Текст книги "Мир империй. Территория государства и мировой порядок"

В XX в. глобальные территориальные изменения происходили трижды: после двух мировых войн и в 60-е гг. при деколонизации. Среди документов, фиксировавших эти изменения, особое место занимают договоры.

Вопрос о договоре как институте публичного права уже затрагивался в литературе[389]389
  См., напр.: Марченко М. Н. Источники права: Учебное пособие. М., 2005. С. 267–297, 312–330; Тихомиров Ю. А. Публичное право. М., 1995. С. 180–198; Иванов В. В. Общие вопросы теории договора. М., 2001; Мозолин В. П., Фарнсворт Е. А. Договорное право США и СССР. М., 1988; Талалаев А. Н. Право международных договоров. Общие вопросы. М., 1985; Коробова М. А. Расширение сферы действия норм общего многостороннего договора. М., 1983.


[Закрыть]. В силу иного предмета нашего исследования ограничимся, соглашаясь в целом с сожалениями М. Н. Марченко о недостаточности общеправовых исследований теории договора и договорного права[390]390
  См.: Марченко М. Н. Источники права. С. 268.


[Закрыть], несколькими исходными суждениями. Классическое определение договора как такового дал еще Г. Ф. Шершеневич, охарактеризовав его как «соглашение двух или более лиц, направленное к установлению, изменению или прекращению юридических отношений»[391]391
  Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1995. С. 304.


[Закрыть]. Венская конвенция 1969 г. «О праве международных договоров» определила международный договор как «международное соглашение, заключенное государствами в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких связанных между собою документах, а также независимо от его конкретного наименования» (п. 1. ст. 2 Конвенции). Подписание именно таких договоров и конвенций является ключевой международно-правовой гарантией территориальной целостности государств.

Так, по итогам Первой мировой войны были подписаны комплексный Версальский договор, а также отдельные договоры держав Антанты с Австрией, Венгрией, Болгарией и Турцией. Большинство договоров касалось территорий Восточной Европы, Западной Азии и Африки. «Союзники захватили германские колонии в Африке как военную добычу, причем лучшие куски достались Англии, – писал Дж. Неру. – Присоединив к своим владениям Танганьику и другие территории в Восточной Африке, Англия осуществила свою извечную мечту о сплошной полосе имперских владений в Африке, от Египта на Севере до мыса Доброй Надежды на Юге»[392]392
  Неру Дж. Взгляд на всемирную историю: В 3 т. / Пер. с англ.; под ред. Г. Л. Бондаревского, П. В. Куцобина и А. Л. Нарочницкого. Т. 3. М., 1975. С. 55.


[Закрыть].

Если «ничью землю» Г. Гроций приравнивал к территории противника, то для «нейтральной территории» он считал обязательным запрет на нападения и убийства, запрет, предполагающий надлежащие права и гарантии соответствующего государства[393]393
  Гроций Г. О праве войны и мира. С. 620.


[Закрыть].

Со значением конвенций как источников международного права пришлось столкнуться при рассмотрении на заседании Государственной Думы Российской Федерации 17 и 22 января 1997 г. вопроса «О Федеральном законе "О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву и Соглашения об осуществлении части XI Конвенции ООН по морскому праву"». Споры 17 января заставили отложить ратификацию и проводить голосование без обсуждения на заседании 22 января 1997 г. Поддержав ратификацию Конвенции в своем выступлении 17-го, я перед голосованием 22 января распространил в зале заседаний свои дополнительные аргументы в поддержку Конвенции по морскому праву.

В частности, пришлось обратить внимание коллег на то обстоятельство, что к моменту нашего заседания Конвенция Организации Объединенных Наций по морскому праву от 10 декабря 1982 г. уже вступила в силу. Это произошло 16 ноября 1994 г., после ее ратификации соответствующим количеством государств. К январю 1997 г. ее уже подписали 159 и ратифицировали 108 государств. Таким образом, перед Россией стояла задача не учреждать определенный правопорядок, а включиться в уже общепринятый.

Необходимость ратификации представленной Президентом России в Государственную Думу Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. и развивающего ее Соглашения от 29 июля 1994 г. об осуществлении части XI настоящей Конвенции была обусловлена для России несколькими обстоятельствами.

