Текст книги "Трудовое право Европейского союза: теория и практика"

Четкое признание необходимости регулирования социальной политики, однако, не означает, что трудовое право Евросоюза повторяет развитие трудового права государств-членов. Это практически невозможно из-за экономических и общественно-политических рамочных условий. Нормотворчество в социальной политике должно служит экономической интеграции. Динамика интеграции трудового права Евросоюза состоит в том, что его нормы должны восприниматься как часть внутреннего рынка. Они должны устранять действия различий национальных правопорядков, сдерживающие интеграцию, с учетом экономической мобильности предприятий, с одной стороны, и улучшение условий жизни и труда работников на пути прогресса – с другой.

Для экономической мобильности предприятий национальное право создает существенные рамки. С одной стороны, заманчиво использовать различия в трудоправовых режимах и открывать зависящие от конъюнктуры филиалы предприятия в таких государствах-членах, в которых законодательство о защите работников при увольнениях устанавливает особенно низкие требования. С другой стороны, несовершенство внутреннего рынка, например систем производственного пенсионного обеспечения, может сильно ограничить мобильность высококвалифицированных работников или менеджмента. Это имеет смысл для ориентированных на внутренний рынок предприятий. Осуществление внутреннего рынка также требует регулирования социальной политики на уровне Евросоюза. Не менее важно устанавливать разграничение компетенций. В принципе, существует выбор между созданием унифицированного права (правовая унификация), соответствием правопорядку (гармонизация) и регулированием различного законодательства в конкуренции социальных порядков (координация). При гармонизации различают полную гармонизацию, при которой государства-члены в их национальной правотворческой деятельности не могут перешагнуть определенный максимальный уровень, и минимальную гармонизацию, при которой она на основе гарантированного минимального уровня может далее идти к высокому уровню защиты. Координация преобладает в социальном праве, в то время как в трудовом праве доминирует концепция минимальной гармонизации (ст. 153 Договора о функционировании Европейского союза).

Что касается разграничения компетенций между Евросоюзом и государствами-членами, с одной стороны, и европейскими и национальными социальными партнерами, с другой стороны, то, как видно при обзоре компетенции Союза, социальная политика занимает особое положение в силу того, что европейские социальные партнеры располагают в компетенции правом инициативы по регулированию. Статья 153 Договора о функционировании Европейского союза предусматривает особую роль социальных партнеров в государствах-членах при имплементации директив. Это соответствует правовой традиции Союза – профсоюзы и объединения работодателей при разработке социальной политики не только участвуют, но и имеют автономную компетенцию по регулированию. На основании указанной статьи европейские социальные партнеры должны участвовать в правотворчестве. Кроме институциональных аспектов, которые уже рассматривались выше, эта правотворческая процедура имеет принципиальное значение для компетенции Союза. В социальной политике компетенции Союза ограничены не только вертикально (в отношении с государствами-членами), но также существует и горизонтальное разделение компетенции между институтами Союза и европейскими социальными партнерами.

В признании автономии социальных партнеров ст. 164 Договора о функционировании Европейского союза обязывает Комиссию не только к тому, чтобы дважды заслушать социальных партнеров при подготовке законодательных предложений: согласно абз. 2 ст. 154, социальные партнеры управомочены сами начать процедуру выдвижения инициатив в рамках социальной политики. В течение девяти месяцев социальные партнеры должны прийти к соглашению. Этот срок может быть продлен. Заключив коллективное соглашение (абз. 1 ст. 155 Договора о функционировании Европейского союза), они могут согласно абз. 2 ст. 155 обратиться в Совет, чтобы путем принятия решения сделать соглашение правовым инструментом Союза или самим имплементировать решение «практикой и обычаями социальных партнеров и государств-членов».

В связи с правотворческой компетенцией Союза возникает вопрос: насколько заключение соглашений социальных партнеров ограничивает компетенцию Союза при правотворчестве в рамках институционального производства (также при участии Европейского парламента)? И могут ли избежать социальные партнеры любого обязательного регулирования права Союза, если они могут договориться об автономной имплементации соглашения социальных партнеров на национальном уровне? По тексту Договора о функционировании Европейского союза социальные партнеры обладают компетенцией исключить регулирование в рамках Союза, если согласно абз. 4 ст. 154 они осуществляют нормотворчество в рамках процедуры социального диалога, что может закончиться принятием автономно имплементируемого соглашения.

