Текст книги "Неграждане в Эстонии"

С 1 марта 2003 г. иностранец, въехавший в Эстонию с визой, у которого виза истекла 7 дней назад, а также осужденный преступник, не имеющий вида на жительство, могут выть высланы без выдачи предписания и без санкции административного суда (статья 14 (3¹)-(3²)). Это правило формально применимо к большинству «новоприбывших» – нелегальных иностранцев.

Основы государственной политики в отношении иностранцев

Государственная интеграционная политика

В Эстонии государственная политика по отношению к меньшинствам и к негражданам – во многом совпадающие понятия, поскольку 60 % представителей меньшинств не имеют эстонского гражданства. Эстонское общество представляется разделенным на эстоно– и русскоязычных.

В начале 1990-х годов эстонский истеблишмент лелеял надежды на то, что население, принадлежащее к меньшинствам, уедет в Россию. Однако большинство неграждан решили остаться в стране. В 1999 г. в Эстонии была принята первая интеграционная программа. За ней последовала детальная программа «Интеграция эстонского общества 2000–2007».[25]25
  См. английский [и русский] перевод на сайте www.riik.ee/saks/ikomisjon (по состоянию на 10 февраля 2004 г.).


[Закрыть] В документе приводится следующая характеристика интеграционного процесса (3.2):

Природа интеграции эстонского общества определяется двумя процессами: с одной стороны, социальной гармонизацией общества на основе знания эстонского языка и приобретения эстонского гражданства, а с другой – содействием сохранению этнических различий на основе признания культурных прав этнических меньшинств. Гармонизация общества также означает интеграцию как эстонцев, так и неэстонцев вокруг объединяющего общего ядра (курсив оригинала. – В. П.)

Программа предполагает следующие направления интеграции:

1. Лингвистическая и коммуникативная интеграция. Она определяется как «воссоздание общей сферы информации и эстоноязычной среды в эстонском обществе в условиях культурного многообразия и взаимной терпимости».

2. Правовая и политическая интеграция объясняется как «формирование населения, лояльного Эстонскому государству, и сокращение числа лиц, у которых отсутствует эстонское гражданство».

3. Социально-политическая интеграция, которая представляет собой «достижение большей конкурентоспособности и социальной мобильности в обществе независимо от этнических или языковых признаков».

В 2000–2003 гг. различные проекты Программы интеграции получили финансовую поддержку в размере около 225 млн. эстонских крон (14,46 млн. евро). Половина этой суммы была получена из государственного бюджета, а другая половина – от западных доноров.[26]26
  Riikliku programmi «Integratsioon Eesti uhiskonnas 2000–2007» rakendamine 2002. aastal, Aruanne, Juuli 2003 (Осуществление Государственной программы «Интеграция эстонского общества 2000–2007» в 2002 г. Отчет, июль 2003 г.). С. 86 (в дальнейшем Report 2002). Отчет был подготовлен Бюро министра по делам народонаселения. В досье автора.


[Закрыть] Приобретение эс тонского гражданства и овладение эстонским языком являются ключевым элементом официальной стратегии интеграции. Следуя этим принципам, большая часть всех финансовых средств, выделенных на осуществление Программы интеграции, отводилась на обеспечение и содействие обучению эстонскому языку лиц, не владеющих им в качестве родного. Характер распределения средств был одинаковым все предыдущие годы.[27]27
  Open Society Institute, EU Accession Monitoring Program, Monitoring the EU Accession Process: Minority Protection, vol I, 2002, Budapest: OSI-EUMAP, p. 240 (в дальнейшем OSI Report).


[Закрыть]

Таблица 3. Финансирование подпрограмм эстонской Программы интеграции в 2002 г.[28]28
  Report 2002, p. 86.


[Закрыть]

Осуществление Программы интеграции основано на действующем законодательстве. Программа не ставит целью изменение прежней и нынешней политики в области языка или натурализации. Более того, она основана на ней.

