Текст книги "Теория государства и права"

Тесты для самоконтроля

1. В какой республике президент одновременно является и главой государства и главой исполнительной власти:

а) парламентской;

б) президентской.

2. Ответственность правительства перед парламентом имеет место:

а) в конституционной монархии;

б) парламентской республике;

в) президентской республике.

3. Правом нуллификации обладают структурные подразделения:

а) федерации;

б) конфедерации;

в) унитарного государства.

4. Основой демократии является:

а) преобладание интересов большинства;

б) приоритет интересов личности;

в) эффективная процедура согласия мнений.

Глава 7. Механизм государства

7.1. Понятие механизма государства и его элементы

Любое государство – это прежде всего реально действующий и динамично развивающийся механизм, представляющий материальное, осязаемое воплощение этого явления в реальной действительности.

Механизм государства – это система государственных организаций, взаимодействующих между собой и обществом по поводу осуществления задач и функций государства. Он интегрирует организационные структуры государства и использует возможности общества для решения проблем государственного управления.

Исследование категории механизма государства позволяет выявить как системообразующие иерархические связи между его основными структурными элементами, так и функциональные особенности, автономное своеобразие каждого их этих элементов, что дает возможность установить их наиболее оптимальную управленческую структуру, полномочия, материальную и кадровую обеспеченность и т. д. применительно к потребностям сегодняшнего дня. Оптимальное сочетание общих целей и принципов деятельности с функциональными возможностями каждого элемента государственного механизма позволяет эффективно решать стоящие перед обществом задачи организации повседневной жизни, наведения порядка и обеспечения прогресса последующего развития.

Механизм каждого государства состоит из ряда единиц.

1. Система органов государства, связанных между собой отношениями соподчинения и правомочных совершать действия от имени государства в целом. В ее состав входят:

• органы представительной (законодательной) власти;

• органы исполнительной власти;

• судебные органы;

• органы прокуратуры и некоторые иные контрольно-надзорные органы.

Особое положение в механизме государства занимают силовые структуры, организационно входящие в систему органов исполнительной власти (армия, полиция, разведка, тюрьмы и т. д.), и глава государства, выполняющий роль «арбитра» в системе государственных органов.

2. Государственные служащие, профессионально занимающиеся управлением и получающие за это денежное вознаграждение.

Следует иметь в виду, что к государственным служащим относится не всякий работник государственного аппарата. Таковым может быть только гражданин, занимающий определенную должность в государственном органе и получающий вознаграждение за свой труд из средств государственного бюджета. Будучи формализованной социально-правовой позицией специалиста, должность устанавливает границы его компетенции, а также организационные и правовые формы служебной деятельности, обеспеченные мерой ответственности за их невыполнение. Перечень государственных должностей законодательно закрепляется Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, а также Сводным реестром должностей государственной службы Российской Федерации.

В то же время с государственным служащим не следует отождествлять должностное лицо, которое может занимать должность и не в государственном аппарате. К должностным лицам следует относить наделенных в установленном порядке распорядительными полномочиями руководителей государственных органов и структурных подразделений, их заместителей, а также лиц, выполняющих организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в органах местного самоуправления, муниципальных органах, вооруженных силах и т. д. (См.: ст. 24 КоАП РФ, ст. 285 УК РФ).

3. Государственные учреждения и предприятия, осуществляющие на основе государственной собственности, властных предписаний вышестоящих органов, а также распоряжений непосредственных руководителей (единоличных органов государства) производство потребительской продукции, выполнение работ, оказание разного рода услуг, охрану прав и свобод граждан. К ним относятся разнообразные производственные, образовательные, социально-культурные и т. п. предприятия и учреждения. В отличие от органов государства они не обладают властными полномочиями и специализированно не выполняют функции управления. Их назначение несколько иное. Государственные предприятия создаются для производства различного рода продукции, оказания услуг и получения прибыли. Государственные учреждения выполняют организационно-распорядительные и социально-культурные функции в сферах образования, здравоохранения, науки и культуры. В отличие от предприятий они не могут осуществлять экономическую, коммерческую деятельность поэтому их основная задача не может состоять в получении прибыли. Предпринимательская деятельность может осуществляться ими, постольку-поскольку это служит достижению цели, ради которой они созданы.

