Текст книги "Мир империй. Территория государства и мировой порядок"

Особый статус отдельных частей государственной территории определяется не только наличием внутренних социальных или политических конфликтов либо внешней агрессией. Такой статус иногда формируется в связи с потребностями в обеспечении обороноспособности, пограничного режима, безопасности для определенного социального и экономического развития территории.

В СССР это привело к появлению целой системы закрытых городов и районов, которая после 1991 г. трансформировалась в Российской Федерации в сеть закрытых административно-территориальных образований.

Закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан (п. 1 ст. 1 Закона РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» от 14 июля 1992 г., в ред. Закона от 28 ноября 1996 г.).

Примечательно то, что хотя закрытое административно-территориальное образование является административно-территориальной единицей, его территория определяется исходя из особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов, а потому ее границы могут не совпадать с границами субъектов Российской Федерации и районов, входящих в их состав (п. 2 ст. 1 Закона).

Правовой режим ЗАТО включает в себя особый режим запретной зоны и режим контролируемой зоны, границы которых обозначаются хорошо видимыми знаками, надписями, оборудуются заграждениями и техническими средствами охраны.

Населенные пункты, находящиеся на территории закрытого административно-территориального образования, передаются в ведение органов местного самоуправления этого образования.

Само закрытое административно-территориальное образование находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам:

– установления административной подчиненности, границ указанного образования и земель, отводимых предприятиям и (или) объектам;

– определения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении указанного образования;

– обеспечения особого режима безопасности функционирования предприятий и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности.

Решения по указанным вопросам принимает Правительство России.

Предложения по определению или изменению границ, по отводу земель создаваемого (упраздняемого) закрытого административно-территориального образования вносятся Правительством Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в ведении которых находятся соответствующие территории. Решения принимаются Президентом России (п. 1 ст. 2 Закона).

Органы местного самоуправления на закрытых административных территориях участвуют в установленном законом порядке в определении пропускного режима на территорию, осуществляют контроль за санитарно-эпидемиологическим, радиационным и экологическим состоянием территории.

Зоны воздействия. В случае установления вредного воздействия предприятий и (или) объектов, расположенных в закрытых административно-территориальных образованиях, на территории, прилегающие к границам закрытого административно-территориального образования, этим территориям в соответствии с положением, утверждаемым Правительством Российской Федерации, присваивается статус зоны воздействия.

Перечень зон воздействия, их границы, режим землепользования, экологические мероприятия, социальные гарантии и компенсации гражданам, проживающим на этих территориях, определяются в соответствии с положением, утверждаемым Правительством России (п. 2 ст. 1 Закона, в ред. от 28 ноября 1996 г.).

Среди других отличий режима закрытых административных территорий следует остановиться на особенностях землепользования (ст. 6 Закона).

Земли закрытого административно-территориального образования в соответствии с их целевым назначением могут включать в себя земли населенных пунктов (городов, поселков и сельских населенных пунктов), земли промышленности, обороны и иные земли, предусмотренные земельным законодательством Российской Федерации.

Земли, занимаемые предприятиями и (или) объектами, по роду деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования, находятся в федеральной собственности и передаются в постоянное (бессрочное) пользование этим предприятиям и (или) объектам. Все иные земли находятся в ведении органов местного самоуправления данного образования, по согласованию с которыми может устанавливаться особый режим использования земель.

Режим закрытой административной территории включает и особенности приватизации, совершения иных сделок с недвижимостью, находящейся на территории закрытого административно-территориального образования.

Права граждан, проживающих или работающих в закрытом административно-территориальном образовании, не могут быть ограничены иначе, как на основании законов Российской Федерации. В соответствии с Законом особый режим этого вида государственной территории предполагает:

– установление контролируемых и (или) запретных зон по границе и (или) в пределах указанного образования;

– ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его территории;

– ограничения на полеты летательных аппаратов над его территорией;

– ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и (или) постоянное проживание (п. 1 ст. 3 Закона).