Языковая политика

Стержневым законодательным актом эстонской политики здесь является Закон о языке. Статья 1 (1) закона повторяет статью 6 Конституции, что «государственным языком Эстонии является эстонский язык». Согласно статье 4 (1) закона, «каждый имеет право на ведение дел и общение на эстонском языке в государственных учреждениях, органах местного самоуправления, нотариальных конторах, службах судебных исполнителей и бюро сертифицированных переводчиков, культурных самоуправлениях и учреждениях, коммерческих структурах, недоходных объединениях и фондах». Это правило подкрепляется многочисленными положениями, регулирующими пределы и контроль за использованием эстонского языка как в официальной, так и в публичной сферах.

В процессе интеграции официальному языку придается большое значение как средству консолидации общества. Действительно, эстонский язык является основным (и в большинстве сфер единственным) языком официальной коммуникации и высших уровней образования за государственный счет. Тем не менее роль эстонского языка в повседневном межэтническом общении все еще является скромной. Положение, связанное с владением эстонским языком, улучшается. Согласно общенациональной переписи 1989 г., лишь 15 % местных этнических русских могли говорить по-эстонски.[29]29
  Mati Heidmets (ed.), Vene kusimusja Eesti valikud(Русское меньшинство и вызовы для Эстонии), Tallinn: TPU Kirjastus, 1998, p. 17.


[Закрыть] В 2000 г. эта цифра поднялась до 40 %. Уровень владения языком был гораздо выше у представителей молодого поколения (59 % лиц в возрасте 15–19 лет).[30]30
  Census II. Table 48.


[Закрыть]

Несмотря на эти положительные изменения, можно предположить, что русскоязычные уже использовали большую часть своих личных ресурсов и улучшение знания ими официального языка будет ограниченным в ближайшем будущем. При этих обстоятельствах объединение эстонского общества на одной только языковой основе вряд ли возможно.

В дополнение к этому русский язык может конкурировать с другими языками в Эстонии, даже не имея официального статуса. Это родной язык каждого третьего жителя Эстонии. Более того, в некоторых местах русский язык доминирует в языковой среде.

Политика по вопросам гражданства

В Эстонии требования для натурализации ныне обозначены в Законе о гражданстве 1995 г. Предыдущий закон (действовавший до 1995 г.) предусматривал только экзамен по языку. Новый закон дополнительно ввел гражданский экзамен (экзамен на знание Эстонской Конституции и Закона о гражданстве).

Таблица 4. Этнический состав, родной язык и гражданство населения Таллина, Маарду и крупнейших городов Ида-Вируского уезда, общенациональная перепись 2000 г., %[31]31
  Census II. Tables 12 and 15.


[Закрыть]

В статье 6 закона перечислены основные требования к иностранцу, желающему приобрести эстонское гражданство путем натурализации. Он или она должны:

1) достичь хотя бы 15-летнего возраста;

2) находиться в Эстонии на основе постоянного вида на жительство в течение не менее пяти лет до момента подачи им или ею ходатайства о получении эстонского гражданства (неприменимо к резидентам советской эпохи) и в течение одного года с момента регистрации ходатайства;

3) обладать знанием эстонского языка в соответствии с требованиями, предусмотренными в законе (см. подробности в приложении 3);

4) обладать знанием Конституции Эстонской Республики и Закона о гражданстве в соответствии с требованиями, предусмотренными в законе (см. подробности в приложении 3);

5) иметь постоянный законный доход, обеспечивающий его или ее средствами к существованию, равно как и лиц, находящихся на его или ее иждивении;

6) быть лояльным Эстонскому государству;

7) принести клятву: «Ходатайствуя об эстонском гражданстве, клянусь быть верным конституционному строю Эстонии».