4. Материальные придатки, обеспечивающие надлежащую работу государственного механизма в соответствии с научно-техническим уровнем эпохи. К числу материальных придатков относятся здания, сооружения и различное оборудование, обеспечивающие реальное функционирование государственного механизма в соответствии с потребностями сегодняшнего дня и отражающие достижения современной науки.

Механизм государства находится в постоянном развитии и совершенствовании. Структура и методы его деятельности зависят от своеобразия экономического развития и соотношения политических сил, от особенностей исторического развития государства, национальных традиций, территориальных размеров и т. д. На деятельность государственного механизма оказывают влияние и внешнеполитические факторы: своеобразие международной обстановки, особенности межгосударственных отношений конкретных стран и др.

7.2. Орган государства: понятие и признаки. бюрократия и бюрократизм

Первичным элементом механизма государства является государственный орган.

Орган государства – это юридически оформленная, организационно и экономически обособленная часть государственного механизма, которая состоит из государственных служащих, наделенных властными полномочиями и материальными средствами для выполнения в пределах своей компетенции от имени государства в целом определенного вида государственной деятельности.

Признаки органа государства, отличающие его от иных организаций общества:

• для осуществления управления наделен властными полномочиями и выступает от имени государства в целом;

• обладает экономической и организационной обособленностью, самостоятельностью, однако эта относительная самостоятельность не должна выходить за границы объективно необходимых полномочий;

• наделен законодательно закрепленной определенной компетенцией (имеет круг вопросов и полномочий для их разрешения и ответственности) в соответствии с его назначением и местом в государственном механизме. Особенность полномочий государственного органа, в отличие от субъективных прав граждан, состоит в том, что его права возникают не как привилегии, а как средство надлежащего исполнения возложенных на него обязанностей. Более того, каждое конкретное право является одновременно его обязанностью;

• имеет право на издание юридических актов (как нормативного, так и правоприменительного характера);

• располагает необходимыми материальными средствами для выполнения функционального назначения;

• состоит из государственных служащих.

Государственные служащие профессионально обеспечивают исполнение полномочий государственных органов. В обыденной жизни их часто называют бюрократами, придавая этому слову негативный оттенок. Однако нельзя отождествлять бюрократию как компетентное, организованное управление государственными делами и бюрократизм как предельно формализованный способ осуществления государственной власти безответственными чиновниками, подчинившими порядок управления собственному привилегированному положению.

Иерархически организованная, неукоснительно соблюдающая процедуры делопроизводства профессиональная бюрократия объективно необходима для качественного управления в современном, все усложняющемся мире. Бюрократизм является ее неизбежным негативным спутником. Расширение сфер деятельности государственного аппарата и увеличение его численности автоматически снижают подконтрольность и повышают безответственность чиновников. Скрываясь за ширмой мнимой секретности, недосягаемого профессионализма, формализма и порой бессмысленных процедур, служащие монополизируют государственную власть, противопоставляя свой корпоративный и личный интерес интересам общества. В результате происходит подчинение задач функционирования государственных организаций целям сохранения и укрепления их аппарата в ущерб выполняемым обязанностям. При этом бюрократический аппарат стремится навязать обществу свой собственный интерес как интерес всеобщий.

Минимизация этих проявлений возможна лишь при действенном контроле со стороны общества, четких юридических процедурах, определяющих поведение чиновника и реально действующих законодательных ограничениях, выраженных в запретах получать вознаграждения за исполнение служебных обязанностей, заниматься предпринимательской деятельностью и т. д. Подлинная бюрократия, в отличие от бюрократизма, предполагает господство профессионализма над некомпетентностью, нормы над произволом, объективности над субъективизмом и политическими пристрастиями.

7.3. Виды государственных органов

Классификация государственных органов осуществляется по ряду оснований.

1. По источнику формирования: первичные (парламент, президент); производные (правительство). Первичные формируются непосредственно населением в установленном законом порядке. Производные создаются первичными.

2. По объему полномочий: высшие (парламент, правительство и др.); центральные (министерства); местные (органы власти субъектов федерации и т. п.).

3. По содержанию компетенции: органы общей компетенции (президент, правительство и др.); органы специальной компетенции (министерства, ведомства).

4. По порядку осуществления властных полномочий: коллегиальные (правительство); единоличные (президент).

