Текст книги "Теория государства и права"

Органы местного самоуправления призваны решать задачи непосредственного жизнеобеспечения жителей своего региона связанные с организацией и оказанием социальных услуг, обеспечением необходимых условий жизни населения. К ним относятся электро-, тепло-, газо-, водоснабжение, здравоохранение, бытовое обслуживание, транспортные услуги и т. д. Решение этих вопросов требует учета местных условий и возможностей, а также непосредственного участия населения в их разрешении.

В Российской Федерации в соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не являются государственными органами. В то же время Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подробно определяет порядок наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, порядок их осуществления и контроля, предполагающий возможность давать обязательные предписания в случае нарушения законов. Кроме того, предусматривается ответственность органов местного самоуправления в случае ненадлежащего осуществления переданных государственных полномочий независимо от того, как решаются вопросы местного значения.

К сожалению, к настоящему времени муниципальные органы Российской Федерации наделяются порой такими государственными полномочиями, которые выглядят довольно неопределенно, не имеют четкой процедуры использования, и их трудно сочетать с задачами местного самоуправления (государственная поддержка сельскохозяйственного производства, охрана труда, содействие опеке и попечительству, национально-культурному развитию народов Российской Федерации и т. д.). Под страхом ответственности за их ненадлежащее выполнение органы местного самоуправления будут вынуждены уделять основное внимание именно их реализации, что приведет к забвению вопросов местного значения и лишит смысла существование самого самоуправления как такового.

При всей значимости местного самоуправления следует иметь в виду, что его механизм начинает плодотворно функционировать лишь при наличии исторически сложившихся и юридически закрепленных предпосылок, определяющих реальную возможность для населения обеспечивать самоуправление (наличие традиций, культуры, навыков и т. д.). В противном случае выбранные представители становятся бесконтрольными.

7.5. Принципы организации и деятельности государственного аппарата

Под принципами организации и деятельности государственного аппарата понимаются те основополагающие идеи, которые служат своеобразной организационной и нормативной основой его построения, функционирования и дальнейшего развития.

Они обладают свойством нормативности, так как прямо или косвенно закрепляются в законах и подзаконных актах и обязательны при формировании любой системы государственных органов. В своей совокупности эти принципы обеспечивают единство, согласованность и общественно необходимое содержание деятельности государственных органов. С их помощью реализуется право граждан на управление, при котором государственный аппарат действует в интересах населения, быстро, справедливо и по существу разрешая проблемы.

Кроме того, к ним предъявляются требования:

1) непротиворечивости, не допускающей существование двух взаимоисключающих принципов;

2) полноты, так как в своей системной совокупности принципы должны предопределять все наиболее важные аспекты формирования и деятельности государственного аппарата;

3) относительной самостоятельности, исключающей возможность взаимного дублирования нескольких принципов.

Функционально все эти принципы направлены на организацию внешних связей с окружающей средой (населением, политическими партиями и т. д.) и внутренних связей, обеспечивающих эффективную настройку самого государственного аппарата. Условно их можно поделить на социально-политические и организационные.

1. Социально-политические:

а) единство государственной власти, которое предопределяется властью народа, а также едиными целями и задачами, стоящими перед государственным аппаратом в целом;

б) демократизм – равная возможность для всех граждан влиять на государственную политику, контролировать деятельность государственных органов; демократизм должен рационально сочетаться с иными формами;

в) гласность – постоянное и систематическое освещение средствами массовой информации деятельности государственных органов (к примеру, реализуя принцип гласности судопроизводства, все судебные процессы в странах Европы транслируются в сети Интернет в режиме реального времени);

г) законность – все государственные служащие должны неукоснительно соблюдать правовые требования, их правовые акты не могут противоречить актам вышестоящих органов;

д) профессионализм, предполагающий наличие определенных знаний и навыков для управленческой деятельности;

е) гуманизм, обеспечивающий приоритет прав и интересов личности в работе государственного аппарата;

ж) национальное равноправие, предопределяющее возможность занятия государственных должностей на равных условиях независимо от расы, национальности, вероисповедания и т. д.

2. Организационные:

а) иерархичность (соподчинение), которая является формой проявления направляющей управленческой деятельности со стороны центральных органов, обеспечивает единство и согласованность действий всех государственных органов (однако между органами государства устанавливаются не только вертикальные, но и горизонтальные, а также контрольно-корректирующие связи);

б) четкая дифференциация и законодательное фиксирование функций и полномочий, т. е. полномочия всех звеньев должны быть четко определены в правовых актах, строго разграничены и скоординированы;

в) ответственность в соответствии с компетенцией (чем больше полномочий, тем больше ответственность);

г) целесообразное сочетание коллегиальности и единоначалия, выборности и назначения – при коллегиальной выработке управленческих решений должна быть установлена персональная ответственность за их выполнение;

д) оптимальное соотношение отраслевых и территориальных начал управления.

