Текст книги "Трудовое право Европейского союза: теория и практика"

После принятия Договора о ЕС (Маастр. ред.) цели Евросоюза становятся руководящими и для Сообщества. Первое место занимает «содействие экономическому и социальному прогрессу и высокому уровню занятости», которое достигается путем создания пространства без внутренних границ путем экономического и социального сплочения и создания экономического и валютного Союза (ст. 3 Договора о ЕС). Экономический и социальный прогресс, согласно праву Евросоюза, неразделимо связан, что исключает приоритет только экономического прогресса. Узкое перечисление экономических и социально-конституционных норм было уже характерно для Договора о ЕЭС. Путем введения новых целей и подчеркивания основных направлений деятельности Сообщества приоритет был перенесен в пользу социально-политических и комплексных целей.

В Договоре о Европейском союзе (Лиссаб. ред.), в ст. 3, это развитие продолжено – от Европейского экономического сообщества к политическому Союзу с сильными социальными ценностями. В частности, необходимо отметить, что «открытая рыночная экономика со свободной конкуренцией» перешла «в высокой степени конкурентоспособную социальную рыночную экономику»; вместо «высокого уровня занятости» Евросоюз стремится в будущем «к полной занятости». Цель повышения уровня жизни Договора о ЕЭС в Договоре о ЕС (Амстерд. ред.) была дополнена целью повышения качества жизни и такими целями, как:

– борьба с социальным отторжением (маргинализацией) и дискриминацией;

– способствование социальной справедливости и социальной защите;

– равное обращение с мужчинами и женщинами.

Договор о ЕЭС в ст. 117 содержал очень сдержанную основную социальную норму.

Согласно Договору о ЕЭС компетенция в сфере социальной политики оставалась у ЕС и государств-членов (совместная компетенция), но ее преобразование с учетом выравнивания прогресса являлась одновременно обязанностью государств-членов, предусмотренной правом ЕС. Гармонизация на пути прогресса вытекает из функционирования общего рынка и одновременно общей политики. Таким образом, с самого начала была признана необходимость действий ЕС в социально-политической сфере. Такие формулировки были компромиссом между различными представлениями государств-основателей о конкурентной нейтральности так называемых социальных издержек. В докладе Олина на основании экономической модели сравнимых преимуществ издержек отмечается, что при функционировании единого европейского экономического пространства требуется гармонизация социальных издержек только в отдельных областях, например при равном вознаграждении для мужчин и женщин. В частности, различный уровень заработной платы не будет негативно влиять, если ее низкий уровень сопровождается низкой производительностью труда, потому производственные издержки остаются примерно равными. До образования ЕЭС министры иностранных дел государств-основателей изложили свое мнение в докладе Спаак (Spaak), в котором позиция, изложенная в докладе Олина, была еще больше акцентирована – улучшение условий жизни и труда произойдет автоматически из действия общего рынка. Различные социальные стандарты, согласно их мнению, не являются тормозом для устранения препятствий в торговле, так как они отражают различную производительность труда. Основатели ЕЭС полагали, что именно конкуренция социальных порядков сохранит потенциал и приведет при собственном развитии к выравниванию по пути прогресса, так что специальные мероприятия по гармонизации не нужны.

В противоположном мнении Французской Республики (1957) высказывалась необходимость гармонизации социальных норм во избежание «социального демпинга». Следуя этому мнению, ст. 117 Договора о ЕЭС заключала необходимость путем государственной социальной политики содействовать тому, чтобы постепенное выравнивание условий жизни и труда происходило по пути прогресса. Статья 118 Договора о ЕЭС, которая, кстати, не имеет сейчас соответствия в Договоре о функционировании Европейского союза, устанавливала, что ответственность за социальную политику несут государства-члены. Комиссия обладает компетенцией по способствованию тесной совместной работе государств-членов по социальным вопросам путем консультирования, но не поддерживает те мероприятия, которые обязаны осуществлять государства-члены для достижения определенных результатов¹⁶².

