и утилизации всегда являлись объектом государственного технического регулирования. С введением в действие Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» предусмотрено существенное изменение соответствующих функций государственного регулирования. Так, в частности, установлено, что техническое регулирование осуществляется путем принятия технических регламентов, содержащих обязательные для применения и исполнения требования к безопасности продукции, процессов ее производства, транспортирования, хранения, эксплуатации, утилизации, а также национальных стандартов, имеющих статус документов для добровольного применения, которые могут содержать требования к конструктивным формам продукции, качеству ее исполнения, методам ее испытаний. Как показала практика, непосредственное применение многих положений Федерального закона «О техническом регулировании» затруднено.

Внесение изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании» в части энергоэффективности обусловлено тем, что в настоящее время еще не разработаны и не приняты соответствующие технические регламенты в области применения требований энергетической эффективности. В связи с этим до принятия указанных регламентов рассматриваемые отношения будут регулироваться законодательством об энергосбережении и повышении энергетической эффективности.

Как уже отмечалось, с 1 января 2011 г. к обороту на территории России не допускаются электрические лампы накаливания мощностью 100 ватт и более. С этого времени также не допускается размещение заказов на поставки электрических ламп накаливания для государственных или муниципальных нужд. При этом уже с 1 января 2013 г. может быть введен запрет на оборот на территории России электрических ламп накаливания мощностью 75 ватт и более, а с 1 января 2014 г. запретная планка опустится до 25 ватт. Таким образом, по замыслу реформаторов предполагается, что уже с 2017 г. лампы накаливания исчезнут с торгового рынка.

Статья 39. О внесении изменений в Федеральный закон «Об электроэнергетике»

Внести в статью 23 Федерального закона от 26 марта 2003 года № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, № 13, ст. 1177; 2005, № 1, ст. 37; 2007, № 45, ст. 5427; 2008, № 52, ст. 6236) следующие изменения: 1) пункт 1 дополнить абзацами следующего содержания: «Государственное регулирование цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии, оказываемые организацией по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью с 1 января 2010 года, на услуги по передаче электрической энергии, оказываемые территориальными сетевыми компаниями, созданными в результате реформирования акционерных обществ энергетики и электрификации, с 1 января 2011 года, осуществляется только в форме установления долгосрочных тарифов на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности таких организаций, в том числе с применением метода обеспечения доходности инвестированного капитала (далее – метод доходности инвестированного капитала). Такие организации обязаны обеспечить достижение показателей надежности и качества поставляемых товаров, оказываемых услуг, определенных в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Долгосрочные тарифы и долгосрочные параметры регулирования деятельности таких организаций подлежат изменению при недостижении показателей надежности и качества. Переход к регулированию цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии, оказываемые такими организациями, в форме долгосрочных тарифов на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности таких организаций осуществляется с 1 января 2010 года. Сроки перехода в течение 2010 года в отношении таких организаций определяются Правительством Российской Федерации.

Государственное регулирование цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии, оказываемые иными территориальными сетевыми организациями с 1 января 2012 года, а также цен (тарифов) на тепловую энергию, отпускаемую производителями с 1 января 2012 года, и на услуги по передаче тепловой энергии, оказываемые с 1 января 2012 года, осуществляется только в форме установления долгосрочных тарифов на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности таких организаций, в том числе с применением метода доходности инвестированного капитала. Такие организации обязаны обеспечить достижение показателей надежности и качества поставляемых товаров, оказываемых услуг, определенных в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Долгосрочные тарифы и долгосрочные параметры регулирования деятельности таких организаций подлежат изменению при недостижении показателей надежности и качества. Переход к регулированию цен (тарифов) на тепловую энергию, на услуги по передаче электрической энергии, тепловой энергии, оказываемые такими организациями, в форме долгосрочных тарифов на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности таких организаций осуществляется с 1 января 2011 года. Сроки перехода в течение 2011 года в отношении таких организаций определяются Правительством Российской Федерации. Правительство Российской Федерации вправе определить перечень организаций, субъектов Российской Федерации, в которых применяются иные методы регулирования.»;

2) дополнить пунктом 2.1 следующего содержания:

«2.1. Поставки тепловой энергии (мощности) в целях обеспечения потребления тепловой энергии объектами, потребляющими ее и введенными в эксплуатацию после 1 января 2010 года, могут осуществляться на основании долгосрочных (на срок более чем один год) договоров снабжения тепловой энергией (мощностью), заключенных в установленном Правительством Российской Федерации порядке между потребителями тепловой энергии и производителями тепловой энергии, по ценам, определенным соглашением сторон. Государственное регулирование цен (тарифов) в отношении объема тепловой энергии (мощности), продажа которой осуществляется по таким договорам, не проводится. Заключение долгосрочных (на срок более чем один год) договоров снабжения тепловой энергией (мощностью) возможно при соблюдении следующих условий:

заключение договоров в отношении теплогенерирующих объектов, введенных в эксплуатацию до 1 января 2010 года, не влечет за собой увеличение тарифов на тепловую энергию (мощность) в части потребления тепловой энергии объектами, введенными в эксплуатацию до 1 января 2010 года;

существует технологическая возможность поставок тепловой энергии ее производителем ее потребителям, которые являются сторонами договоров.».

Вопросы, связанные с правовым регулированием тарифов на электрическую и тепловую энергию, продолжают оставаться более чем актуальными в нашей стране. Во-первых, потому что социальная значимость как тепловой, так и электрической энергии предопределяет обязательное участие государства в регулировании отношений в сфере энергетики. Во-вторых, было предпринято несколько не совсем удачных попыток создания некоей конкурентной среды в этом естественномонопольном секторе экономики. А в-третьих, достаточно много нарушений допускается при формировании тарифов на электрическую и тепловую энергию. Поэтому вопросы, связанные с регулированием тарифов, затрагивают интересы каждого без исключения.