Закон устанавливает упрощенную процедуру для несовершеннолетних до 15-летнего возраста, родители которых намерены натурализоваться или уже имеют эстонское гражданство. Начиная с 1999 г. дети-апатриды родителей-апатридов могут натурализоваться по аналогичной упрощенной процедуре (см. главу III закона). Люди, родившиеся до 1 января 1930 г., освобождаются от письменной части экзамена по языку (статья 34). Однако они должны пройти письменный гражданский экзамен. Начиная с 2001 г. инвалиды не должны проходить какой-либо экзамен (статья 35). Десять человек в год могут быть натурализованы без экзаменов исходя из «особых заслуг» (статья 10). Лицо, получившее диплом об окончании эстоноязычного учебного заведения, сдает только гражданский экзамен (статья 8 (5)).

С 1992 по 1995 г. этнические эстонцы могли натурализоваться без языковых тестов. Они составляют большую группу среди тех, кто натурализовался на основе предыдущего Закона о гражданстве. Несовершеннолетние моложе 15 лет избыточно представлены среди тех, кто натурализовался на основании нового Закона о гражданстве (1995): прежний закон не предполагал привилегий для детей натурализованных граждан. В основном большинство всех лиц, натурализовавшихся на основе прежнего и нового законов о гражданстве, сделали это по упрощенной процедуре без языковых тестов.

Таблица 5. Число лиц, натурализовавшихся в Эстонии в 1992 – ноябре 2003 г.[32]32
  CMB Yearbook, p. 13.


[Закрыть]

В последние годы темпы натурализации в Эстонии были довольно медленными. Резкое их снижение отмечалось после принятия нового Закона о гражданстве в 1995 г. Показатель в 3–4 тысячи натурализованных лиц в год не мог считаться удовлетворительным в стране, где каждый пятый постоянный житель – негражданин.

Таблица 6. Число лиц, натурализовавшихся в Эстонии в течение года, 1992 – октябрь 2003 г.[33]33
  CMB Yearbook, p. 14.


[Закрыть]

С 2000 г. эстонские языковые тесты для работников (для любого уровня официального владения языком) и выпускные школьные экзамены по языку (соответствующие низшему и среднему уровням) были приравнены к тестам натурализации.[34]34
  Постановление правительства № 219 от 30 июня 2000 г. (RT I 2000, 54, 567) и постановление министра образования № 5 от 2 марта 2000 г. (опубликовано в RT I 2000, 32, 425).


[Закрыть] Средний результат теста на владение языком на низшем уровне был довольно высоким в 2002 и 2003 гг. (см. таблицу 13).

С 1 января 2004 г. государство предоставило возможность 100 % компенсации платы за обучение, внесенной отдельным лицом школе, обладающей лицензией на обучение, если он или она прошли языковой тест и тест на знание Конституции и Закона о гражданстве (статья 81 Закона о гражданстве). Частичная компенсация расходов на обучение языку также была возможна в рамках нескольких проектов, финансировавшихся по Программе интеграции в предыдущие годы.[35]35
  OSI Report, pp. 216–219.


[Закрыть]

Общенациональная перепись населения 2000 г. дает нам сведения о знании эстонского языка негражданами. Так, 19 % российских граждан, 32 % апатридов и 38 % граждан других стран заявили, что могут говорить по-эстонски.[36]36
  Census II. Table 42.


[Закрыть] Эти цифры заставляют нас задать вопрос: почему люди, владеющие языком, игнорируют процедуру натурализации? Вдобавок полезно узнать, сколько людей упомянули, что их плохое владение эстонским языком мешает им натурализоваться. Согласно мониторингу интеграции 2002 г., российские граждане и апатриды приводили следующие причины, по которым они не имеют эстонского гражданства:

Таблица 7. По какой причине вы лично еще не получили гражданства? % в зависимости от гражданства, мониторинг интеграции[37]37
  Klara Hallik (ed.), Integration of Estonian Society: Monitoring 2002, Tallinn: Institute of International and Social Studies and Integration Foundation, 2002, p. 62 (в дальнейшем Monitoring 2002).


[Закрыть]

Высокие требования к владению языком, унизительный характер экзаменов и отсутствие острой практической необходимости в натурализации наиболее часто упоминались в качестве причин неполучения гражданства во всех возрастных группах неграждан.[38]38
  Monitoring 2002, p. 61.