Дебаты, происходившие ранее в ФРГ, о том, является ли принцип социального государства только бланкетной или правовой нормой, повторились на уровне ЕС. Кстати мнение, что ст. 117 Договора о ЕЭС вообще не содержит обязательного содержания¹⁶³, мало убедительно, так как государства-основатели тогда оставили бы эту норму в Преамбуле. Суд ЕС уже в 1987 г. признал в решении по делу Заера (Zaera)¹⁶⁴, что ст. 117 Договора о ЕЭС является правовой нормой, даже если из нее нельзя было вывести прямых прав. Вопреки заключению Генерального адвоката, который хотел эту статью квалифицировать как программную, Суд ЕС указал, что «программный характер ст. 117 не означает, что она не имеет правового действия. Программные цели ст. 117 представляют содержательные важнейшие пункты, в том числе и для толкования других норм Договора и вторичного права Сообщества в социальной области. Осуществление этих целей должно быть результатом социальной политики, установление которой является делом компетентных органов (п. 14 решения Суда)».

Позднее еще раз было подтверждено в решении по делу Сломан Нептун (Sloman Neptun)¹⁶⁵, что ст. 117 Договора о ЕЭС имеет при толковании первичного и вторичного права Сообщества конкретные последствия. Статья является базисом ответвления принципа выравнивания «вверх» при требовании равного вознаграждения¹⁶⁶ и расширенного толкования понятия предприятия для целей Директивы «О массовых увольнениях» 1975 г., для того чтобы достичь эффективной защиты прав работников¹⁶⁷.

Статья 151 Договора о функционировании Европейского союза предусматривает отсутствующее ранее прямое действие норм и имеет основополагающее значение, так как Союз и государства-члены совместно преследуют целый набор социально-политических целей: содействие занятости, улучшению условий жизни и труда с тем, чтобы осуществлять их постепенное выравнивание, сохраняя при этом все достижения, а также содействие надлежащей социальной защите, диалогу между предпринимателями и трудящимися, развитию человеческих ресурсов ради долговременного обеспечения высокого уровня занятости и борьбы с социальным отторжением.

В данной статье содержатся некоторые основные социальные права в том виде, в котором они изложены в Европейской социальной хартии, подписанной в Турине 18 октября 1961 г., а также в Хартии основных социальных прав трудящихся Сообщества от 1989 г.

Итак, социальная политика уже не является преимущественно задачей государств-членов. Деятельность Союза также больше не ограничена координацией национальной политики. Статья 151 Договора о функционировании Европейского союза четко указывает, что социальная политика является совместной компетенцией Союза и государств-членов. В Договоре о ЕС (Маастр. ред.) уже нет представлений о народном хозяйстве 1950-х гг. прошлого столетия. Принимают в расчет те обстоятельства, что социально-политический прогресс автоматически не следует из экономического прогресса. Наднациональное социальное законодательство необходимо, чтобы избежать неэффективного регулирования. Высокий уровень социального регулирования может подтолкнуть предприятия на снижение издержек путем введения инноваций в процессе производства и тем самым повышать его эффективность вместо того, чтобы устанавливать низкую заработную плату и проводить политику hire-and-fire («брать в наем и сжигать»). С этой точки зрения она гарантирует долгосрочное экономическое преимущество европейского экономического пространства. Убеждения, изложенные в ст. 136 Договора о ЕС (Амстерд. ред.), что социальный прогресс, так же как и экономическая интеграция, требует регулирования, стало обязательным руководящим началом политики ЕС. В подтверждение широкого правотворчества в социальной политике можно еще привести то, что Договор о функционировании Европейского союза признает потребность регулирования в этой сфере.

Абзац 2 ст. 136 Договора о ЕС (Амстерд. ред.), являясь новым основным социальным предписанием, содержал основной масштаб для социального регулирования на уровне Евросоюза, которое должно учитывать многообразие национальных традиций, а также конкурентоспособность экономики Союза. Здесь речь не шла больше о конкуренции между отдельными национальными экономиками, так как различный уровень трудоправовой защиты может привести к искажению этой конкуренции. Более того, масштабом является конкурентоспособность всей экономики ЕС (абз. 2 ст. 136, а также ст. 4 Договора о ЕС).

Договор о функционировании Европейского союза полностью исключает понятие «общий рынок» из текста учредительных документов Евросоюза. Остается только понятие «внутренний рынок». В литературе по праву Евросоюза иногда подчеркивается, что термин «общий рынок» изменен на термин «внутренний рынок», потому что он охватывает как политику конкуренции, так и основные направления деятельности ЕС¹⁶⁸. К праву внутреннего рынка относится право конкуренции, а также гармонизация правопорядков, в том числе и в социальной политике.