Во-первых, в процессе реализации норм Конвенции о территориальном море и прилежащей зоне, Конвенции об открытом море, Конвенции о континентальном шельфе, подписанных 29 апреля 1959 г., как и при применении норм других источников морского права, выявилось достаточное число несовершенств и пробелов.

Во-вторых, тем, что в условиях изменившейся не в пользу России ситуации на ее морских рубежах, прежде всего на Балтике, в Черном и Средиземном морях, особое стратегическое значение приобретают, в частности, вопросы более глубокой регламентации использования права транзитного прохода и свободы открытого моря. Без их конструктивного решения положение российского военно-морского и гражданского флотов могло стать просто катастрофическим.

В-третьих, усиливающейся тенденцией в практике отдельных стран к промышленному освоению природных ресурсов морского дна без учета законных интересов других государств, в том числе России. Решению данной проблемы призван способствовать специальный международный орган по морскому дну, создание которого предусмотрено представленным к ратификации Соглашением. В круг достаточно широких полномочий этой структуры входят вопросы рассмотрения планов разведки ресурсов морского дна, проведения мониторинга и обзора тенденций и событий, относящихся к глубоководной добыче природных ископаемых, принятие норм, правил и процедур, включающих применимые стандарты защиты и сохранения морской среды.

К слову, именно отсутствием подобных охранных элементов, введенных только в 1994 г. после подписания соответствующего соглашения, создавшего условия по сотрудничеству государств при разработке ресурсов морского дна и сохранению морской среды, и объясняется столь длительный период, прошедший со дня подписания рассматриваемой Конвенции до момента ее внесения на ратификацию. Свою негативную роль в этой затяжке сыграла также политическая и правовая неразбериха, царившая в стране на переломе 80—90-х годов.

Участие России в работе международного органа по морскому дну позволит в полном объеме и на законных основаниях отстаивать государственные интересы страны в самых различных регионах мира. Отказ же в ратификации данной Конвенции и Соглашения привел бы к самоизоляции России в условиях нарастающего стремления других государств активизировать процессы поиска, добычи и переработки природных ресурсов морского дна, повлек бы за собой колоссальные убытки для экономики и обороноспособности страны.

Пришлось отметить и то, что содержащиеся в Конвенции принципы и нормы международного морского права, регламентирующие деятельность всех государств на таких международных территориях, как открытое море, в таких важных сферах, как судоходство, рыболовство, морские научные исследования, разработка природных ресурсов морского дна, охрана морской среды, дадут толчок совершенствованию национального законодательства, приведут на деле к более полному учету международных норм и стандартов в российской морской практике.

Было приятным исключением необычное для нынешних времен единодушие всех ветвей власти в понимании важности проблемы для России и желании ее решить с максимальной пользой для нашего государства. Так, в процессе юридической экспертизы в проект федерального закона о ратификации данной Конвенции, направленный в Государственную Думу, были внесены предложения и замечания (в том числе текст заявления России об отказе Российской Федерации принять предусмотренные в разделе 2 части XV указанной Конвенции процедуры, касающиеся делимитации морских границ и нескольких видов споров), с которыми Президент России согласился. В представленном виде проект вобрал замечания и предложения всех участников российского процесса ратификации.

Поскольку некоторые депутаты Государственной Думы России заявили, будто бы Конвенция решает территориальные споры России не в ее пользу, пришлось ответить и на возражения.

«Первое. Представленная нашему вниманию Конвенция по морскому праву не имеет никакого отношения к демаркации и делимитации национальных государственных границ. Последние были и остаются предметом международных договоров сопредельных государств между собой. Это означает, в том числе, и сохранение открытым вопроса о линии прохождения государственной границы сегодняшней России с республиками Прибалтики, Украиной и Грузией при разделении территориальных вод и территории континентального шельфа в Балтийском и Черном морях. Тем более что, например, Клайпеда должна после сентября 1991 г. относиться к территориям с неопределенным правовым статусом, а Абхазия – пусть к непризнанным, но реально существующим самостоятельным постсоветским государствам.

Второе. Конвенция 1982 г. не отменяет секторального принципа определения статуса территорий в Арктике. Коротко сказав о смысле «полярных секторов», я еще раз подчеркнул, что Конвенция не затрагивает эту правовую позицию, как не привносит ничего нового и в режим Каспийского моря (озера) и проблемы Охотского моря.