Иные особенности, имеющие значение для безопасных работ и проживания граждан в закрытом административно-территориальном образовании и зонах воздействия, могут устанавливаться федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления в пределах их полномочий (п. 3 ст. 3 Закона). Граждане, проживающие или работающие на закрытой административной территории, как и вновь прибывающие на нее, должны быть ознакомлены с условиями особого режима и ответственностью за его нарушение.

Ответственность граждан за нарушение особого режима закрытых административных территорий устанавливается законодательством Российской Федерации.

Необходимость охраны государственной границы обусловила государства устанавливать на своей территории с внутренней стороны государственной границы на отдельных участках или по всей протяженности границы специальный пограничный режим.

Пограничный режим приграничных территорий служит исключительно интересам создания необходимых условий охраны государственной границы и включает правила:

1) в пограничной зоне:

– въезда (прохода), временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств;

– хозяйственной, промысловой и иной деятельности, проведения массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пределах пятикилометровой полосы местности вдоль Государственной границы на суше, морского побережья Российской Федерации, российских берегов пограничных рек, озер и иных водоемов и на островах на указанных водоемах, а также до рубежа инженерно-технических сооружений в случаях, если он расположен за пределами пятикилометровой полосы местности;

2) в российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации:

– учета и содержания российских маломерных самоходных и несамоходных (надводных и подводных) судов (средств) и средств передвижения по льду, их плавания и передвижения по льду;

– промысловой, исследовательской, изыскательской и иной деятельности.

Установление иных правил пограничного режима не допускается. Всякое ограничение граждан в их правах и свободах допускается только на основании и в порядке, предусмотренных законом (ст. 16 Закона о государственной границе).

Пограничная зона устанавливается в пределах территории поселений и межселенных территорий, прилегающих к Государственной границе на суше, морскому побережью Российской Федерации, российским берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, и в пределах территорий островов на указанных водоемах.

По предложениям органов местного самоуправления поселений в пограничную зону могут не включаться отдельные территории населенных пунктов поселений и санаториев, домов отдыха, других оздоровительных учреждений, учреждений (объектов) культуры, а также места массового отдыха, активного водопользования, отправления религиозных обрядов и иные места традиционного массового пребывания граждан. На въездах в пограничную зону устанавливаются предупреждающие знаки.

Исходя из характера отношений между сопредельными государствами, на отдельных участках государственной границы пограничная зона может не устанавливаться. Ее пределы определяются и изменяются, предупреждающие знаки устанавливаются решениями уполномоченных органов государства. В России – по представлениям старших должностных лиц пограничных органов на территориях субъектов Российской Федерации.

В таком же порядке определяются и изменяются участки (районы) внутренних вод Российской Федерации, в пределах которых устанавливается пограничный режим.

Правила пограничного режима и круг лиц, в отношении которых те или иные из указанных правил действуют, их конкретное содержание, пространственные и временные пределы действия устанавливаются и отменяются решениями уполномоченных федеральных органов исполнительной власти по согласованию со старшими должностными лицами пограничных органов на территориях субъектов Российской Федерации и подлежат опубликованию.

Закон лишь четко установил пятикилометровую ширину зоны, в пределах которой, как и непосредственно на государственной границе, хозяйственная, промысловая и иная деятельность, связанная с пересечением границы и иным образом затрагивающая интересы Российской Федерации или иностранных государств, осуществляемая российскими и иностранными юридическими и физическими лицами, в том числе совместно, не должна:

наносить вред здоровью населения, экологической и иной безопасности Российской Федерации, сопредельных с ней и других иностранных государств или содержать угрозу нанесения такого ущерба;

создавать помехи содержанию Государственной границы и выполнению задач пограничными органами (ст. 13 Закона о государственной границе).

Основанием для такой деятельности могут быть только разрешения пограничных органов, включающие сведения о местах, времени пересечения Государственной границы и производства работ, количестве участников, используемых промысловых и иных судов, транспортных и других средств, механизмов.