5. По организационно-правовым формам деятельности: законодательные, исполнительные, судебные, прокурорские.

7.4. Принцип разделения властей и практика его реализации в Российской Федерации. Взаимодействие государственной власти и власти органов местного самоуправления

Формирование государственного механизма в Российской Федерации осуществляется на основе принципа разделения властей. Разделение властей в государственном управлении практикуется еще со времен Афинского государства, но основоположниками теории разделения властей считаются Дж. Локк («Два трактата о государственном правлении»), Ш. Монтескье («О духе законов»), которые, выражая стремление нарождающейся буржуазии к ограничению королевской власти, выдвинули научно завершенное и аргументированное предложение о разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Однако в достаточной степени развиться и уж тем более «материализоваться» в условиях деспотизма и европейского абсолютизма эта теория не могла. Это становится практически возможным лишь на той стадии развития общества и государства, когда созревают предпосылки для самостоятельного активного участия широких слоев общества в его социально-политической жизни, когда торжествует идеологический и политический плюрализм, когда предпринимаются поиски средств, создающих надежные гарантии прав и свобод граждан, а также общества в целом от произвола отдельных лиц.

Разделение властей необходимо для того, чтобы ни одна социальная группа, ни один орган государства не смогли узурпировать власть и использовать ее исключительно в личных или корпоративных интересах. Каждая из этих властей занимает свое место в общей системе государственной власти и выполняет свойственные только ей задачи и функции. Формально юридически это выражается в четком разделении компетенции (сфер деятельности, полномочий по их управлению и ответственности за ее выполнение). Безответственная власть – свойство анархии или диктатуры.

Однако разделение властей не может быть абсолютным. Все ветви власти должны действовать скоординированно, добиваясь разрешения общих проблем. Их равновесие поддерживается специальными организационно-правовыми мерами (система «сдержек и противовесов»), которые обеспечивают не только взаимодействие, но и взаимоограничение полномочий в установленных пределах. Они, гарантируя независимость одной власти от другой, устанавливают возможность их взаимного контроля.

Законодательная власть обладает верховенством, поскольку формируется непосредственно народом. Таким образом, воля народа, его суверенитет являются единственным источником государственной власти и основой действующего права. Следовательно, законодательная власть определяет в конечном счете правовую организацию и форму деятельности исполнительной и судебной властей. По мнению Дж. Локка, социальная свобода человека, в отличие от биологической, естественной, в том и состоит, что он подчиняется лишь той власти, которая создана по взаимному согласию им самим, и тем законам, которые принимаются этой властью в соответствии с оказанным ей доверием. Однако возникает несколько вопросов.

1. Можно ли идеализировать волю народа?

2. Всегда ли правильно парламент устанавливает и адекватно выражает волю народа?

3. Каковы практические возможности и цели деятельности парламентариев?

Поэтому верховенство законодательной власти не носит абсолютного характера. Пределы ее действия ограничены принципами права; естественными правами человека; идеями свободы и справедливости, при которых гражданин и орган государственной власти выступают равноправными субъектами, связанными взаимными правами, обязанностями и ответственностью; полномочиями президента; функциональным назначением других ветвей власти и т. д. Она находится под контролем народа и специальных контролирующих органов (конституционный суд), с помощью которых обеспечивается соответствие законов действующей Конституции РФ. Обладая представительными, законодательными, контрольными и учредительными полномочиями, парламент направляет свою основную деятельность:

• на принятие законов;

• утверждение бюджета и контроль за его осуществлением;

• контроль за деятельностью правительства.

Следует обратить внимание на то, что в условиях глобализации, технологической революции, усложнения и повышения динамизма общественной жизни объективно снижается роль парламента. Возникает противоречие между представительной и законодательной функциями парламента. В его состав избираются люди, далекие от законотворчества, а законодательство становится технически все более сложным, динамично реагирующим на изменения общественной жизни. Поэтому и повышается роль исполнительной власти.

Исполнительная власть в лице своих органов (прежде всего правительства) занимается непосредственной реализацией правовых норм, принятых законодателем. Если представительная власть осуществляет управление с помощью закона, то исполнительная – в соответствии с законом. Ее деятельность должна быть основана на законе и осуществляться в рамках закона. В то же время, выполняя свое назначение, исполнительная власть осуществляет и распорядительные функции путем принятия детализирующих и конкретизирующих подзаконных актов, а также осуществления организаторских действий.