Третье. Конвенция по морскому праву 1982 г., над которой полномочные представители всего мирового сообщества, в том числе и наши, работали 14 лет и которая уже 14 лет ждет ратификации, делает невозможным территориальный раздел Мирового океана между прибрежными государствами, она подтверждает право России, как и других государств, на свободный выход в стратегические регионы Атлантики, Тихого, Индийского и Южного океанов.

Четвертое. Определенные издержки для высокоразвитых в промышленном отношении государств при разработке запасов природных богатств дна океанов под открытым морем установлены закономерно и, к сожалению, еще значительное время не доставят хлопот России, в то время как существенно ограничат произвол сегодняшних лидеров мировой экономики».

Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. и составляющее с ней единое целое Соглашение 1994 г. об осуществлении части XI указанной Конвенции были ратифицированы Федеральным Собранием России при поддержке всех политических сил, представленных в парламенте.

Право территориальности Ф. Ф. Мартенс называл среди основных прав, неразрывно связанных с существованием государства, посягательство на которые есть casus belli. По общему правилу, существующему в международном праве, в том числе и применительно к территориальным проблемам, договоры, нарушающие или отменяющие основные права государств, незаконны и не имеют юридической силы[394]394
  См.: Мартенс Ф. Современное международное право цивилизованных народов. Т. 1. С. 300–301.


[Закрыть].

Значение международного права как модели обязательного поведения продолжает возрастать. Без международно-правовых механизмов – согласованного глобального правового регулирования – человечество ныне обойтись не может. «Отдельное государство не может ни самостоятельно определять свои международные территориальные границы, – писал еще в 1895 г. П. Казанский, – ни регулировать по личному усмотрению все те факты, которые хотя и происходят в его пределах, но затрагивают и другие народы, или все те отношения, которые развиваются частью в его пределах, частью за границей, ни самостоятельно принимать вне своих владений административные меры, которые необходимы для обеспечения интересов национальных подданных или всей страны, ни преследовать преступника, скрывшегося за границу, ни вызывать оттуда свидетелей и требовать предметы, могущие служить судебными доказательствами»[395]395
  Казанский П. Договорные реки: очерки истории и теории международного речного права. Т. 2. Казань, 1895. С. 4–5.


[Закрыть]. За прошедшие сто лет все только усложнилось.

Двусторонние договоры остаются главным международно-правовым механизмом определения и обеспечения государственных границ. Так, впервые за многие годы при подготовке государственного договора между Румынией и Украиной в марте 1997 г. Бухарест пошел на признание современных границ с Украиной, юридически закрывая вопрос о Бессарабии. Более того, Румыния согласилась снять требование о признании наличия румынского национального меньшинства на территории южной Бессарабии. Не очень скрывалось, что лишь надежды на гарантированный прием в НАТО и ЕС заставили Бухарест пойти на «историческую жертву».

Собственно режим границ регулируется национальным законодательством государств. Так, в соответствии со ст. 7 Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» от 1 апреля 1993 г. режим Государственной границы включает правила:

– содержания Государственной границы (раскрыты в ст. 8 Закона);

– пересечения Государственной границы лицами и транспортными средствами (ст. 9);

– пропуска через Государственную границу лиц, транспортных средств, товаров и животных (ст. 10 и 11);

– ведения на Государственной границе хозяйственной, промысловой и иной деятельности (ст. 13);

– разрешения с иностранными государствами инцидентов, связанных с нарушением указанных правил.

Но поскольку для существования границы требуется позиция двух государств, то для установления режима Государственной границы необходимо не только национальное законодательство, но и соответствующие международные договоры Российской Федерации. С учетом взаимных интересов Российской Федерации и сопредельных государств отдельные правила режима Государственной границы могут не устанавливаться, а характер устанавливаемых правил может быть упрощенным.

Концепция гуманитарной (миротворческой) интервенции, т. е. вмешательства международных организаций и (или) отдельных государств в ход межгосударственного или внутригосударственного конфликта с целью его урегулирования, начала формироваться после краха биполярного мира. Но миротворческие акции имели место и ранее, более того, они имеют под собой правовую опору в лице Устава ООН.

Если Совет Безопасности ООН сочтет, что в случае существования любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии (ст. 39 Устава ООН) мер, не связанных с использованием вооруженных сил (полного или частичного перерыва экономических отношений, железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радио или других средств сообщения, а также разрыва дипломатических отношений), может оказаться недостаточно или уже оказалось недостаточно, он уполномочен предпринимать такие действия воздушными, морскими или сухопутными силами, какие окажутся необходимыми для поддержания или восстановления международного мира и безопасности.