Отсутствует единый подход к толкованию норм Договоров. Существуют две диаметрально противоположные позиции. С одной стороны, уже по причине институционального равновесия социальные партнеры не могут иметь такую широкую компетенцию. Парламент и Совет были бы тогда управомочены, несмотря на заключение, например, Европейского соглашения о телеработе, заключать директиву с тем же самым или более широким содержанием. Противоположная позиция предусматривает приоритет полномочий социальных партнеров на уровне ЕС, которые могут исключить любое правовое регулирование Союза в той области, в которой социальные партнеры уже заключили соглашение. Истина находится, как часто бывает, посередине. Должны соблюдаться и институциональная компетенция органов Союза, и автономия социальных партнеров, так как она основывается на общей конституционной традиции государств-членов. Следовательно, органы Союза имеют право регулирования соглашений социальных партнеров, автономная имплементация которых скоординирована. Они не имеют права изменять содержание соглашения социальных партнеров, имплементация которого будет происходить путем решения Совета, который может отклонить соглашения социальных партнеров не только по правовым, но и по политическим мотивам.

Социальные партнеры сохраняют компетенцию на заключение соглашений на европейском уровне или имплементацию их автономно, чтобы избежать принятия одинаковых актов Евросоюза. Они имеют относительную прерогативу регулирования. Из этого следует, что процедура правотворчества в рамках социального диалога должна содержать определенные минимальные требования, чтобы принятое в этих рамках регулирование оставалось легитимным.

Представляет интерес решение Суда ЕС первой инстанции по делу UEAPME⁴⁷.

Европейское объединение ремесленников и малых предприятий (UEAPME) подало иск в Суд первой инстанции с вопросом о действительности Директивы № 96/34/ЕС «О Рамочном соглашении об отпусках по уходу за ребенком». Это первая Директива, которая была принята в рамках социального диалога. Европейское объединение ремесленников и малых предприятий было заслушано Комиссией в рамках ст. 138 Договора о ЕС наряду с Индустриальным объединением Европы (UNICE), Европейским объединением публичных предпринимателей (CEEP), Европейским союзом профсоюзов (EGB).

UNICE, CEEP и EGB приняли решение вести переговоры по соглашению социальных партнеров без участия UEAPME, на что последнее заявило, что Директива принята с нарушением процедуры принятия и тем самым нарушает их права.

Суд рассматривал только вопрос допустимости иска. В этих рамках он должен был, согласно абз. 4 ст. 230 Договора о ЕС (Амстерд. ред.), проверить, наносит ли принятая Директива ущерб UEAPME. Очевидно, что такого ущерба нет, так как действие Директивы касается только малых и средних предприятий, которые являются членами UEAPME, а не самой UEAPME. Суд первой инстанции опирался на отдельные решения Суда ЕС, в которых Суд ЕС, согласно тексту абз. 4 ст. 230 Договора о ЕС (Амстерд. ред.), признал для юридических и физических лиц право оспаривать действительность Регламента, если он, несмотря на свой нормативный характер, применяется индивидуально⁴⁸. Суд ЕС указал, что между Директивой и Регламентом в этой связи нет существенного различия. Чтобы доказать индивидуальную относимость, что требуется для допустимости иска непривилегированного истца, UEAPME основывалась на своих правах при процедуре правотворчества в рамках социального диалога. Суд первой инстанции принял аргумент, что эта процедура придает социальным партнерам индивидуальные права, но отклонил требования на участие в переговорах социальных партнеров. Суд допускал как таковую возможность нарушения индивидуальных прав. «Если бы путем участия UEAPME в переговорах о соглашении социальных партнеров могло бы быть достигнуто, что были бы представлены те, кто заключает договор, то иск был бы допустимым. Суд установил, что Комиссия и Совет являются ответственными за обеспечение демократической легитимации соглашения социальных партнеров, которые являются основой правотворчества в рамках социального диалога» (п. 71–81 решения). Так как в этом процессе не гарантируется парламентское представительство граждан ЕС, то должно быть обеспечено коллективное представительство сторон, к которым относится соглашение социальных партнеров. В этом решении неясным остается только то, что понимать под требуемым «общем представительством» тех, кто участвует в соглашении. Понятно, что речь идет не об аргументах, касающихся уровня организации работников или работодателей, а о содержательных аргументах. У Суда ЕС не было возможности исследовать это далее, так как UNICE и UEAPME договорились, что UEAPME будет участвовать в будущих переговорах о соглашении социальных партнеров.