Юридическими рамками права внутреннего рынка являются многочисленные понятия, данные в первичном и вторичном праве. Судебная практика Суда ЕС развивает в своих решениях право внутреннего рынка. Оно имеет следующую структуру:

– принципы основных свобод;

– регулирование основных свобод в первичном и вторичном праве;

– объект и содержание основных свобод;

– предпосылки для применения основных свобод;

– возможное ограничение основных свобод.

Традиционно выделяют три составляющие внутреннего рынка, а именно:

– четыре экономические свободы (они же принципы общего рынка);

– общие политики, направления деятельности Союза, обеспечивающие и наполняющие конкретным содержанием эти принципы (антимонопольная, аграрная, транспортная, социальная и др.);

– таможенный союз, включая общий таможенный тариф, а также проведение общей торговой политики по отношению к третьим странам¹⁶⁹.

Для создания внутреннего рынка, основной цели Союза, основополагающее значение имеют свободы передвижения товаров, лиц, услуг и капиталов. Эти свободы являются основой внутреннего рынка. Их осуществление означает прежде всего беспрепятственную организацию производительных факторов труда и капитала. Основные свободы являются запретами, относящимися к государству. Они по общему правилу распространяются не на частных лиц, а только на государство.

В ст. 14 Договора о ЕС (Ниц. ред.) указывалось, что ЕС устанавливает меры для постепенного создания внутреннего рынка, который должен представлять собой пространство без внутренних границ, в котором обеспечивается свободное передвижение товаров, лиц, услуг и капитала. Предполагалось, что это будет способствовать достижению двух основных целей: повышению благосостояния государств – членов Европейского союза и созданию более тесных связей между этими государствами с тем, чтобы они продвигались в направлении создания «все более тесного Союза народов Европы», о чем говорится в преамбуле к Договору.

В первые разделы части третьей Договора о функционировании Европейского союза также заложены правовые основы внутреннего рынка Европейского союза, т. е. единого экономического пространства, в рамках которого обеспечивается свободное передвижение товаров, лиц, услуг и капиталов. В разд. I «Внутренний рынок» сформулированы общие положения о внутреннем рынке, в том числе понятия и задачи институтов, призванных обеспечить его сбалансированное функционирование. Разделы II и IV посвящены регламентации основных принципов, на которых базируется правовой режим единого экономического пространства: принципа свободного передвижения товаров, включая основы таможенного Союза (разд. II «Свободное передвижение товаров»), и принципов свободного движения физических и юридических лиц – субъектов экономической деятельности (наемных работников, предпринимателей и коммерческих организаций), услуг и капиталов (разд. IV «Свободное передвижение лиц, услуг и капиталов»). Статьи, регулирующие свободное передвижение экономических факторов, называются некоторыми авторами «экономическими статьями» в противовес статьям, посвященным неэкономическим субъектам, таким как граждане Европейского союза.

Процесс построения внутреннего рынка Евросоюза начинался с экономической составляющей. Товары, наемные работники и лица самостоятельного труда, услуги и капитал – экономические факторы. Статьи Договоров о ЕС, предусматривающие свободное передвижение данных факторов между государствами – членами ЕС, заложили фундамент законодательства внутреннего рынка и составляют его центральную часть. Эти экономические статьи отражены в различных национальных актах и правилах. Они определяют правовую систему внутреннего рынка. Однако рамки рынка не ограничиваются лишь экономическими аспектами. Экономические и неэкономические статьи, непосредственно регулирующие свободное движение, часто называются «статьями о свободном передвижении» в противовес статьям, связанным с гармонизацией или конкуренцией¹⁷⁰. Суд ЕС свободное передвижение этих факторов признал «основополагающими свободами».

Итак, смыслом рынка являются четыре свободы, которые составляют принципиальную основу права экономической интеграции Союза. Право, регулирующее четыре свободы общего рынка, – одно из величайших достижений западноевропейской и мировой юридической мысли¹⁷¹.