[Закрыть] 95 % апатридов и 92 % эстонских граждан неэстонского происхождения упомянули о «желании обеспечить чувство уверенности для своей жизни в Эстонии», отвечая на вопрос «Почему для вас лично важно получить эстонское гражданство?»[39]39
  Monitoring 2002, p. 63.


[Закрыть]

Согласно мониторингу интеграции 2002 г., отношение этнических групп к политике предоставления эстонского гражданства было неодинаковым. 8 % эстонцев в возрастной группе от 15 до 29 лет, 5 % в возрастной группе от 30 до 49 лет и 6 % в возрастной группе от 50 до 74 лет назвали ее «скорее жесткой». Что касается неэстонцев, такой ответ дали свыше 70 % респондентов во всех возрастных группах.[40]40
  Report 2002, p. 85.


[Закрыть]

Резюме

• Неграждане в Эстонии – это в основном люди, приехавшие в Эстонию после Второй мировой войны, и их потомки. Большинство из них – этнические русские и другие русскоязычные. Самая большая группа неграждан – апатриды, за ними следуют граждане России.

• Большая группа неграждан в Эстонии – результат реституционного подхода к гражданству после восстановления независимости в 1991 г. В 1992 г. неграждане составляли 32 % всего населения. Благодаря миграции, натурализации и естественным причинам их численность упала до 20 % в 2000 г.

• На данный момент большинство неграждан проживают в Эстонии на основании постоянного вида на жительство. Резиденты советской эпохи не имеют особого статуса. Режим миграции, установленный для граждан стран – членов ЕС и членов их семей, будет более либеральным благодаря обязательствам, принятым на себя Эстонией в процессе вступления в ЕС.

• Вид на жительство резидента советской эпохи при некоторых условиях может быть аннулирован.

• В течение ряда лет в ответ на ходатайства о виде на жительство для бывших советских / российских военнослужащих и сотрудников органов безопасности им в виде исключения выдавались срочные виды на жительство. Те же правила действуют в отношении их супруг (-ов) и несовершеннолетних детей вне зависимости от даты заключения брака.

• По меньшей мере несколько тысяч иностранцев проживают в Эстонии нелегально. Это люди, которые приехали / родились в Эстонии до и после 1991 г. Процедура выдворения из Эстонии сравнительно проста.

• Для эстонцев были установлены привилегии на этнической основе в том, что касается годовых миграционных квот и процедуры легализации. Резиденты советской эпохи подвергаются аналогичному привилегированному обращению.

• Интеграция меньшинств, включая неграждан, в последнее время стала официальной политикой. Интеграция должна происходить на основе овладения эстонским языком и приобретения эстонского гражданства. Интеграционные фонды главным образом направляются на обучение эстонскому языку лиц, не говорящих на нем.

• Уровень владения эстонским языком неэстонцев оставался на низком уровне. В некоторых местах неэстоноязычные составляют подавляющее большинство населения. Это оправдывает сомнения относительно всеобщей интеграционной способности эстонского языка для целей интеграции или «гармонизации» общества.

• Процедура натурализации обычно основывается на экзаменах по эстонскому языку и на знание Конституции и Закона о гражданстве. Более 120 тысяч человек натурализовались в 1992–2003 гг. Значительное их число составляют этнические эстонцы и несовершеннолетние дети моложе 15 лет. Большинство натурализовавшихся получили гражданство без сертификата о сдаче экзаменов по языку или диплома об окончании эстоноязычного учебного заведения.

• Недавно проведенное социологическое исследование показало, что большинство как апатридов, так и российских граждан рассматривают языковые требования как преграду для своей натурализации. Они также расценивают требования натурализации как фактор унижения. В то время как 55 % апатридов думают, что отсутствие гражданства не мешает им жить в стране, 95 % из них ценят эстонское гражданство как средство получения чувства уверенности для своей жизни в Эстонии.