Если европейские социальные партнеры имеют прерогативу регулирования перед институтами Союза, то из этого следует, что соглашение социальных партнеров должно иметь признание правовой обязательности на европейском уровне. В Договоре о функционировании Европейского союза не предусматривается, чтобы европейские социальные партнеры свои соглашения имплементировали без помощи органов Союза. В ст. 155 Договора о функционировании Европейского союза предусматривается, что диалог между социальными партнерами на уровне Союза может приводить, если они того желают, к установлению договорных отношений, в том числе к заключению коллективных соглашений между представителями европейских объединений профессиональных союзов и союзов работодателей по вопросам трудового права и социального обеспечения. Согласно абз. 2 ст. 155 этого Договора «претворение в жизнь соглашений, заключенных на уровне Союза, осуществляется либо согласно процедурам и практике, которые присущи социальным партнерам и государствам-членам, либо – в сферах, подпадающих под действие ст. 153, на основании совместного ходатайства подписавших соглашение сторон, – посредством решений Совета, принимаемых по предложению Комиссии».

Таким образом, в праве Союза окончательно не урегулирована установленная автономия европейских коллективных договоров.

Коллективные соглашения (в Германии – тарифные договоры, в Австрии – коллективные договоры) признаны во всех государствах-членах Евросоюза наряду с государственным правотворчеством как инструмент регулирования трудовых отношений, а также промышленных отношений. Поэтому возникает вопрос, могут ли соглашения социальных партнеров, согласно абз. 1 ст. 155 Договора о функционировании Европейского союза, если они не имплементированы путем актов Союза, рассматриваться как эквивалент таких коллективных соглашений. Статья 155 Договора не говорит ничего определенного по этому поводу. В абз. 2 ст. 155 отмечается, что соглашения, заключенные на уровне Союза, выполняются либо в соответствии с процедурами и практикой, свойственными предпринимателям, трудящимся и государствам-членам, либо в вопросах, подпадающих под действие ст. 153 данного договора, и по совместному запросу участников соглашения в соответствии с решением Совета, принятым по предложению Комиссии. Из истории ст. 154 Договора о функционировании Европейского союза видно, что здесь заключение соглашения должно подразумевать большее, чем в прежней норме – ст. 118b Договора о ЕЭС (в редакции Единого европейского акта), согласно которой социальные партнеры могли устанавливать только договорные отношения. В частности, рецепция ст. 155 Договора о функционировании Европейского союза отсылает к сравнительно-правовому методу. Причем если в данной статье говорится об имплементации соглашения европейских социальных партнеров, то этим имеется в виду, что производится правовое действие на национальном уровне. Правовые действия коллективных соглашений в национальном праве могут в принципе наступать в двух различных областях. Коллективные соглашения могут быть обязательны, во-первых, для сторон, которые их заключили (обязательно правовое действие), а во-вторых, они могут быть обязательны для участников этих сторон, в частности для работодателя и работника при заключении трудового договора. В последнем случае это нормативное действие, т. е. создание прав и обязанностей сторон индивидуального трудового договора, которое признано только в некоторых правопорядках государств-членов, например в немецком, австрийском, датском, шведском и финском праве. Во французском, бельгийском и голландском праве нормативное действие тарифных договоров зависит от других предпосылок. Законодательства большинства государств – членов ЕС признают действие коллективного договора на индивидуальные трудовые отношения.

На европейском уровне правовые последствия соглашения социальных партнеров могут наступать между самими сторонами, заключившими договор, т. е. европейскими социальными партнерами или их членами – национальными социальными партнерами. Вопрос о том, должно ли возникать (и каким образом) одновременное воздействие на индивидуальные трудовые отношения или коллективные отношения между работодателями и их персоналом, требует дальнейшего регулирования. Поэтому неудивительно, что абз. 2 ст. 155 Договора о функционировании Европейского союза указывает, что осуществление соглашений социальных партнеров должно происходить согласно традиции социальных партнеров и государств-членов. Правовые последствия соглашений европейских социальных партнеров для индивидуального трудового договора или отношений, которые регулируются в Германии и Австрии коллективным договором на предприятии, часто могут противоречить национальному законодательству. Это не происходит при заключении соглашений социальных партнеров автономным способом.

По второму вопросу о том, как точно будет исполняться соглашение социальных партнеров, если они не направят соответствующий запрос в Совет, абз. 2 ст. 155 Договора о функционировании Европейского союза отсылает к обычаям и практике социальных партнеров. Здесь могут подразумеваться, как и в абз. 1 ст. 155, только европейские социальные партнеры. Абзац 2 ст. 155 Договора о функционировании Европейского союза скрыто дает право создавать традиции и практику для выполнения соглашений европейских социальных партнеров. Если социальные партнеры не могут ждать, пока их обычаи не превратятся в традиционное право, то они могут заключить основное соглашение по выполнению будущих соглашений социальных партнеров. Датское объединение профсоюзов предложило данное решение проблемы в Дополнении к Соглашению социальных партнеров о телеработе, которое должно имплементироваться автономно. Однако это не изменяет того, что ст. 155 Договора о функционировании Европейского союза исходит из того, что соглашения европейских социальных партнеров, которые не имплементированы путем решения Совета, имеют такое же правовое качество, как и части права Евросоюза. Поэтому на поставленный вопрос, могут ли выполнять европейские социальные партнеры свои соглашения без решения Совета на уровне Союза, можно дать положительный ответ. Вопрос о том, как они хотят это сделать, решают сами социальные партнеры. Абзац 2 ст. 155 Договора о функционировании Европейского союза дает им право создавать право Союза, которое также должно иметь юридическую силу права Союза.

