Текст книги "Мир империй. Территория государства и мировой порядок"

Конвенция 1958 г. о территориальном море и прилегающей зоне и последующая Конвенция ООН 1982 г. по морскому праву, ратифицированная Государственной Думой Российской Федерации 22 января 1997 г., регламентировали статус государственной территории при осуществлении транзитных операций и проходе через территорию.

К праву транзита примыкает регулирование вопросов передвижения иностранных граждан по территории государства и посещения определенных районов, предусмотренное Меморандумом о понимании между Российской Федерацией и США в отношении «открытой суши» от 17 июня 1992 г.

Мирный проход в территориальном море. Под правом прохода понимается плавание через территориальное море с целью:

а) пересечь это море, не заходя во внутренние воды или не становясь на рейде или у портового сооружения за пределами внутренних вод;

или

б) пройти во внутренние воды или выйти из них или стать на таком рейде или у такого портового сооружения.

По международному праву, любой проход через государственную территорию должен быть непрерывным и быстрым. Проход может включать остановку и стоянку на якоре, но лишь постольку, поскольку они связаны с обычным плаванием или необходимы вследствие непреодолимой силы или бедствия, или с целью оказания помощи лицам, судам или летательным аппаратам, находящимся в опасности или терпящим бедствие (ст. 18 Конвенции 1982 г.).

Мирный проход через государственную территорию. Проход является мирным, если только им не нарушается мир, добрый порядок или безопасность прибрежного государства.

Институты мирного и транзитного прохода выросли из международного обязательства государства – из сервитута проезда по чужой территории. Так, по Тильзитскому трактату 1807 г. Пруссия была обязана не препятствовать военному сообщению через ее территорию между королевством Саксонским и Варшавским герцогством.

В международном праве оговариваются виды деятельности, осуществление любого из которых позволяет считать проход иностранного судна нарушающим мир, добрый порядок или безопасность государства. Статья 19 Конвенции по морскому праву к ним относит:

a) угрозу силой или ее применение против суверенитета, территориальной целостности или политической независимости прибрежного государства или каким-либо другим образом в нарушение принципов международного права, воплощенных в Уставе Организации Объединенных Наций;

b) любые маневры или учения с оружием любого вида;

c) любой акт, направленный на сбор информации в ущерб обороне или безопасности прибрежного государства;

d) любой акт пропаганды, имеющий целью посягательство на оборону или безопасность прибрежного государства;

e) подъем в воздух, посадку или принятие на борт любого летательного аппарата;

f) подъем в воздух, посадку или принятие на борт любого военного устройства;

g) погрузку или выгрузку любого товара или валюты, посадку или высадку любого лица, вопреки таможенным, фискальным, иммиграционным или санитарным законам и правилам прибрежного государства;

h) любой акт преднамеренного и серьезного загрязнения окружающей среды вопреки Конвенции 1982 г.;

i) любую рыболовную деятельность;

j) проведение исследовательской или гидрографической деятельности;

k) любой акт, направленный на создание помех функционированию любых систем связи или любых других сооружений или установок прибрежного государства;

l) любую другую деятельность, не имеющую прямого отношения к проходу.

Воспроизводя этот перечень в национальном законе, Российская Федерация дополнила последний запрет исключением, предусмотренным международным договором России (ст. 11 Закона).

В территориальном море подводные лодки и другие подводные транспортные средства должны следовать на поверхности и поднимать свой флаг.

Национальные законодательства признают право мирного прохода только через территориальное море (п. 4 ст. 2 Закона РФ «О внутренних водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» от 31 июля 1998 г.).

Под проходом через территориальное море понимается плавание через территориальное море с целью:

– пересечь территориальное море, не заходя во внутренние морские воды либо не становясь на рейде или у портового сооружения за пределами внутренних морских вод;

– пройти во внутренние морские воды или выйти из них либо стать на рейде или у портового сооружения.

Проход через территориальное море должен быть непрерывным и быстрым. Он может включать в себя остановку и стоянку на якоре, но лишь постольку, поскольку они связаны с обычным плаванием либо необходимы вследствие непреодолимой силы или бедствия либо в целях оказания помощи людям, судам или летательным аппаратам, находящимся в опасности или терпящим бедствие (ст. 10 Закона РФ).