Часть II
НЕДИСКРИМИНАЦИЯ, ГРАЖДАНСКИЕ И ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРАВА

Равенство и недискриминация

Cтатья 12 Эстонской Конституции недвусмысленно воспрещает дискриминацию:

Перед законом все равны. Никто не может быть подвергнут дискриминации из-за его национальной, расовой принадлежности, цвета кожи, пола, языка, происхождения, вероисповедания, политических или иных убеждений, а также имущественного и социального положения или по другим обстоятельствам.

Разжигание национальной, расовой, религиозной или политической ненависти, насилия и дискриминации запрещается и карается по закону. Также запрещено и карается по закону разжигание ненависти, насилия и дискриминации между слоями общества.

Статья 12 не приводит исчерпывающий перечень оснований для дискриминации и формально обеспечивает защиту от дискриминации по признаку гражданства. Согласно статье 9 Эстонской Конституции, «права, свободы и обязанности всех и каждого, перечисленные в Основном законе, распространяются в равной степени как на граждан Эстонии, так и на пребывающих в Эстонии граждан иностранных государств и лиц без гражданства». Тем не менее Эстонская Конституция допускает дифференцированный подход к негражданам в некоторых областях общественной жизни, например, в статьях 28 (право на помощь со стороны государства), 29 (свобода профессии) и 31 (свобода частного предпринимательства) и т. д.

Можно предполагать, что неэстонцы имеют больший опыт дискриминации по признакам родного языка и этнического происхождения, нежели гражданства. В социологическом исследовании, проведенном в Таллине в 2001 г., было доказано, что различные статусные группы меньшинств демонстрируют сходное отношение к наиболее спорным законам (Закону о гражданстве, Закону об иностранцах, Закону о языке и т. д.).[41]41
  Алексей Семенов (ред.). Интеграция в Таллине 2001, Таллин: ЦИПЧ, 2002. С. 54.


[Закрыть] К тому же понимание важнейшего «социального капитала» разнится между большинством и меньшинствами. В ходе того же социологического исследования в Таллине 38,9 % респондентов-эстонцев и 16,9 % неэстонцев согласились с тем, что чрезмерное представительство эстонцев на более высоких общественных должностях, возможно, объясняется их гражданством. В то же время 44,2 % неэстонцев считают, что причиной неравномерного представительства является этническое происхождение эстонцев.[42]42
  Там же. С. 89.


[Закрыть]

Не существует ограничений для доступа неграждан к бесплатной правовой помощи, оказываемой государством в уголовном, гражданском и административном судопроизводстве. Принцип равенства перед судом четко заявлен в статье 13 Уголовно-процессуального кодекса и статье 6 Гражданско-процессуального кодекса. Каждый имеет право обращаться в досудебные органы, как, например, к канцлеру юстиции (омбудсмен и специализированное агентство по борьбе с дискриминацией),[43]43
  Закон о канцлере юстиции (статья 19).


[Закрыть] в Комиссию по разрешению трудовых споров и Инспекцию по труду.

В настоящий момент в ведении канцлера юстиции находится дискриминация по признакам пола, расы, этнической принадлежности, цвета кожи, языка, происхождения, религиозных, политических и других мнений, собственности или социального статуса, инвалидности, сексуальной ориентации либо иным основаниям для дискриминации, предусмотренным в законе (раздел 2 статьи 19 Закона о канцлере юстиции). Однако пока ни один акт не включает детальных положений материального права в сфере недискриминации. В последнем проекте антидискриминационного законодательства (законопроект № 1198 SE)[44]44
  Проект Закона о равноправии и равном обращении (Vordoiguslikkuse ja vordse kohtlemise seaduse eelnou) см. на сайте www.riigikogu.ee (по состоянию на 10 февраля 2003 г.).


[Закрыть] гражданство как подлежащее запрету основание для дискриминации не упоминается.