Следует отметить, что исполнительная власть занимает особое положение в системе разделения властей. Если представительная власть обладает формально-юридическим приоритетом, то исполнительная власть очень часто завоевывает фактический приоритет в государстве. Это объясняется прежде всего тем, что исполнительная власть обеспечивает повседневную, практическую организацию общественной жизни, обладает всей полнотой управленческой информации и фактически распоряжается денежными ресурсами государства. Законодатель имеет лишь приблизительное представление о реальном финансовом положении страны и косвенно контролирует исполнение бюджета. Кроме того, в распоряжении исполнительной власти находятся карательные органы и воинские формирования. Немаловажно и то обстоятельство, что, осуществляя дискретное управление, чиновники очень часто действуют по усмотрению, лишь приблизительно ориентируясь на действующее законодательство. Специфика административных, основанных на соподчинении, отношений обусловливает то обстоятельство, что работодателем для государственного служащего является не государство в целом, а отдельный государственный орган. Это приводит к местничеству и потенциальному исполнению локальных нормативных актов в ущерб федеральному законодательству. Фактически всякий чиновник служит начальнику, а не народу, юридически закрепляя клановый, корпоративный характер интересов государственной службы. В дисциплинарной ответственности (к которой привлекаются государственные служащие) фактически отсутствует принцип неотвратимости наказания за совершенное правонарушение (см. ст. 57 Закона о государственной службе).

В настоящее время ни действующее законодательство, ни государственная практика не предусматривают прямой подконтрольности и подотчетности представительным органам органов исполнительной власти. Кроме того, в последнее десятилетие управленческое правотворчество приняло столь большие масштабы и значимость, что существенно поколебало первичность законов.

Перечисленные обстоятельства обусловливают особую актуальность обеспечения подзаконного характера деятельности исполнительной власти. Она должна находиться в двойном подчинении, и ей даже временно не должны передаваться полномочия представительных органов.

По инициативе Президента РФ предпринята попытка улучшения структуры исполнительной власти. Иногда ее отождествляют с реформой системы исполнительной власти. Однако это не совсем точно, так как система данной ветви власти остается относительно стабильной. Будучи закреплена ст. 71–74 Конституции РФ, она включает в свой состав четыре звена – Правительство как высший орган исполнительной власти; федеральные органы (МИД, Министерство юстиции и т. д.), чьи подразделения на местах не подчинены местной власти; органы Российской Федерации (МВД, Министерство образования, Министерство сельского хозяйства и т. д.), чьи органы на местах подчинены местной власти; органы государственного управления субъектами Федерации. В отличие от системы структура власти может изменяться подзаконными актами. В настоящее время она на федеральном уровне включает в свой состав министерства, принимающие нормативно-правовые акты, а также подчиненные им службы, осуществляющие контроль, и агентства, оказывающие государственные услуги в определенной сфере деятельности. При этом следует отметить, что финансовые и т. п. рычаги влияния министерств на службы и агентства явно недостаточны.

В то же время следует отметить, что в РФ исполнительная власть стала самой закрытой властью, где принципиально важные акты рождаются в режиме корпоративной секретности и потому при реализации наталкиваются на непонимание, социальную апатию или даже противодействие со стороны адресатов.

Слабость отраслевого государственного управления и неэффективность деятельности профсоюзных организаций подталкивают к формированию укрупненных отраслевых и межотраслевых сообществ, обеспечивающих защиту корпоративных интересов. При этом работниками государственных и коммерческих организаций создаются акты профессионального саморегулирования, выражающиеся в корпоративных кодексах, в социальной хартии бизнеса, одобренной Российским союзом промышленников и предпринимателей и т. д. Эти акты содержат нормы, отражающие различные формы самообязательств, являющихся ориентиром для локального правотворчества и деятельности субъектов профессионального объединения.

Судебная власть в России весьма продолжительное время расценивалась как второстепенная власть, как власть производная от иных ветвей государственной власти. Однако в правовом государстве для судебной власти должны быть характерны все свойства, присущие государственной власти. Причем эти свойства наглядно проявляются не столько в статике, сколько в динамике, в процессе оценки и разрешения наиболее важных, спорных и конфликтных ситуаций.