Такие действия могут включать демонстрации, блокаду и другие операции воздушных, морских или сухопутных сил Членов ООН (ст. 42 Устава).

Вопрос об интервенции во имя гуманных целей стал предметом достаточно широкого обсуждения еще до появления постоянно действующих международных организаций. Но всегда насильственная защита прав человека осуществлялась в обеспечение национальных интересов государств-интервентов, будь то оккупация Францией некоторых районов Сирии и патрулирование побережья Сирии французскими военными кораблями с августа 1860 по июнь 1861 г. во имя предотвращения новой резни христиан-маронитов или военная экспедиция коалиции государств во главе с США в 1990–1992 гг. в зону Персидского залива во имя освобождения захваченной Ираком территории Кувейта. Так было бы, осуществись в 1941 г. страстная идея Ф. Рузвельта о «превентивной оккупации» Северной Африки или захвате Дакара.

Под гуманитарной интервенцией (гуманитарным вмешательством) в современных международных отношениях понимают проводимое под прикрытием каких-либо решений международных организаций, а то и просто абстрактных ссылок на международное право, вмешательство во внутренние дела суверенных государств по гуманитарным поводам[396]396
  Гусейнов В. Гуманитарная интервенция как элемент нового миропорядка? // Вестник аналитики. 2001. № 3. С. 121.


[Закрыть].

Сложная комбинация национальных интересов и международных интриг заставила Ирак 2 августа 1990 г. занять территорию Кувейта. Не менее сложный симбиоз искренней заботы о Кувейте, громогласной демагогии и собственных национальных интересов заставил коалицию войск США, Великобритании и ряда других государств добиться резолюции Совета Безопасности ООН и в ее исполнение предпринять против Ирака военную акцию под кодовым названием «Буря в пустыне».

В ходе операции 16 января 1991 г. вооруженные силы коалиции нанесли ракетные и авиационные удары по территории Ирака, а затем начали сухопутное вторжение. Боевые действия были прекращены 27 февраля, когда иракские войска оставили территорию Кувейта, а 3 апреля 1991 г. Совет Безопасности установил вдоль иракско-кувейтской границы демилитаризованную зону и учредил миссию наблюдателей по контролю за соблюдением ее режима.

Действия евроатлантических государств в Персидском заливе опирались на резолюции Совета Безопасности ООН, но проходили не под руководством и вне контроля со стороны ООН. Они ярко продемонстрировали укоренявшийся в тот период двойной стандарт государств – мировых лидеров к событиям в мире[397]397
  См., напр.: Рамни Ф. Рецензия на книгу Рамзи Кларка «Правда о той войне: военные преступления США в Персидском заливе» // Марксизм и современность. 1996. № 1–2.С. 118–121.


[Закрыть].

Устав ООН указывает, что вмешательство может иметь место во исполнение решения, принятого в соответствии с положениями гл. VII Устава, или же на основании общей правомочности Генеральной Ассамблеи принимать меры в соответствии со ст. 11 и 14. Примером таких мер могут быть признаны действия ООН в Корее в 1951 г., в Конго – в 1960 г.

При всем вышесказанном гуманитарная интервенция – это нечто иное, чем лишь механизм гл. VII Устава ООН. Так, следует согласиться с И. П. Блищенко, заявлявшим о необходимости разработки «международной конвенции гуманитарной интервенции в отношении Турции» как контрмеры ее политике геноцида курдского населения[398]398
  Курдистан рапорт. 1996. Окт.


[Закрыть]. «Турция выступает за то, чтобы предоставить стотысячному населению турок-киприотов право на создание федеративного государства, но в то же время отказывает в таком же праве двадцати миллионам курдов в собственной стране», – писал И. П. Блищенко. Необходимо вообще новое осмысление смысла и процедур осуществления гуманитарной интервенции. Тем более, что осуществление ее в отношении Албании весной 1997 г. превратилось в примитивную военную оккупацию, призванную спасти обанкротившийся политический режим президента Бериши, а военные действия государств – членов НАТО весной 1999 г. против Союзной Республики Югославия, предпринятые вне решений Совета Безопасности ООН, и вовсе должны квалифицироваться как агрессия и международный терроризм.