Формулирование, обновление и корректировка принципов организации и деятельности государственного аппарата в каждый конкретный исторический период развития страны являются важной задачей государства и гражданского общества. Этими принципами определяются стратегия развития законодательства и тактика политико-правовой практики. Так, в РФ особую актуальность приобретает принцип защиты государства от утраты доверия со стороны граждан. Это связано с режимом корпоративной секретности власти. Нельзя осуществлять власть от имени народа и не допускать его к выработке и реализации социально важных решений.

Следует отметить, что в современных условиях, в эпоху глобализации наметилась тенденция формирования общих принципов управления на межгосударственном уровне. В то же время нельзя забывать и о генетической преемственности управления, которое предопределено целым комплексом национально ориентированных исторических, географических и социально-культурных факторов. Культура управления складывается веками и весьма трудно поддается реформированию.

Тесты для самоконтроля

1. Какие органы управления не входят в механизм государства:

а) Президент РФ;

б) Федеральное Собрание РФ;

в) суды РФ;

г) органы местного самоуправления;

д) прокуратура?

2. Первым структурным элементом механизма государства является:

а) государственное предприятие;

б) государственный служащий;

в) государственный орган.

Глава 8. Функции государства

8.1. Понятие и классификация функций государства

Функции государства отражают его динамическую характеристику. Они показывают, что должно делать государство для достижения тех целей и осуществления задач, которые стоят перед ним в определенный исторический период.

Функции государства – это такие объективно необходимые направления предметной деятельности государства, без которых общество не может нормально существовать и развиваться. Они устойчиво сложились в определенных сферах общественной жизни и требуют согласованных управленческих решений и действий всех составных частей государственного механизма. Только государство способно на основе согласования разнообразных потребностей и политико-правовых позиций обеспечить организацию общественной жизни в интересах всех и каждого. Поэтому функции государства не следует отождествлять с функциями отдельных государственных органов. Функции государства как основные направления его деятельности не следует сводить и к самой деятельности, так как на практике государство иногда уклоняется или искажает эти направления. Не следует также отождествлять их с целями и задачами, стоящими перед государством. Если цель указывает на то, к чему стремится государство, а задача – на средства и способы ее достижения в определенных условиях, то функция отражает скоординированные комплексные направления деятельности государственного механизма. Одна задача может решаться посредством выполнения нескольких функций.

Функции отражают не только направления избирательного воздействия государства, но и согласование, сопоставление управленческой деятельности государства с аналогичной деятельностью иных общественных объединений. Функции государства объективно обусловлены закономерностями функционирования конкретной политико-правовой системы, особенностями взаимодействия общества и государства, актуальными целями и задачами, встающими перед ними как на протяжении всей истории использования государства, так и в определенный исторический период. Они выделяются из числа иных направлений деятельности государства не столько по степени важности выполняемых задач, сколько по степени общности, комплексности деятельности государства.

При их реализации велико значение и субъективного фактора, так как только от людей зависит, насколько верно поняты эти закономерности и насколько адекватно выбраны средства и способы решения стоящих перед обществом проблем.

При этом каждая функция имеет свой объект (сферу общественной жизни) и содержание (те управленческие шаги и конкретные действия, которые предпринимаются государством для достижения социально полезных целей).

Перечень и содержание функций конкретного государства предопределяются целым комплексом факторов внутреннего и внешнего характера. Среди них особо следует выделить своеобразие его сущности (чьи интересы оно выражает и обеспечивает), а также особенности и актуальность экономических, политических, национальных, экологических и т. п. проблем, стоящих перед данным обществом.

Поэтому на одном этапе исторического развития приоритет может отдаваться экономическим, на другом – политическим или социально-культурным функциям, на третьем – функциям обороны и т. д. Причем если сами функции остаются относительно постоянными, то формы и методы их осуществления изменяются порой весьма значительно в зависимости от задач, стоящих перед обществом.

На заре своего существования государство выполняло весьма небольшой перечень функций. Причем содержание большинства из них носило ярко выраженный классовый характер. Государство активно поддерживало социальное расслоение общества и обеспечивало преимущественное удовлетворение интересов экономически господствующих кланов и социальных групп.