Поэтому судебная власть должна обладать полномочиями и реальными возможностями разрешать социальные конфликты, обладая правом на законное применение силы, добиваться выполнения своих решений. Источником такой власти является население страны, а ее носителем становится судебная система в целом. Ее потенциал проявляется в деятельности специально уполномоченных на то судебных органов в лице судей, присяжных и арбитражных заседателей, осуществляющих правосудие и выполняющих функции, связанные с защитой и обеспечением законных интересов всех субъектов права.

Правосудие в РФ осуществляется только судом. Никто не может присвоить себе его функции и полномочия. Вынося общеобязательные решения от имени государства, суд не только управляет поведением конфликтующих лиц и иных участников судопроизводства, но и распространяет свои властные полномочия на всех субъектов, к которым обращены судебные акты. Законом установлена ответственность за неисполнение решений и неуважение к суду как носителю государственной власти. Уважительное отношение стимулируется правилами судопроизводства, согласно которым граждане встают при входе судей в зал судебного заседания, стоя обращаются к суду и дают свои показания, стоя выслушивают решение суда.

Будучи основным способом реализации властных полномочий судебными органами, правосудие обеспечивает соответствие социально значимых отношений действующему праву в форме рассмотрения и разрешения в установленном порядке юридических споров, а также установления наиболее значимых фактов и состояний. В силу повышенной важности решаемых задач суд и судьи становятся объектом постоянного политического, материально-финансового, социального, организационного, идеологического, юридического и морального давления. Следует отметить, что политический аспект деятельности судебной власти объективно обусловлен самой природой государственной власти. Это наглядно проявляется при рассмотрении вопросов в сферах конституционного и административного права, а также в деятельности Конституционного Суда РФ, осуществляющего функции нормоконтроля по отношению к актам законодательной и исполнительной власти. В этой связи он, несмотря на назначение разрешать «спор о праве», может при определенных условиях сыграть роль политической дубинки, как это случалось с его юридическими собратьями за рубежом. Чтобы этого не случилось, законодатель должен выработать реально действующий механизм защиты судебной деятельности от проникновения в ее среду губительных элементов политиканства и господствующей идеологии, превращающих суд в придаток политики.

Суд выступает в качестве своеобразного независимого арбитра при разрешении споров о праве как в правотворческом, так и в правоприменительном процессе. В случае одностороннего давления ставится под угрозу справедливость принимаемых решений и нарушается такой основополагающий принцип правосудия, как «никто не может быть судьей в собственном деле». Поэтому в основу деятельности судебной власти должны быть заложены принципы самостоятельности и независимости. Они гарантируют ее способность принимать решения в границах права, всесторонне, объективно и адекватно оценивая жизненные ситуации и обеспечивая их реализацию в жизнь.

Самостоятельность власти выражает ее внутренний потенциал, самодостаточность при осуществлении своего назначения. Суд не может отказать в правосудии даже при неясности, недостаточности или отсутствии закона. Поэтому, обладая государственно-властными, публично-правовыми свойствами, судебная власть, не выходя за рамки своих функциональных полномочий и не подменяя органы законодательной и исполнительной власти, восполняет недостаточность нормативного регулирования с помощью толкования, обобщений судебной практики и судебного прецедента.

Независимость судебной власти отражает степень ее автономности при разрешении конфликтных дел от иных видов и ветвей власти. При этом независимость судебной власти конкретизируется процессуальной независимостью суда, а также независимостью судей, предполагающей невмешательство при вынесении судебных решений.

Независимость суда вовсе не означает безграничности его усмотрений. Судебная власть существует и функционирует только на основе и в границах действующего права. Ее основное назначение состоит в юридической оценке и разрешении на этой основе событий действительности. В этой связи пределы и формы деятельности данной власти определены принципами права, законом и специальными процедурами. Следует различать внешние и внутренние границы осуществления полномочий судебной власти.

Внешние границы, отражающие сферы, порядок, средства и формы деятельности судебных органов, устанавливаются Конституцией РФ, федеральными конституционными законами «О судебной системе Российской Федерации», «О Конституционном Суде Российской Федерации», «О статусе судей в Российской Федерации» и др.