Транзитный проход. В проливах, используемых для международного судоходства между одной частью открытого моря или исключительной экономической зоны и другой частью открытого моря или исключительной экономической зоны, все суда и летательные аппараты пользуются правом транзитного прохода. Такому проходу не должно чиниться препятствий, за исключением того, что если пролив образуется островом государства, граничащего с проливом, и его континентальной частью, транзитный проход не применяется, если в сторону моря от острова имеется столь же удобный с точки зрения навигационных и гидрографических условий путь в открытом море или в исключительной экономической зоне (п. 1 ст. 38 Конвенции).

Транзитный проход представляет собой осуществление свободы судоходства и полета единственно с целью непрерывного и быстрого транзита через пролив между одной частью открытого моря или исключительной экономической зоны и другой частью открытого моря или исключительной экономической зоны.

Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. и национальные законодательства, принятые на ее основе, детально регламентируют как обязанности судов и летательных аппаратов во время транзитного прохода, так и многие другие вопросы, связанные с проходом.

Близким по своему правовому режиму к режиму мирного прохода является архипелажный проход.

Транзитный проход через сухопутную государственную территорию регламентируется, как правило, двусторонними соглашениями. Но, например, режим «Данцигского коридора» закреплялся Версальским мирным договором, а транзитное сообщение между ФРГ и Западным Берлином – четырехсторонними договоренностями Великобритании, СССР, США и Франции. Конституция Греции закрепляет требование, что без закона, принимаемого абсолютным большинством общего числа депутатов Парламента, иностранные войска не могут быть допущены в пределы греческого государства, пребывать на его территории или проходить через нее (ст. 27).

Современным примером транзитного прохода через государственную территорию могут служить предусмотренные соглашением между правительством Российской Федерации и правительством Монголии от 19 октября 1992 г. выход к морю и транзитные перевозки Монголии через территорию Российской Федерации. В качестве другого примера транзитного прохода может служить следование воинских формирований России в Тирасполь – транзит через территорию Украины.

Соглашение между Россией и Украиной о транзите через территорию Украины воинских формирований Российской Федерации, временно находящихся на территории Республики Молдова от 25 ноября 1995 г. (вступило в силу 24 декабря 1998 г.) регулирует перевозки личного состава, специальных грузов и продукции военного назначения.

В соответствии с ним транзит воинских формирований через территорию Украины осуществляется, как правило, железнодорожным подвижным составом Российской Федерации, а также железнодорожным подвижным составом Украины по согласованию между Министерством путей сообщения Российской Федерации и Государственной администрацией железнодорожного транспорта Украины. Транзитные перевозки лиц, входящих в состав воинских формирований, и членов их семей осуществляются транзитными воинскими эшелонами и пассажирскими поездами. Лица, входящие в состав воинских формирований, и члены их семей, за исключением состава караула, не могут иметь при себе оружия и боеприпасов.

В транзитных воинских эшелонах перевозятся воинские грузы под охраной одного или нескольких караулов или без охраны. Состав караула (караулов) транзитного эшелона во время следования его по железным дорогам Украины не должен превышать пятнадцати человек.

Оружие личного состава караулов перевозится через территорию Украины на основании командировочных предписаний, выдаваемых воинскими частями или подразделениями воинских формирований. Контроль над его наличием при пересечении границы осуществляется пограничными и таможенными органами, а в пути следования – органами военных сообщений (ст. 2 Соглашения).

На территории Украины не разрешается включать в состав транзитного воинского эшелона вагоны с грузом, не принадлежащим воинским формированиям. Не допускается перевозка боеприпасов и вооружения в одном железнодорожном вагоне. Военная техника перевозится без боеприпасов, запас топлива не должен превышать емкости топливных баков военной техники.

Перевозки опасных и разрядных воинских грузов по территории Украины осуществляются в соответствии с действующими в межгосударственном сообщении нормативными документами.

Оплата транзита осуществляется Россией транспортным организациям Украины по тарифам и правилам, действующим на железнодорожном транспорте Украины, через экспедиторские фирмы.

Детально оговариваются и иные условия транзитного прохода.