По мере развития и усложнения социальных связей, изменения положения человека в окружающем мире возрастает управленческая роль государства, меняются его функции. Одни из них отмирают, теряя былое значение, другие изменяются, третьи возникают вновь.

Классовое содержание функций современного государства проявляется не столь жестоко и открыто, как это было ранее. Для этого используются косвенные способы, связанные с системой налогов и сборов, трудового законодательства и т. д. Повышается значимость общесоциальных функций. Качество их выполнения предопределяет ценность и социальную востребованность государства в целом. Невнимание именно к этим функциям вызывает ослабление, а порой и исчезновение государств. В функциях наглядно проявляются национальные особенности страны, так как государство обязано обеспечивать геополитические интересы этноса, поддерживать развитие национальной культуры, языка и т. д. По функциям можно судить о том, кому служит данное государство, чьи интересы выражает.

Особую актуальность для функций современного российского государства приобретают факторы, вызывающие необходимость межгосударственного сотрудничества для решения проблем выживания цивилизации в целом. К ним относятся:

• признание и защита общедемократических прав и свобод;

• восстановление здоровой среды обитания и экологической безопасности;

• проблемы народонаселения, обостряющие диспропорцию между его потребностями и возможностями их удовлетворения;

• повышение роли консолидированных национальных экономик и усиление борьбы международного сообщества за многополярный мир;

• формирование коллективного интеллекта на основе появления новых идеологий, преодолевающих конфликтность современного сообщества, создания средств связи, позволяющих быстро, без влияния политической власти, обмениваться необходимой информацией и т. д.

Претерпевают изменения и внутригосударственные факторы, отражающие исторические особенности развития РФ:

• становление новой структуры хозяйства, отражающей множественность форм собственности, методов ее перераспределения и способов координирующего влияния государства на экономические процессы;

• формирование гражданского общества, стабилизация политической системы и укрепление межнациональных отношений;

• социальная забота о физическом и духовном состоянии человека, отражающая его национально-историческую самобытность и т. д.

Функции государства имеют ряд признаков.

1. Содержание и перечень функций в значительной мере предопределяются сущностью государства, его социальным назначением в общественной жизни. Они отражают определенную степень зависимости состояния и совершенства общественной жизни от управленческой деятельности государства. В авторитарных государствах высшей ценностью является стабильный порядок, для которого свобода личности может стать лишь разрушающим фактором. При этом все функции государства направлены на поддержание его системной целостности, а интересы всего населения подчинены интересам правящей группы, представители которой интерпретируют общее благо в своих частных интересах. В демократических государствах, где при формальном равенстве его граждан гражданское общество имеет реальную возможность направлять и контролировать государственную власть, функции государства обеспечивают интересы всех и каждого из индивидов, интегрированных в государственную систему. При этом общий интерес не противопоставляется частным. Следует иметь в виду, что общий интерес большинства населения – это сбалансированный интерес всего общества. Государство действует в интересах большинства до тех пор, пока они соответствуют общим интересам, т. е. не нарушают прав меньшинства. Обязанность государства – поддерживать такой уровень организации общественной жизни, который обеспечивает не только сохранение системной целостности и процветания общества в целом, но и удовлетворение потребностей отдельных личностей.

2. Исторически меняющиеся, эволюционные направления деятельности, производные от целей и задач, стоящих перед обществом на определенном этапе его развития.

3. Устойчиво сложившаяся, повторяющаяся и объективно необходимая предметная деятельность в наиболее важных сферах социальной действительности.

4. Скоординированные действия всех органов государства всем государственным механизмом.

5 Реализация функций обеспечивается преимущественным использованием властно-принудительных, юридических методов организующего воздействия.

Классификация функций государства осуществляется по различным основаниям:

• по специфике объектов государственного воздействия (экономическая, социальная, идеологическая, экологическая, обороны и др.);

• сферам деятельности государства (внутренние и внешние);

• продолжительности действия (постоянные и временные);

• степени общности (основные и неосновные).

Основные и неосновные функции различаются не по степени важности, значимости, а по степени общности, масштабности выполняемых задач.

В отличие от неосновных основные функции осуществляются всем государственным механизмом; носят комплексный характер, объединяя множество неосновных вспомогательных направлений деятельности.

Приведенная классификация носит несколько условный характер, так как некоторые глобальные общепланетарные проблемы превращают временные функции в постоянные, неосновные – в основные. Они затрагивают как внутреннюю, так и внешнюю сферы деятельности государства.