Необходимо также отметить, что и Договор, и ряд ученых¹⁷² в добавление к четырем (основным) свободам выделяют еще две свободы единого рынка – это свобода передвижения платежей и свобода передвижения информации. Свобода передвижения платежей предусмотрена Договором о функционировании Европейского союза и близка, с одной стороны, к свободе передвижения капитала, а с другой – к свободе предоставления услуг.

Все основополагающие свободы опираются на две общие идеи. Первая состоит в том, что на внутреннем рынке не должна иметь места дискриминация по признаку национальной принадлежности, вторая – в том, что нации должны быть более открыты друг другу. Первый принцип обычно упрощенно называют принципом недискриминации, хотя в некоторых случаях говорят и о принципе «равноправия» или «равенстве подхода», как он выражен в Договорах, а затем как он интерпретировался Судом ЕС.

Правовые нормы, которые устанавливают эти гарантии, являются основными свободами, содержащимися в Договоре о функционировании Европейского союза. Их прямое действие гарантируется, а дискриминация и ограничения должны быть сняты. Это может означать, что и трудовое законодательство также может рассматриваться с этой точки зрения.

Для трудового права Евросоюза основное значение имеет свобода передвижения трудящихся. Но и нормы экономического права, в частности нормы, регулирующие внутренний рынок, также имеют значение. Это четыре основные свободы: свобода передвижения товаров (ст. 34 и 35; свобода учреждения (ст. 48); свобода предоставления услуг (ст. 58) и свобода передвижения капиталов (ст. 63 Договора о функционировании Европейского союза). Они гарантируют свободу развития экономических факторов. Право конкуренции с запретом картелей (ст. 101), запретом злоупотреблений (ст. 102) и запретом помощи (ст. 107) и исключения в пользу общественных интересов (ст. 106) создают систему конкуренции на внутреннем рынке, защищенную от злоупотреблений.

Итак, право внутреннего рынка – это отрасль права Европейского союза, нормы которой регулируют создание и функционирование внутреннего экономического пространства в рамках Евросоюза и обеспечивают полную реализацию свободы движения товаров, лиц, услуг и капиталов на этом пространстве.

§ 3. Свобода передвижения лиц

Каждый работник в Евросоюзе имеет право на свободу передвижения на всей территории при условии ограничений, оправданных на основаниях общественного порядка, общественной безопасности или общественного здоровья. Право на свободу передвижения дает возможность любому работнику осуществлять любую деятельность, по любой профессии в соответствии с принципами равного обращения при принятии на работу, условий труда и социальной защиты в стране пребывания.

Свобода передвижения работников для лиц наемного труда и свобода учреждения для предпринимателей и иных лиц, не относящихся к наемным работникам, были сначала гарантированы только для граждан, занимающихся экономической деятельностью. Право на свободное передвижение и проживание в пределах всего Евросоюза к началу 1990-х гг. было распространено на остальные категории граждан государств-членов (студентов, пенсионеров и т. д.). Это дало возможность в 1992 г. признать данное право в ряду основных прав граждан Европейского союза в целом (ст. 18 Договора о ЕС (Маастр. ред.)). Позднее оно было воспроизведено в Хартии Европейского союза об основных правах 2000 г. (ст. 45) и в полном объеме подтверждено в Договоре о функционировании Европейского союза.

Свобода передвижения лиц состоит из нескольких блоков правовых норм. Это нормы, регулирующие свободу передвижения работающих граждан Евросоюза с целью проживания; нормы, регулирующие свободу передвижения трудящихся, а также членов их семей; нормы, регулирующие свободу передвижения трудящихся и иных лиц, не являющихся гражданами Союза.

Регламент Европейского парламента и Совета № 562/2006/ЕС, устанавливающий Кодекс ЕС о режиме пересечения людьми границ (Шенгенский пограничный кодекс)¹⁷³, является первым в истории Европейского союза кодифицирующим актом, в котором собраны воедино правила по вопросам пересечения физическими лицами государственных границ (принят 15 марта 2006 г.). Положения Кодекса в равной мере касаются «внутренних» (разд. III) и «внешних» (разд. II) границ Европейского союза, затрагивают как его собственных граждан, так и граждан из третьих стран. В соответствии со ст. 2 Регламента под «внутренними границами» понимаются:

– общие сухопутные, в том числе речные и озерные границы государств-членов;

– аэропорты государств-членов, предназначенные для внутренних воздушных рейсов;

– морские, речные и озерные порты государств-членов, предназначенные для регулярных паромных сообщений;

– под «внешними границами» понимаются сухопутные, в том числе речные и озерные границы государств-членов, морские границы, а также их аэропорты, речные, морские и озерные порты в той мере, в которой они не относятся к внутренним границам;

– под «внутренним воздушным рейсом» понимается любой воздушный рейс, имеющий местом отправления или местом назначения исключительно территории государств-членов и не сопровождающийся посадкой на территории третьей страны;

– под «регулярным паромным сообщением» понимается любое паромное сообщение между одними и теми же двумя или несколькими портами, расположенными на территории государств-членов, без захода в порты, расположенные за пределами территории государств-членов, которое обеспечивает перевозку людей и транспортных средств согласно публично обнародованному расписанию;

– под «лицами, пользующимися правом ЕС на свободное передвижение», понимаются: граждане Союза в значении § 1 ст. 17 Договора, а также граждане третьих стран, являющиеся членами семьи гражданина Союза, реализующего свое право на свободное передвижение, к которым применяется Директива 2004/38/ЕС Европейского парламента и Совета от 29.04.2004 о праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов;

– под «лицом, в отношении которого направлен информационный запрос в целях недопуска», понимается любой гражданин третьей страны, в отношении которого в рамках Шенгенской информационной системы (СИС) направлен информационный запрос согласно ст. 96 Конвенции о применении Шенгенского соглашения и в целях, предусмотренных ст. 2 Регламента.

Шенгенский кодекс о границах обладает прямым действием (не нуждается в какой-либо ратификации или трансформации в национальное законодательство). Нормы кодекса, в том числе содержащиеся в его приложениях, непосредственно наделяют правами и возлагают обязанности на физических лиц при пересечении ими границ. Являясь актом правовой кодификации, публикуемый документ со дня вступления в силу (13 октября 2006 г.) отменяет и заменяет собой множество ранее принятых документов по вопросам пересечения границ, в том числе две главы Шенгенской конвенции от 19 июня 1990 г. (Конвенции о применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г.). В то же время он не затрагивает правил Евросоюза по вопросам выдачи виз. Источниками этих правил является Регламент ЕС № 810/2009 Европейского парламента и Совета от 13 июля 2009 г., устанавливающий Кодекс ЕС о визах (визовый кодекс)¹⁷⁴. Документ не затрагивает и основного права граждан Союза на свободное передвижение и проживание, регламентируемого специальным законодательством (прежде всего, Директивой от 29 апреля 2004 г. № 2004/38/ЕС)¹⁷⁵.

Шенгенский кодекс о границах распространяет силу не на всю территорию Европейского союза. За рамками действия Кодекса остались Великобритания и Ирландия. Постоянным изъятием пользуется также Дания.

С другой стороны, правила Кодекса применяются на территории некоторых европейских стран, не входящих в Европейский союз, но участвующих в его Шенгенских достижениях, – Исландии, Норвегии (соглашение 1999 г.), Швейцарии и Лихтенштейна (соответственно соглашение 2004 г. и протокол 2006 г.).

Граждане третьих стран и члены их семьи независимо от своего гражданства на основании соглашений, заключенных между Союзом и его государствами-членами, с одной стороны, и этими третьими странами – с другой, пользуются правами в области свободного передвижения, эквивалентными правам граждан Союза. Под «гражданином третьей страны» понимается любое лицо, которое не является гражданином Союза в значении абз. 1 ст. 20 Договора о функционировании Европейского союза и не подпадает под действие абз. 5 ст. 2 данного Регламента.

Важнейшими директивами в данной сфере являются: Директива 2008/115/ЕС Европейского парламента и Совета от 16 декабря 2008 г. об общих стандартах и процедурах, подлежащих применению в государствах-членах к возврату незаконно пребывающих граждан третьих стран¹⁷⁶; Директива № 2009/52/ЕС Европейского парламента и Совета от 18 июня 2009 г. об установлении минимальных стандартов в отношении санкций и и мер к работодателям незаконно пребывающих граждан третьих стран¹⁷⁷; Директива 2009/50/ЕС Совета от 25 мая 2009 г. об установлении условий въезда и пребывания граждан третьих стран в целях высококвалифицированной работы¹⁷⁸.