Аналогично мог быть решен вопрос о транзитном проезде через территорию Литвы граждан России и провозе российских грузов в Калининградскую область, однако о соответствующем решении руководителям России и Литвы не удалось договориться и при посредничестве Европейского Союза. Вопросы о принадлежности Виленского края и Клайпедской (Мемельской) области российскими представителями, к сожалению, даже не ставились.

Совместным заявлением от 11 ноября 2002 г. Российская Федерация и Европейский Союз признали уникальность положения Калининградской области как части России, отделенной от остальной территории Федерации другими государствами. Достигнута договоренность, что при проезде через территорию Литвы российских граждан национальные правила пограничного контроля будут применяться гибко, чтобы не нарушить традиционного транзитного движения пассажиров, следующих поездом. Российская сторона согласилась с тем, что режим транзита не будет ущемлять суверенное право Литовской Республики на осуществление необходимого контроля и на отказ во въезде на свою территорию.

Более того, российская сторона согласилась, что не будут продаваться билеты российским гражданам, в отношении транзита которых через литовскую территорию у Литвы будут возражения. Условием проезда будет Упрощенный транзитный документ (УТД) для транзита российских граждан только между Калининградской областью и остальной территорией России по суше. Соответствующее законодательство примет ЕС. Для такого же проезда поездом российским гражданам будет выдаваться Упрощенный проездной документ на железной дороге (УПД-ЖД) на основании паспортных данных, представляемых при покупке билета. Владельцы УПД-ЖД не имеют права покидать поезд в ходе транзита по территории Литвы, причем время транзита ограничивается.

Но это при разовых проездах. Для многократных поездок всеми видами транспорта УТД должны выдаваться консульством Литвы при проведении необходимых проверок и контроля. В порядке компромисса Литва согласилась принимать в качестве основания для выдачи обоих видов УТД внутренние паспорта России, но только до 31 декабря 2003 г.

Такова ситуация с транзитом по территории Литвы. То, что участники состоявшейся договоренности боялись призрака «данцигского коридора», ничего не меняет. Как и следовало ожидать, реализация соглашения оказалась очень болезненной и антироссийской. О какой дипломатической победе, «решившей проблему Калининграда», говорили политики – осталось для российского общества загадкой.

Режим территории оккупации периода вооруженного конфликта регулируется Женевской конвенцией 1949 г. Иное дело – оккупация в мирное время.

На оккупированных территориях осуществление суверенитета соответствующего государства приостановлено, фактически осуществляют свои полномочия органы власти государства, осуществившего захват этих территорий. Оккупация считается применимой к «ничейной» территории. Территории, ранее принадлежавшие другому государству, не приобретают неопределенного статуса, но становятся предметом межгосударственных отношений на предмет восстановления прежнего политико-правового статуса в полном объеме или придания им нового.

В качестве механизма, гарантирующего выполнение Германией условий Версальского мирного договора 1919 г., была предусмотрена пятнадцатилетняя оккупация войсками Антанты германской территории к западу от Рейна. Оккупация территории, прилегающей к Кельну, должна была быть прекращена постепенно в течение 5 лет, Кобленца – через 10 лет, Майнца и Келя – через 15 лет. По договору оккупация могла быть продолжена и даже возобновлена, а при выполнении Германией своих обязательств раньше – и прекращена досрочно.

С июня 1967 г. Израиль оккупирует Западный берег реки Иордан, включая Восточный Иерусалим, сектор Газа и сирийские Голанские высоты, – территорию общей площадью 6,7 тыс. кв. км.

Выборы на оккупированных территориях в органы власти соответствующего государства не проводятся. Так, Положение о выборах в Учредительное собрание России в 1917 г. резервировало соответствующее количество депутатских мандатов на период оккупации части российской территории. Действующая Конституция Ирана закрепила норму, что «во время войны и военной оккупации страны по предложению Президента и с согласия трех четвертей от общего числа депутатов, утвержденного Советом по охране Конституции, выборы на оккупированных территориях или во всей стране могут быть приостановлены на определенный срок. Если не будет выбран новый состав Меджлиса, он будет продолжать свою работу в прежнем составе» (ст. 68).

Примером оккупированной территории может быть Намибия – государство на юго-западе Африки (площадь – 824 тыс. кв. км).