8.2. Внутренние функции Российского государства

Внутренние функции государства – это основные направления деятельности государства по управлению внутренней жизнью общества. Каждая функция реализуется посредством решения государством ряда конкретных задач.

Экономическая функция:

В сфере экономики перед российским государством стоят четыре основные задачи:

1) установление основных правил и координация экономических взаимоотношений;

2) контроль за соблюдением установленных правил и защита участников экономических взаимоотношений;

3) непосредственное осуществление экономической деятельности;

4) поддержка негосударственных организаций в экономическом обороте.

Для их осуществления происходят:

• структурная перестройка российской экономики;

• поддержка стратегических и социально значимых производств;

• централизованная инвестиционная политика;

• приватизация;

• управление государственной собственностью;

• создание условий для иностранных инвестиций;

• создание правовых основ организации (управления) экономики путем принятия соответствующих законов и иных актов и др.

Социальная функция:

• установление и обеспечение минимальных социальных стандартов жизни (зарплаты, пенсии, прожиточного минимума и др.);

• поддержка тех, кто в силу объективных причин не может полноценно трудиться (инвалидов, детей, пожилых людей, студентов и др.);

• обеспечение занятости;

• развитие пенсионного обеспечения, страхования, здравоохранения и т. д.

Функция финансового контроля (фискальная):

• установление и сбор всех видов налогов;

• формирование государственного бюджета и контроль за его расходной частью;

• проведение финансовой политики (займы, кредиты, ценные бумаги и т. д.);

• контроль за денежным обращением в стране и т. д.

Функция охраны правопорядка:

• охрана прав и свобод граждан;

• защита всех форм собственности;

• обеспечение режима законности;

• борьба с преступностью;

• охрана общественного порядка;

• исполнение наказаний;

• профилактика правонарушений и т. д.

Экологическая функция:

• разработка экологической программы страны;

• принятие и осуществление национальных программ охраны окружающей среды;

• установление правового режима природопользования;

• формирование экологических стандартов (например, показателей предельно допустимой концентрации вредных веществ в воде, атмосфере, выхлопных газах автомобилей и т. д.);

• контроль за соблюдением природоохранного законодательства.

Функция развития культуры, науки и образования:

• поддержка науки, культуры, образования, спорта, средств массовой информации;

• сохранение историко-культурных памятников, архивов, музеев и т. д.;

• признание идеологического многообразия, обеспечение свободы всех видов творчества;

• охрана интеллектуальной собственности;

• установление государственных стандартов в области образования;

• выдача лицензий на право заниматься культурно-образовательной деятельностью и другие.

Функция регулирования межнациональных отношений особая функция, свойственная российскому государству как федеративному образованию. На территории России проживают десятки этносов, и многие субъекты РФ образованы по национально-этническому признаку.

8.3. Внешние функции Российского государства

Внешние функции государства – это основные направления его деятельности на международной арене.

Коренные изменения, произошедшие в мире и России в последние годы, существенно изменили внешние функции нашего государства. Функции Российского государства трансформировались.

Функция обороны страны не только наполнилась новым содержанием, но и обрела новую правовую базу. Данная функция осуществляется государством по следующим направлениям:

• укрепление и модернизация вооруженных сил;

• развитие оборонной промышленности;

• охрана государственных границ;

• организация гражданской обороны;

• ведение разведки и контрразведки;

• подготовка мобилизационных резервов;

• военное сотрудничество с другими государствами и т. д.

Функция обеспечения мира и поддержания мирового порядка предполагает следующее:

• политическое сотрудничество со всеми государствами;

• укрепление режима нераспространения оружия массового уничтожения, сокращение обычных вооружений и обновление системы коллективной безопасности;

• участие в работе международных организаций (ООН, ОБСЕ и др.);

• участие в разрешении региональных и межнациональных конфликтов;

• сотрудничество с другими государствами в борьбе с организованной преступностью.

Функция сотрудничества и укрепления связей со странами СНг:

• укрепление сотрудничества со странами СНГ в экономической, политической, культурной и иных областях;

• создание системы коллективной безопасности;

• совместная охрана границ;

• обеспечение прав человека и национальных меньшинств;

• создание единого информационного пространства.

Функция интеграции в мировую экономику и сотрудничества с другими странами в решении глобальных проблем:

• участие в международном разделении труда;

• установление равноправных и взаимовыгодных отношений с другими странами в области экономики, торговли, бизнеса, науки и техники;

• участие в деятельности международных экономических организаций;

• совершенствование правовых основ внешнеэкономической деятельности;

• предотвращение и ликвидация последствий крупных экологических катастроф и т. д.