Внутренние границы, отражающие характер деятельности отдельных органов судебной власти, формируются под влиянием целого комплекса социальных (общественное мнение, нравственные устои, традиции и т. д.), технико-юридических (особые условия возбуждения уголовного дела, строгая процедура рассмотрения дел и т. д.) и институциональных (границы полномочий отдельных органов, особенности взаимодействия вышестоящих и нижестоящих судов и т. д.) факторов.

Назначение судебной власти, как государственно-правового института, состоит не только в разрешении споров и конфликтов между субъектами права, но и в нормоконтроле за содержанием законов, а также в привлечении к ответственности за их нарушение. Судебный контроль выражается:

• в судебном конституционном нормоконтроле, осуществляемом Конституционном Судом РФ по поводу соответствия принимаемых актов действующей Конституции РФ;

• судебном контроле за исполнительной властью (административная юстиция); за законностью и обоснованностью деятельности третейского суда;

• контроле на досудебных стадиях уголовного судопроизводства;

• во внутриведомственном контроле по отношению к нижестоящим судам, при котором в отличие от надзора вышестоящий суд имеет возможность исправить допущенную судебную ошибку, отменив или изменив судебное решение.

Специфическая природа и функциональная направленность судебной власти прямо и непосредственно отражаются на принимаемых его актах. Ее органы принимают акты, обеспечивающие как выполнение основной, судебной функции, так и административные вспомогательные акты, обеспечивающие внутреннюю организационную деятельность власти. При этом данные разновидности актов иногда довольно сложно разграничить в связи с появлением административной юстиции и государственных органов, одновременно выполняющих как исполнительную, так и квазисудебную власть (антимонопольный комитет). Тем более что судебная власть осуществляет в рамках особого производства одностороннее разбирательство, а не традиционное разрешение спора между конкурирующими сторонами.

Размышляя о сдерживании, ограничении и разделении властей, нельзя не сказать о соотношении государственной власти и власти органов местного самоуправления. Ведь любая разветвленная система публичной власти не может эффективно действовать без определенной автономности ее низовых подсистем. Без местного самоуправления демократии не бывает. Однако региональная государственная власть не желает делиться властью ни с кем. Поэтому для реального самоуправления очень важно четкое разграничение функций и полномочий как между уровнями местного самоуправления (сельскими, поселковыми, районными) и органами государственной власти, так и с полномочиями предприятий, находящихся на их территории. Основным субъектом самоуправления является местное сообщество, ему, кроме полномочий, нужны и средства (земля, недвижимость и т. д.), которыми оно могло бы распоряжаться. В юридической литературе различают три основных модели взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

1. Модель партнерства, согласно которой центральная государственная и местная общественная власти являются равноправными партнерами, решающими общие задачи. Однако на практике о подлинно партнерских отношениях можно лишь мечтать. Установлению таких отношений мешает несовпадение многих интересов, связанных с противоречиями в сферах политики, экономики, культуры и т. д.

2. Модель подавления органов местного самоуправления со стороны государства. В этом варианте органы самоуправления теряют качества самоуправляющейся организации. Они превращаются в своеобразных агентов центральной власти, в административное средство ее управленческого воздействия.

3. Модель взаимозависимости, при которой характер взаимодействия государственной и самодеятельной власти в различных сферах общественной жизни определяется спецификой задач и целей, стоящих перед этими органами, а также реальными ресурсами, способными привести к решению общественных проблем.

На практике формируется определенное сосуществование этих моделей. Нет и не может быть абсолютной самостоятельности какого-либо региона в рамках одного государства. По мере развития экономики, культуры, технических средств взаимосвязь различных регионов становятся все более тесной и разнообразной. Грань между общественными и личными интересами становятся все более условной. Излишняя самостоятельность может стать препятствием при решении насущных общегосударственных проблем. В то же время утрата самостоятельности региона значительно снижает эффективность его функционирования. По образному выражению Наполеона III, «направлять можно издали, а хорошо управлять можно только вблизи».

Международное сообщество выработало общие принципы разграничения полномочий между центральными и личными органами публичной власти. Основополагающим среди них является принцип субсидиарности, который предполагает такое распределение сфер деятельности между различными уровнями публичной власти, при котором определенные властные полномочия должны передаваться в зависимости от объема и характера функциональных задач, стоящих перед управленческими органами, эффективности и экономии их осуществления, а также степени непосредственной связи с населением.