В 1884 г. территория Намибии (Юго-Западная Африка) была объявлена германским протекторатом, а в 1915 г. оккупирована Южно-Африканским Союзом (ЮАС). С появлением механизмов Лиги Наций ЮАС получает в 1920 г. соответствующий мандат, но после Второй мировой войны отказывается признать право ЮЗА на самоопределение и распространяет на всю ее территорию режим апартеида. В 1967 г. в качестве директивного органа Генеральной Ассамблеи ООН, уполномоченного защищать права и интересы оккупированной Намибии и ее народа до достижения этой территорией независимости, учреждается Совет ООН по Намибии. В мае 1987 г. Совет, включавший в свой состав представителей 31 государства, в том числе СССР, принял на основе консенсуса Луандскую декларацию, в которой подтвердил неотъемлемое право народа Намибии на самоопределение и независимость в единой Намибии с сохранением ее полной территориальной целостности, включая Уолфиш-Бей, остров Пенгуин и другие прибрежные острова, являющиеся частью территории Намибии. Лишь 21 марта 1990 г. была провозглашена независимость Намибии.

Западный Берлин. Особым случаем оккупированной территории на протяжении 1945–1990 гг. являлся Западный Берлин.

Режим территории Западного Берлина (площадь 480 кв. км) определялся военными и послевоенными соглашениями и решениями держав антигитлеровской коалиции – Великобритании, СССР, США и Франции. Исходной точкой особого режима района Берлина стали разделение столицы Германии в 1945 г. на четыре сектора оккупации, последующий отказ западных держав прекратить осуществление своей юрисдикции на оккупированной ими территории и объединение секторов оккупации США, Великобритании и Франции в единую территорию Западного Берлина.

Специальное Соглашение Великобритании, СССР, США и Франции от 3 сентября 1971 г. подтвердило, что территория Западного Берлина не включается ни в территорию ФРГ, ни в территорию ГДР и не управляется органами государственной власти этих немецких государств. Согласно Конституции Западного Берлина 1950 г., высшим органом власти Западного Берлина являлась палата депутатов, избираемая на 4 года. Исполнительная власть принадлежала сенату (правительству), который возглавлял правящий бургомистр.

Как особое политическое образование, расположенный в центре Германской Демократической Республики Западный Берлин находился в режиме совместной оккупации трех западных держав – Великобритании, США и Франции.

Для западногерманских политиков существование «особого режима» территории Западного Берлина обоснованно символизировало нерешенность «германского вопроса» и было беспроигрышным предлогом для попыток распространить суверенитет ФРГ и на Западный Берлин. Включение территории Западного Берлина в состав территории Объединенной Германии произошло по договору 1990 г.

Международное право предполагает режим оккупации и для вновь открытых территорий, или территорий с неопределенным статусом.

Раздел III
Правовой режим территории в международном праве

Глава 9
Международно-правовые гарантии территориальной целостности государств

Обеспечение территориальной целостности и территориального единства принадлежит к неоспариваемым государственным функциям. Это естественная цель государственной деятельности. Выступая на заседании Государственной Думы России при рассмотрении 15 января 1997 г. в первом чтении проекта Закона «Об обеспечении территориальной целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации» в поддержку этого законопроекта, мне пришлось обращать внимание коллег по парламенту и на важность правовой защиты всех элементов государственной территории России, перечисленных в ч. 1 ст. 67 Конституции, и на необходимость такой же защиты для территориального моря и воздушного пространства над сухопутной частью нашей территории, и на то, что закон об обеспечении территориальной целостности должен быть одним из базовых для системы законов, касающихся государственной безопасности[379]379
  Подробнее см.: Государственная Дума. Стенограмма заседаний. Бюллетень № 70 (212) от 15 января 1997 года. М., 1997. С. 48.


[Закрыть].

В Атлантической хартии, подготовленной в августе 1941 г. на первом совещании военного времени между Ф. Рузвельтом и У. Черчиллем, оба государства торжественно обещали не добиваться приобретений территориального или иного характера и осудили территориальные изменения, «которые расходятся со свободно выраженными желаниями заинтересованного народа»[380]380
  Секретная переписка Рузвельта и Черчилля в период войны / Пер. с англ. М., 1995. С. 182.