По словам эстонского ученого Анны Маркиной, вероятность получить вердикт об условно-досрочном освобождении у эстонцев была в два раза выше, чем у неэстонцев.[45]45
  Vadim Poleshchuk, Social Dimension of Integration in Estonia and Minority Education in Latvia, ECMI Report no. 18, December 2001, Flensburg: ECMI, p. 9.


[Закрыть] По данным Министерства юстиции, в 2003 г. в Эстонии было 3059 осужденных преступников, и представители меньшинств составляли 60 % из них. Неграждане были также избыточно представлены среди лиц, отбывавших тюремное заключение: в 2003 г. граждане Эстонии составляли 50,9 %, апатриды 43,5 % и граждане других стран 5,6 % из них.[46]46
  Estonian Prison System Yearbook, Tallinn: Ministry of Justice, 2003, р. 19–20.


[Закрыть] В начале 2004 г. большую часть иностранных граждан, находившихся в эстонских тюрьмах, составляли граждане Российской Федерации. Эстонские власти недавно приняли решение более активно выдворять иностранных граждан-заключенных в страны, гражданами которых они являются.[47]47
  Информация Балтийской службы новостей (БСН), 22 января 2004 г.


[Закрыть]

Уважение частной, семейной жизни и домашнего очага

В целом не существует практики незаконного вмешательства в частную жизнь неграждан, их семью, дом, переписку и т. п. Большая часть правовых споров по поводу охраны частной и семейной жизни неграждан относится к случаям воссоединения семей и выдворения нелегальных иностранцев.

В случае воссоединения семей обращение с негражданами менее благоприятно по сравнению с эстонскими гражданами. Так, только неграждане обязаны доказывать тот факт, что воссоединение их семей в Эстонии обоснованно (статья 12¹ (7) Закона об иностранцах):

Ходатайство о виде на жительство для поселения с супругом (-ой), постоянно проживающим в Эстонии и являющимся иностранцем, рассматривается как необоснованное, если иностранец, подающий ходатайство о виде на жительство, и супруг (-а), для целей поселения с которым подается данное ходатайство, не докажут, что для них невозможно поселиться в стране их общего гражданства или в стране гражданства или стране обычного проживания иностранца, подающего ходатайство о виде на жительство.

В 2000 г. по так называемому делу Ушаковой[48]48
  Решение Административно-правовой коллегии Государственного Суда от 18 мая 2000 г. № 3-3-1-11-00, опубликовано в RT III 2000, 14, 149.


[Закрыть] Государственный Суд вынес решение, согласно которому применение квоты при воссоединении семей может при некоторых обстоятельствах приводить к нарушению права на семейную жизнь. В результате начиная с 2002 г. годовая миграционная квота в отношении воссоединения семей не применяется. Однако процедура подачи заявлений от родственников была еще более усложнена. К тому же лишь иностранец, проживший в Эстонии не менее пяти лет на основе постоянного вида на жительство, может пригласить супруга (-у) или близкого родственника, чтобы поселиться в Эстонии (статьи 12¹ и 12³).

В декабре 2002 Рийгикогу[49]49
  Рийгикогу – эстонский парламент.


[Закрыть] внес поправки в Закон об обязанности выезда и запрещении въезда.[50]50
  RT I 2003, 4, 21.


[Закрыть] В результате семейная жизнь в Эстонии уже не рассматривается как обстоятельство, гарантирующее нелегальному иностранцу получение предписания на легализацию.

С мая 2003 г. сотрудники Департамента гражданства и миграции и Департамента рынка труда получили право вступать с разрешения владельца в жилище того или иного лица для проверки фактов, важных для выдачи вида на жительство. Любой иностранец в любое время должен доказать государственным чиновникам с помощью документа, что его или ее пребывание или работа в Эстонии осуществляется на легальной основе. Вдобавок «работодатель обязан обеспечить сотрудникам Департамента гражданства и миграции и сотрудникам полиции беспрепятственный доступ к рабочим помещениям, сотрудникам, данным и документам, касающимся иностранцев, нанятых работодателем» (статья 151 Закона об иностранцах).