Отношения прерогатив по регулированию европейских и национальных социальных партнеров складывается в соответствии с абз. 2 ст. 155 Договора о функционировании Европейского союза. Если соглашение европейских социальных партнеров должно выполняться в соответствии с процедурами и практикой европейских социальных партнеров и государств-членов, то это означает то, что процедура и практика государств-членов должны соблюдаться. Выполнение соглашения европейских социальных партнеров не должно нарушать национальное право и гарантированные национальным правом прерогативы регулирования социальных партнеров на национальном уровне. Конечно, это ограничительное условие для развития автономии европейских коллективных соглашений, которое можно понять из истории возникновения ст. 139 Договора о ЕС (Ниц. ред.). Предыдущая норма – ст. 6 Социально-политического Соглашения была первоначально предложена как основное соглашение (принцип соглашения) европейских социальных партнеров⁴⁹. Так как их члены являются национальными социальными партнерами, то у европейских социальных партнеров нет заинтересованности в том, чтобы ограничить компетенцию национальных социальных партнеров.

Согласно абз. 2 ст. 155 прерогатива регулирования европейских социальных партнеров ограничена прерогативой регулирования национальных социальных партнеров. Только цели регулирования, которые не могут быть достигнуты национальными коллективными соглашениями, являются объектом соглашений европейских социальных партнеров. Соответственно, существующие соглашения европейских социальных партнеров ограничиваются рамочными соглашениями или организационными соглашениями, например образование рабочих групп для обсуждения определенных тем на европейском уровне⁵⁰.

Отношения государств-членов к национальным социальным партнерам в основном не определены в Договоре о функционировании Европейского союза. Абзац 3 ст. 153 этого Договора учитывает различные национальные традиции при правотворчестве в трудовом праве. Она дает право государствам-членам при имплементации Директивы социальным партнерам вносить общий вклад. Это действительно только для Директив, которые основываются на абз. 2 ст. 153 Договора о функционировании Европейского союза.

Данной нормой Союз признает и выражает уважение разделения компетенции между государством и социальными партнерами на национальном уровне. Там, где правотворчество передано социальным партнерам, не требуется государственная имплементация Директивы. Практически этим устанавливаются границы принятия. Выполнение директив путем коллективных соглашений было бы, в частности, соответственным скандинавским государствам-членам, в традиции которых передавать широкие сферы трудового права автономному регулированию путем заключения тарифных договоров. В отличие от государств французской традиции регулирования скандинавский тарифный договор не имеет в основном erga omnes⁵¹ действие. Суд ЕС уже ранее установил, что он принимает выполнение Директивы путем тарифного договора только тогда, когда он действует на все трудовые отношения. Соответственно, не будет приниматься выполнение Директивы о равном вознаграждении и Директивы о переходе предприятия путем тарифного договора в Дании и, следовательно, в Италии⁵². В то время как выполнение Директивы о массовых увольнениях путем бельгийского тарифного договора, который объявляется общеобязательным путем Королевского регламента, будет признано⁵³. Таким образом, от применения абз. 3 ст. 153 Договора о функционировании Европейского союза могут выиграть только те государства-члены, в которых тарифные договоры могут быть объявлены общеобязательными без выполнения сложных условий.

Договор о функционировании Европейского союза считается с прерогативой регулирования социальных партнеров на национальном уровне только при условии, что такие соглашения могут быть объявлены общеобязательными в соответствующих государствах-членах. Это будет справедливо для традиции тех государств-членов, которые рассматривают коллективный договор как акт, аналогичный законодательному, и подчиненным государственному контролю. Это характерно для права тарифных договоров согласно французской модели. Следовательно, обычными являются регистрация и общеобязательность тарифных договоров во Франции, Бельгии и Люксембурге. Там тарифный договор считается выражением автономии профсоюзов и объединений работодателей и выступает как частноправовое соглашение с правовыми последствиями для членов организаций.