Уже на протяжении нескольких лет в нашей стране проводится реформа энергетической отрасли. Одним из ключевых направлений этой реформы является создание новой системы организации торговли энергией на конкурентной основе. Для достижения этой цели формируется новая модель отрасли, предусматривающая отделение деятельности по передаче энергии и оперативно-диспетчерскому управлению от деятельности по ее производству и сбыту. По замыслу реформаторов, к 2014 г. должна исчезнуть прежняя монопольная структура электроэнергетики, и, соответственно, перечень регулируемых тарифов на энергию значительно сузится в частности, планируется, что цены на электрическую энергию будут свободными. Удастся ли реализовать эти замыслы на практике, покажет время.

Что же касается дня сегодняшнего, то цены на тепловую и электрическую энергию подлежат государственному регулированию. К основным нормативным правовым актам, регулирующим тарифы в электроэнергетике, относятся следующие: Федеральный закон от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»; Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. № 41 «О государственном регулировании тарифов на тепловую и электрическую энергию», который утратит силу после окончания переходного периода реформирования электроэнергетики; постановление Правительства РФ от 26 февраля 2004 г. № 109 «О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в РФ» – данный нормативный акт закрепляет не только методы формирования тарифов, но и порядок принятия регулирующими органами решений по установлению тарифов; Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»; постановление Правительства РФ от 14 июля 2008 г. № 520 «Об основах ценообразования и порядке регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса».

На ведомственном уровне принимаются в основном методические документы, содержащие механизм расчета тарифов, которые имеет право принимать только Федеральная служба по тарифам России. Данная служба, кроме установления тарифов, обладает полномочиями на принятие обязательных к применению методических указаний.

Особо необходимо отметить, что, по общему правилу, тарифы вводятся в действие с начала финансового года и регулирование тарифов привязано к бюджетному процессу. Изменение тарифа в течение финансового года возможно только после внесения изменений в соответствующий бюджет. Вместе с тем положения комментируемой статьи направлены на переход к долгосрочному тарифному регулированию в сфере электроснабжения и теплоснабжения. Формирование новой тарифной политики в энергетике обусловлено следующими причинами:

во-первых, долгосрочные тарифы позволяют обеспечить инвесторам и кредиторам возвратность и рыночную доходность вложенных средств в развитие энергетики России;

во-вторых, долгосрочные тарифы способствуют экономическому стимулированию снижения издержек.

Механизм и порядок установления тарифов на энергию схематично можно разбить на три рынка: ценообразование на оптовом рынке электрической энергии России; ценообразование на розничном (потребительском) рынке электрической энергии и на рынке тепловой энергии.

Что касается ценообразования на оптовом рынке электрической энергии России, то данный рынок условно поделен на регулируемый рынок и спотовый рынок. Такое деление рынка обусловлено способом формирование цены на электроэнергию. В первом случае цены на электроэнергию устанавливаются Федеральной службой по тарифам России; а во втором – под влиянием спроса и предложения.

На втором рынке – розничном рынке электрической энергии органы местного самоуправления не имеют права регулировать тарифы на электрическую энергию. Только соответствующий орган исполнительной власти субъекта РФ (т. е. специально образованный ценовой орган исполнительной власти субъекта РФ, занимающийся на постоянной основе регулированием тарифов) наделен полномочиями по регулированию тарифов на розничном (потребительском) рынке электрической энергии субъекта РФ.

В отношении третьего рынка – рынка тепловой энергии – хотелось бы отметить следующее. В отличие от электрической энергии, цены на которую по замыслу реформаторов через несколько лет должны быть свободными, цены на тепловую энергию будут регулироваться государством, за исключением цен на тепловую энергию, поставляемую по долгосрочным договорам теплоснабжения (ст. 23 Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»).

По общему правилу, соответствующий орган исполнительной власти субъекта РФ осуществляет регулирование тарифов на тепловую энергию. Вместе с тем закон предусматривает некоторые особенности, так органы местного самоуправления могут наделяться законом субъекта РФ полномочиями по регулированию тарифов на тепловую энергию, отпускаемую непосредственно источниками тепловой энергии, обеспечивающими снабжение теплоэнергией потребителей, расположенных на территории одного муниципального образования (за исключением тепловой энергии производимой электростанциями в режиме комбинированной выработке, так как это сфера оптового рынка электрической энергии).

В целях реализации государственной целенаправленной энергосберегающей политики намечен переход к долгосрочному тарифному регулированию в области электроснабжения и теплоснабжения. Так, в соответствии с этими изменениями, в частности, подробно в комментируемой статье регламентирован переход государственного регулирования цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии единой национальной (общероссийской) электросетью и территориальными сетевыми компаниями, созданными в результате реформирования акционерных обществ энергетики и электрификации, на установление долгосрочных тарифов на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности таких организаций, в том числе с применением метода обеспечения доходности инвестированного капитала.

Правительство РФ распоряжением от 19 января 2010 г. № 30-р утвердило план мероприятий по переходу в 2010 г. к регулированию цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии, оказываемые территориальными сетевыми организациями, в форме установления долгосрочных тарифов на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности таких организаций, в том числе на основе метода доходности инвестированного капитала.

Кроме того, определены сроки перехода к регулированию цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии, оказываемые территориальными сетевыми компаниями, созданными в результате реформирования акционерных обществ энергетики и электрификации, в форме установления долгосрочных тарифов. Для большинства компаний срок перехода установлен с 1 января 2011 г. Однако по ряду компаний предусмотрен срок перехода до 1 июля 2010 г.