В международном праве в равной мере закреплены принципы целостности государств и право народов на самоопределение. Там, где они вступают в коллизию между собой, действует формула Гегеля – спор между двумя равными правами решает сила. Именно поэтому на протяжении десятилетий мировое сообщество избегало общего решения, резонно полагая, что столь деликатную ситуацию лучше разрешат в каждом конкретном случае. Роковое значение агрессии НАТО 1999 г. против Югославии в том, что рожден общезначимый прецедент – Североатлантический блок «поставил принцип самоопределения наций выше принципа целостности государств»[399]399
  Шахназаров Г. X. Современная цивилизация и Россия. М., 2003. С. 208.


[Закрыть].

А. С. Капто обоснованно отмечает серьезные внутренние противоречия концепции международного гуманитарного вмешательства (интервенции). Между благими целями – и нарушением государственного суверенитета; между сформированной правовой базой применения военной силы в международных отношениях – и стремлением некоторых региональных структур (прежде всего НАТО) действовать в обход этой базы; между возрастающей ролью международных организаций – и стремлением США монополизировать контроль над ключевыми процессами в международном сообществе. Противоречиво видение роли ООН в гуманитарной интервенции[400]400
  Капто А. С. Энциклопедия Мира. М., 2002. С. 121–123.


[Закрыть].

Выражением этих противоречий стала попытка министра обороны США Ф. Карлуччи в 1996 г. ввести в оборот понятие превентивной обороны, обозначая им концепцию использования вооруженных сил НАТО на международной арене в целях усиления позиций на пространстве государств – членов СНГ, в Центральной и Восточной Европе. В концепцию, в частности, входит создание под контролем НАТО субрегиональных политических структур и многонациональных воинских формирований, реализация программы «Партнерство ради мира». К. Аннан обосновал и разработал концепцию превентивного развертывания как многофункциональной миротворческой операции по предотвращению вооруженного конфликта, проводимой под эгидой ООН.

Именно гуманитарное вмешательство, по мнению В. Гусейнова, может стать «философией интернационализма» XXI в.,[401]401
  Там же. С. 122.


[Закрыть] элементом миропорядка, в котором право силы будет превалировать над силой права.

Ничем иным, как особой формой гуманитарной оккупации, основанной на примате социалистической идеологии, было введение советских войск в Венгрию в 1956 г. или введение войск стран Варшавского договора на территорию Чехословакии в 1968 г. Эти акции были осуществлены не на основе Устава ООН или какого-либо иного универсального межгосударственного правового акта, а на основе мировоззренческой общности политической элиты (или ее значительной части) во всех государствах, задействованных в этих двух ситуациях, а также в соответствии с официально провозглашенным принципом социалистического интернационализма. Крайне примитивными и неточными будут попытки свести такие проблемы к подавлению Советским Союзом силой оружия попыток обрести свободу[402]402
  См.: Хроника человечества / Сост. Б. Харенберг. М., 1996. С. 974.


[Закрыть].

Почему и вызвали возражения у меня и многих других российских политиков попытки включить в договоры с Венгрией или Чехией (а до того – с ЧСФР) положений об извинениях со стороны России за эти действия СССР. Чешская Сторона на высшем уровне заявляла, что без такого рода преамбульной части, «подводящей черту под этими событиями», договор не будет ратифицирован чешским парламентом. Но именно ввиду присутствия такой оговорки далеко не с первой попытки был ратифицирован российским парламентом Договор между Россией и Венгрией[403]403
  См. об этом, напр.: Совет Федерации. Заседание девятое, 26–28 июля 1994 года. Стенографический отчет. М., 1996. С. 79–87.


[Закрыть].

Отдавая дань признанию незыблемости принципов территориальной целостности, государственной независимости и суверенитета, невмешательства во внутренние дела, руководители социалистических государств подчеркивали в то время, что эти принципы не исчерпывают всей сущности отношений между социалистическими странами, ибо неотъемлемой частью таких взаимоотношений является братская взаимопомощь, в которой находит свое действенное проявление принцип социалистического интернационализма[404]404
  См.: Документы Совещания представителей коммунистических и рабочих партий. М., 1957. С. 11.


[Закрыть].

Современная Россия в Концепции внешней политики Российской Федерации 2000 г. признала применение в международных отношениях концепций гуманитарной интервенции и ограниченного суверенитета неприемлемыми.