Интересны особенности приграничной зоны в Мексике, которая в соответствии с таможенным законом определяется как территория от границы шириной 20 км в глубь страны. Особенностью этой территории является то, что размер НДС здесь составляет 10 % в отличие от 15 %, взимаемых на остальной территории страны. При импорте на приграничную территорию легковых и грузовых автомобилей, классифицируемых Министерством экономики Мексики, взимается таможенная пошлина в размере 50 % таможенного тарифа, установленного в соответствии с кодами товарной номенклатуры. Министерством экономики определяются также перечни товаров, полностью или частично освобождаемых от внешнеторговых налогов, и товаров, к которым применяются меры нетарифного регулирования при экспорте и импорте. При импорте на приграничную территорию алкогольных напитков, пива, табака, сигарет, сигар и скаковых лошадей таможенные пошлины взимаются на общих основаниях без предоставления каких-либо льгот.

Зоны приграничного экономического сотрудничества стали создаваться и в Китае в целях развития экономики приграничных территорий. Они созданы в приграничных северо-восточных провинциях Китая. На территории таких зон поощряется, прежде всего, учреждение предприятий в сферах переработки и производства сельскохозяйственной продукции на экспорт. Прямые иностранные инвестиции (ПИИ) и местные предприятия, расположенные на территории зоны, пользуются льготной ставкой подоходного налога в размере 24 %. В случаях, когда ПИИ воздерживаются от реинвестирования своей прибыли в местную экономику, ставка льготного подоходного налога увеличивается до 31 %.

Важную роль в судьбе приграничных территорий играют двусторонние договоренности сопредельных государств. Так, Временное соглашение между Россией и Латвией от 14 декабря 1994 г. об упрощенном порядке пересечения линии российско-латвийской границы жителями приграничных территорий определило в качестве таких территорий территории сельских администраций Российской Федерации и территории волостей и городов Латвийской Республики, прилегающие к линии российско-латвийской границы, прямо их перечислив в приложении. А российско-китайское Соглашение от 30 апреля 1997 г. об упрощенном порядке пересечения государственной границы распространило упрощенный порядок пересечения государственной границы только на занятый на совместном строительстве моста через р. Амур (Хэйлунцзян) персонал, а также на необходимые для строительства моста строительные материалы, оборудование и транспортные средства.

Режим демилитаризованной территории (зоны) складывался в процессе многовековой практики разрушать на приграничных территориях враждебных государств любые сооружения, которые потенциальный противник мог бы использовать для нападения. Ныне он основывается на международных соглашениях и означает, что при сохранении национальной юрисдикции на этой территории не могут находиться воинские формирования и строиться военные объекты, а постоянные жители освобождаются от воинской обязанности. Это относится и к территориальному суверену, и к любому другому государству. Демилитаризация может быть полной и частичной. Она отличается от разоружения тем, что обычно применяется к определенной территории, тогда как разоружение – к государству в целом[372]372
  Курс международного права: В 6 т. Т. 3. С. 159–160.


[Закрыть]. Праву на жительство в такой зоне часто придается характер местного гражданства с соответствующей регламентацией.

Примером демилитаризованной территории может служить Рейнская демилитаризованная зона, созданная в соответствии со ст. 42–44 Версальского мирного договора 1919 г. и подтверждавшими их статьями Локарнского соглашения 1925 г. Территория зоны была определена между франко-германской и бельгийско-германской границами, с одной стороны, и линией, проведенной в 50 км к востоку от реки Рейн на всем ее протяжении в пределах Германии – с другой. При сохранении над территорией демилитаризованной зоны германского суверенитета, Германии было запрещено там содержать или сооружать военные укрепления, содержать и сосредоточивать (временно или постоянно) вооруженные силы, проводить маневры и сохранять любые материальные средства, необходимые для мобилизации.

7 марта 1936 г. Германия в одностороннем порядке отказалась от соблюдения соответствующих статей Версальского договора, ввела в Рейнскую демилитаризованную зону войска и стала распространять на всю территорию зоны свою военную инфраструктуру.