Шенгенская информационная система (СИС) (SIS – Systeme d'information Schengen (франц.); Schengener Informationssystem (нем.); Schengen Information System (англ.) представляет собой правоохранительную информационную систему, объединяющую государства – члены Европейского союза, а также ассоциированных участников Шенгенских достижений (Исландия, Норвегия, Швейцария). Передача информации в СИС осуществляется по компьютерным сетям через центральное звено («функцию технической поддержки») в Страсбурге (Франция). Правовую основу функционирования СИС образует разд. IV «Шенгенская информационная система» Конвенции о применении Шенгенского соглашения, акты Шенгенского исполнительного комитета (изданные до 1 мая 1999 г.) и последующее законодательство Европейского парламента и Совета Европейского союза.

В соответствии со ст. 5 Регламента условия въезда для граждан третьих стран сводятся к следующему.

Для пребывания, не превышающего трех месяцев на протяжении шестимесячного периода, граждане третьих стран должны:

a) обладать действительным (и) документом или документами на поездку, дающим (и) право на пересечение границы;

b) обладать действительной визой, если таковая требуется, согласно Регламенту № 539/2001/ЕС Совета об установлении перечня третьих стран, чьи граждане подлежат обязанности иметь визу для пересечения внешних границ государств-членов, и перечня третьих стран, чьи граждане освобождаются от этой обязанности, кроме случаев, когда у них имеется действительный вид на жительство;

c) обосновать цель и условия предполагаемого пребывания и располагать достаточными средствами к существованию как на период предполагаемого пребывания, так и для возврата в страну происхождения или транзита в третью страну, в которую им гарантирован доступ, либо быть в состоянии законным путем приобрести такие средства;

d) в рамках СИС не рассматриваться объектами информационного запроса в целях не допуска;

e) не рассматриваться в качестве представляющих угрозу общественному порядку, внутренней безопасности, общественному здоровью или международным отношениям какого-либо из государств-членов и, в частности, не являться по аналогичным причинам объектами информационного запроса в целях недопуска в рамках национальных баз данных государств-членов.

Оценка средств к существованию производится в зависимости от срока и цели пребывания. Такая оценка может основываться на обладании гражданина третьей страны наличными деньгами, туристическими чеками и кредитными картами. Декларации о принятии на себя расходов, когда они предусмотрены национальным правом, и гарантийные письма со стороны принимающего лица, как они определяются национальным правом, в случае граждан третьих стран, размещаемых у частных лиц, также могут служить доказательством достаточных средств к существованию.

При въезде и выезде граждане третьих стран подвергаются обстоятельной проверке.

а. Обстоятельная проверка при въезде включает в себя проверку соблюдения условий въезда, закрепленных в абз. 1 ст. 5, а также, когда уместно, проверку документов, дающих право на проживание и осуществление профессиональной деятельности. Эта проверка состоит в подробном изучении, которое охватывает следующие аспекты:

i) проверка того, что гражданин третьей страны обладает для пересечения границы действительным документом с неистекшим сроком годности и что этот документ сопровождается при необходимости требуемой визой или требуемым видом на жительство;

ii) обстоятельное изучение документа на поездку в поисках признаков искажения или подделки;

iii) изучение печатей о въезде и выезде в документе на поездку заинтересованного гражданина третьей страны с целью удостовериться путем сопоставления дат въезда и выезда в том, что данное лицо уже не превысило максимально разрешенный срок пребывания на территории государств-членов;

iv) проверка в отношении пункта отправления и места назначения заинтересованного гражданина третьей страны, а также цели предполагаемого пребывания и, если необходимо, проверка соответствующих подтвердительных документов;

v) проверка того, что заинтересованный гражданин третьей страны располагает средствами к существованию, достаточными на срок и в целях предполагаемого пребывания, для возврата в страну происхождения или для транзита в третью страну, в которую ему гарантирован доступ, либо что он в состоянии законным путем приобрести такие средства;

vi) проверка того, что заинтересованный граждан третьей страны, его транспортное средство и перевозимые им вещи не способны представлять угрозу общественному порядку, внутренней безопасности, общественному здоровью или международным отношениям какого-либо из государств-членов. Такая проверка включает в себя непосредственную консультацию с данными и информационными запросами в отношении лиц и, если необходимо, в отношении предметов, занесенными в СИС и национальные поисковые базы данных, а также, когда уместно, аналогичную консультацию по поводу мер, подлежащих принятию на основании информационного запроса.