[Закрыть]. Жизнь, правда, брала свое. У. Черчилль уже 7 марта 1942 г. писал Ф. Рузвельту: «В условиях возрастающих тягот войны я прихожу к мысли, что принципы Атлантической хартии не следует толковать таким образом, чтобы лишить Россию границ, в которых она находилась, когда на нее напала Германия»[381]381
  Там же. С. 217.


[Закрыть].

Проблемы территориальной целостности рассмотрены в ряде международно-правовых документов, в том числе в материалах Хельсинкской конференции по безопасности и сотрудничеству в Европе (1975 г.). Декларация о принципах, регулирующая взаимоотношения стран-участниц, содержит специальный раздел «Территориальная целостность государств». Вскоре после ликвидации СССР была подписана и Декларация о соблюдении суверенитета, территориальной целостности и неприкосновенности границ государств – участников Содружества Независимых Государств[382]382
  Бюллетень международных договоров. Издание Администрации Президента Российской Федерации. Июль 1994. № 7. С. 9–10.


[Закрыть].

«Самосохранение государства как определенной культурно-исторической общности жизненно важно для него. С точки зрения геополитической эта задача приобретает особый смысл. Поскольку территория является имманентной частью государства, то самосохранение означает прежде всего защиту этой территории, или, иными словами, сохранение территориальной целостности государства. Без этого не может быть и речи о сохранении политической и экономической независимости. Если какое-либо государство в своих отношениях с внешним миром отдает приоритет другим факторам: идейно-нравственным, эмоциональным и т. п., то рано или поздно оно терпит поражение и оказывается в зависимости от других, более сильных держав»[383]383
  Поздняков Э. А. Геополитика. М., 1995. С. 96.


[Закрыть].

Принцип территориальной целостности и неприкосновенности. Под территориальной неприкосновенностью в Уставе ООН понимается, как справедливо заметила Л. И. Волова, полный и исключительный суверенитет государства над своей территорией, не допускающий какое бы то ни было иностранное вооруженное или невооруженное вмешательство вне зависимости от того, имеет ли такое вмешательство целью отторжение части государственной территории или не имеет[384]384
  Волова Л. И. Принцип территориальной целостности и неприкосновенности в современном международном праве. С. 61.


[Закрыть].

Принцип неприкосновенности и целостности государственной территории, по мнению Б. М. Клименко, обязывает государства:

не приобретать территорий путем угрозы силой или ее применения,

уважать неприкосновенность государственных границ,

не использовать иностранной территории без согласия территориального суверена,

не использовать своей территории таким образом, чтобы этим наносился ущерб территории другого государства[385]385
  Клименко Б. М. Государственная территория. Вопросы теории и практики международного права. М., 1974. С. 24–25.


[Закрыть].

Принцип мирного решения международных споров. Не случайно в «Четырнадцати пунктах» президента США В. Вильсона, намечавших программу устройства мира после Первой мировой войны, первым был принцип «открытые мирные договоры»[386]386
  См.: Антология мировой политической мысли. Т. 5. Политические документы. М., 1997. С. 217.


[Закрыть]. Этот принцип остается исходным в системе принципов мирного сосуществования государств. Продолжая научный анализ Д. Б. Левина, Б. М. Клименко, других ученых[387]387
  См., напр.: Левин Д. Б. Принцип мирного разрешения международных споров. М., 1977. С. 11; Клименко Б. М. Мирное решение территориальных споров. М., 1982. С. 44–51.


[Закрыть], в современной международной ситуации следует говорить о двух его составных частях: о запрещении применения силы или угрозы силой для решения международных споров, а также о решении всех международных споров при обеспечении сохранения международного мира и безопасности.

Принцип неприменения силы запрещает применение силы или угрозы силой, допуская использование силы в целях самообороны. Когда в ноябре 1979 г. ЮАР совершила агрессию против Анголы, грубо нарушив ее территориальную неприкосновенность, Совет Безопасности ООН решительно осудил применение силы и призвал «незамедлительно прекратить все акты агрессии и провокаций против Народной Республики Ангола и немедленно вывести из этой страны все вооруженные силы»[388]388
  Цит. по: Волова Л. И. Принцип территориальной целостности… С. 160.


[Закрыть].