Другим примером демилитаризованной территории могут быть Аландские острова (около 6,5 тыс. гранитных островов и шхер в Балтийском море, у входа в Ботнический залив; общая площадь около 1,5 тыс. кв. км). До 1809 г. острова были частью территории Швеции, затем (до декабря 1917 г.) – России. В 1921 г. Советом Лиги Наций над островами признан суверенитет Финляндии.

А. X. Абашидзе выделяет три характерных признака статуса Аландских островов:

– автономная провинция Финляндской Республики;

– моноязычная шведскоговорящая провинция;

– демилитаризованный регион[373]373
  Абашидзе А. X. Защита прав меньшинств по международному и внутригосударственному праву. М., 1996. С. 63.


[Закрыть].

Впервые Аландские острова были демилитаризованы Парижским мирным договором 1856 г. путем одностороннего обязательства русской стороны. Женевской конвенцией 1921 г., определявшей в отсутствие России государственную принадлежность Аландских островов, был не только подтвержден демилитаризованный статус, но островам придан режим нейтралитета. Статус демилитаризованной территории был признан за Аландами Советским Союзом в Московском соглашении 1940 г., а в 1947 г. решение об их демилитаризации подтвердил Парижский мирный договор, ничего, однако, не сказавший о нейтралитете Аландских островов.

Заключаемый Финляндией международный договор, затрагивающий каким-либо образом внутренние дела Аландских островов, требует согласия лагтинга (парламента островов) для того, чтобы договор имел силу и на Аландских островах.

Аландское гражданство ребенок получает при рождении, если хотя бы один из родителей его уже имеет. Натурализация предполагает проживание на островах не менее пяти лет и обладание удовлетворительными знаниями шведского языка, после чего можно ходатайствовать о получении аландского права на жительство (гражданства). Право на жительство предоставляется лишь гражданам Финляндии. Прожив за пределами Аландских островов пять и более лет, аландцы утрачивают свое «островное» право на жительство.

Даже в Северном совете, куда с 1970 г. входят Аландские острова, их представители образуют свою делегацию[374]374
  Подробнее см.: Там же. С. 62–67.


[Закрыть]. Территория островов имеет и особый экономический режим, приближающийся к свободной экономической зоне.

Несколько иным правовым режимом характеризуются нейтрализованные территории (зоны). Родившиеся из института нейтралитета как неучастия определенного государства в войне, они переросли в международно-правовой запрет превращать какую-либо территорию, часть государственной территории в арену военных действий или их базу. Правовые режимы нейтрализованной территории и территории постоянного нейтралитета различны. Постоянный нейтралитет – это правовой статус государства, в то время как нейтрализации подвергают части государственной территории или других видов территории[375]375
  Курс международного права: В 6 т. Т. 3. С. 161.


[Закрыть].

В начале XX в. нейтрализованными территориями были в Европе Аландские острова, пограничная со Швейцарией часть французской Савойи, район Морене на германо-бельгийской границе, шведско-норвежская пограничная зона; в Азии – Менамский бассейн в Сиаме, десятимильная пограничная полоса между Бирмой и Тибетом. Нейтральная зона на границе Ирака с Саудовской Аравией (два треугольника, прилегающие друг к другу широкими сторонами) охватывает имеющиеся в пустыне источники воды, которой арабы-кочевники могут поить свой скот независимо от своего гражданства.

Среди современных нейтрализованных территорий особо важное значение имеют Антарктика, Шпицберген, Панамский и Суэцкий каналы, Магелланов пролив, космическое пространство (Луна и другие небесные тела).

Нейтрализация территории может сопровождаться ее демилитаризацией.

По аналогии с нейтрализованными территориями Совет Безопасности ООН объявил в мае 1993 г. – в период обострения боснийского вооруженного конфликта – территории Сараево, Тузлы, Жепы, Горажде, Бихача и Сребреницы «зонами безопасности», в отношении которых должны быть исключены военные удары и иные враждебные действия. С июня ЮНПРАФОР получил право использовать силу, включая нанесение ударов с воздуха, в ответ на нападения, совершенные против зон безопасности любой из сторон в боснийском конфликте. Фактически эти решения носили односторонний характер и были направлены против православных сербов Боснии.