b. Обстоятельная проверка при выезде включает в себя:

i) проверку того, что гражданин третьей страны обладает действительным документом для пересечения границы;

ii) изучение документа на поездку в поисках признаков искажения или подделки;

iii) если возможно, проверку того, что гражданин третьей страны не рассматривается в качестве угрозы общественному порядку, внутренней безопасности или международным отношениям какого-либо из государств-членов.

c. В дополнение к проверкам, указанным в пункте «b», обстоятельная проверка при выезде также может включать в себя:

i) проверку того, что лицо обладает действительной визой, если таковая требуется, согласно Регламенту № 539/2001/ЕС, кроме случаев, когда у него имеется действительный вид на жительство;

ii) проверку того, что лицо не превысило максимально разрешенный срок пребывания на территории государств-членов;

iii) консультацию с информационными запросами в отношении лиц и предметов, занесенных в СИС и национальные поисковые базы данных (ст. 7).

Итак, начиная с 1992 г. свобода передвижения лиц рассматривается в контексте гражданства Европейского союза, которое введено ст. 17 Договора о ЕС (Маастр. ред.). Согласно ст. 20 Договора о функционировании Европейского союза «гражданином Союза является каждое лицо, имеющее гражданство государства-члена. Гражданство Союза дополняет собой национальное гражданство и не подменяет его. Граждане Союза пользуются правами и подчиняются обязанностям, которые предусмотрены Договорами». Подобно многим федеративным государствам, граждане стран, входящих в Союз, имеют двойное гражданство (национальное и союзное – «европейское гражданство»). Введение института единого гражданства ставило целью усилить защиту прав и свобод личности в пределах территории Союза, установить единые стандарты такой защиты. Гражданство Европейского союза не является автономным. Более того, оно дополняет, но не заменяет национальное гражданство. Это означает, что сегодня единственным необходимым документом являются национальные паспорта стандартной формы или удостоверение личности. Но и «они не могут требоваться национальными властями государства-члена, если соблюдение подобной формальности не предписывается в отношении собственных граждан при передвижении и выборе места жительства в этом государстве-члене»¹⁷⁹.

В основе права свободного передвижения лиц лежит множество актов первичного и вторичного законодательства, связанных со специфическими вопросами, которые относятся к разным категориям лиц, перемещающихся по Евросоюзу.

Свобода передвижения лиц обеспечивается свободным передвижением работников (ст. 45–48 Договора о функционировании Европейского союза), а также свободой учреждения и экономической деятельности для лиц самостоятельного труда (ст. 49–54 Договора о функционировании Европейского союза). Свободное передвижение работников регламентируется прежде всего ст. 45 Договора о функционировании Европейского союза. Она устанавливает, что внутри Евросоюза должно быть гарантировано свободное передвижение работников. Такая свобода передвижения должна включать отмену любой дискриминации по национальному признаку в отношении работников государств-членов в том, что касается найма, вознаграждения и других условий труда и занятости. Это влечет за собой право, ограниченное соображениями публичного порядка, общественной безопасности и здравоохранения, на то, чтобы принимать реально сделанные предложения работы; свободно передвигаться в этих целях по территории государств-членов; находиться в одном из государств-членов для трудовой деятельности и в соответствии с законодательными и административными положениями, регулирующими занятость граждан данного государства; оставаться на территории одного из государств-членов после завершения трудовой деятельности на условиях, которые будут определены регламентами, принятыми Комиссией. Однако на деле ст. 45 может выходить за рамки идей, содержащихся во вторичном законодательстве. В частности, в то время как большинство регламентов и директив лишь детализируют, что означает недискриминация в конкретных ситуациях, абз. 1 ст. 45 выходит за эти пределы. Он обеспечивает свободу передвижения работников, поэтому в некоторых случаях полезнее обратиться к положениям ст. 45.