Правовой режим экстерриториальности (внеземельности) зародился как право коронованных особ во время пребывания на чужой территории не подпадать под действие местных законов и властей, преображаясь со временем в аналогичное право посланников всех рангов, представляющих собой особы государей[376]376
  Энциклопедический словарь. Т. VI «А». СПб.: Брокгауз и Ефрон, 1892. С. 694.


[Закрыть]. К XX в. статус экстерриториальности стал означать временное распространение на определенную часть территории государства юрисдикции другого государства при полном иммунитете в отношении национальной юрисдикции. «Внеземельностью или экстерриториальностью, – писал Н. М. Коркунов, – называется юридическая фикция, по которой некоторые разряды лиц, находясь фактически на чужой территории, юридически рассматриваются как находящиеся на территории своего отечественного государства»[377]377
  Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 1. Введение и общая часть. 3-е изд. СПб.,1899. С. 415.


[Закрыть]. Таким образом, речь идет не об изменении принадлежности части государственной территории, а об изъятии из-под юрисдикции государства определенных лиц. При этом лица, на которых распространяется изъятие, должны уважать и соблюдать законы страны пребывания.

Экстерриториальность выступает как составная часть совокупности особых прав и привилегий, предоставляемых дипломатическим представительствам иностранных государств для успешного осуществления их функций (дипломатического иммунитета). Границы территории такого представительства устанавливаются в соответствии с внутренним законодательством страны пребывания, но, как правило, на основе взаимности. Гарантии и содержание экстерриториальности определяются международными обычаями и договорами, прежде всего Венской конвенцией 1961 г.

На территории, подпадающей под действие дипломатического иммунитета, действует законодательство представляемого государства, устанавливается режим неприкосновенности личности, служебных помещений, жилища и собственности, неподсудность судам государства пребывания, освобождение от налогов, таможенного досмотра. При этом связь лица с территорией, имевшей режим экстерриториальности, идет через осуществление должностной функции. Так, в императорской России ст. 229 Устава уголовного судопроизводства определяла, что «дела о преступлениях или проступках лиц, принадлежащих к посольствам или миссиям иностранных держав, возбуждаются не иначе, как по надлежащем дипломатическом сношении с непосредственным начальством обвиняемых».

Первые постоянные посольства появились в XV в., это были дипломатические миссии римской католической церкви и итальянских городов-государств. В XVI в. закрепляется в праве существовавший ранее обычай личной неприкосновенности и судебного иммунитета послов. Он распространяется на помещения, а затем и земельные участки (территорию), которые послы занимают.

В XVI–XVIII вв. экстерриториальность привела к образованию посольских кварталов, недоступных для местной власти, служивших местом убежища. Лица, пользовавшиеся правом экстерриториальности, предполагались находящимися на территории своего родного государства, а потому были неподсудны местным судам. Особенно долго такой привилегированный режим дипломатической территории сохранялся в государствах-колониях и полуколониях. Посольский квартал в Пекине, например, закрепил свой статус по боксерскому протоколу 1901 г., хотя в целом принцип «свободы квартала» (jus guarteriorum) ушел из международной практики к концу XVII в. В период своего расцвета экстерриториальность включала даже право суда и расправы над членами посольства внутри оного[378]378
  См.: Коровин Е. Экстерриториальность // Большая советская энциклопедия. Т. 63. М., 1933. С. 387.


[Закрыть].

Права экстерриториальности имеют участки государственной территории (т. е. суверенитет государства пребывания не ставится под сомнение), на которых официально размещены посольства и дипломатические представительства, иностранные воинские части, допущенные к транзиту или временному пребыванию на территории государства, иностранные военные суда и самолеты, а на основе специальных соглашений – и помещения различных международных организаций. С точки зрения современного международного права режим экстерриториальности имеет чисто условное значение.