Текст книги "Теория государства и права"

6.6. Формы межгосударственного устройства

Человечество постоянно ведет поиск наиболее рациональных форм организации общественной жизни. Своеобразие этих форм напрямую зависит от характера и уровня развития породившего их общества. Для первобытного общества это был род, для современного общества – это государство. При этом в условиях глобализации современного мира постоянно возрастает роль надгосударственных и межгосударственных институтов. Они как бы продолжают, а порой и завершают функциональную деятельность внутригосударственных организаций.

Их влияние объясняется тем, что всякая форма, отражая особенности содержания, призвана оказывать активное обратное воздействие на его развитие и решение социальных проблем. Между тем возможности национальных государств порой бывает недостаточно для решения некоторых проблем современности. Люди осознали, что лишь совместными усилиями можно выстоять перед такими глобальными межнациональными проблемами современности, как экологическая и технологическая безопасность, организованная преступность, терроризм, ограниченность природных ресурсов, международное разделение труда, необходимость разоружения и т. д. Усиление и расширение экономических, научно-технических, политических, информационных и т. п. связей между государствами, связанных с решением общих дел, выразилось в формировании самостоятельной закономерности развития государств. В эту закономерность вписывается и расширяющаяся деятельность негосударственных участников международных отношений в лице неправительственных организаций, общественных объединений, экономических структур, вносящих коррективы в политику национальных государств. Об этом свидетельствуют Лиссабонский договор 2007 г., внесший изменения в договор об учреждении Европейского сообщества 1957 г., и договор об Европейском союзе 1992 г., устанавливающий прозрачность государственных границ. Процессу объединения государств способствует и обострившаяся борьба за передел власти и природных богатств. Это объединение может идти по экономическому, политическому, территориальному, этническому признаку. Примером может послужить консолидация исламской и западной (христианской) цивилизаций в рамках различных союзов. В итоге государства добровольно берут на себя некоторые международные обязательства, передавая часть своих суверенных прав (ст. 79 Конституции РФ), получая взамен возможность коллективного решения своих проблем, используя усилия международных сообществ. В то же время обостряется проблема правового обеспечения и гармонизации как международных, так и национальных интересов. Представляется, что основой ее решения является положение о народном суверенитете как источнике государственной власти.

Юридическая наука знакома с такими формами объединения государств, как протектораты, унии, фузии, инкорпорации, содружества (Содружество наций, СНГ), сообщества, союзы и т. д.

Протекторат представляет собой объединение государств на основе неравноправного международного договора, по которому сильное государство (метрополия) обязывается оказывать помощь слабому государству (неспособному самостоятельному осуществлять государственные функции) в форме представительства во внешних делах, вооруженной защите, экономической и социально-культурной помощи. Будучи формальным средством защиты слабых, но суверенных государств, протекторат является юридической формой их постепенного закабаления, этапом в процессе установления колониального владычества над непокорным народом. В данной ситуации следует говорить об особом международном территориально-государственном устройстве, так как формально новое государство не образуется. С протекторатом схож сюзеренитет, при котором зависимое (вассальное) государство полностью теряет свой суверенитет, устанавливая свои отношения с сюзереном с помощью внутригосударственных, а не международных соглашений (Болгария и Турция до 1908 г.).

Уния – это устаревший, вышедший из употребления термин, обозначающий объединение государств. Различают личные и реальные унии. Личная уния – это своеобразный союз, объединение государств, основанный на общности главы государства. Они были распространены при феодализме и порой возникали случайно, когда монарх в порядке престолонаследия получал корону другого государства. В отличие от личной реальная уния возникает на основе международного договора. С помощью не только единого монарха, но и общих органов власти и управления она объединяет независимые государства и регулирует отношения между ними, не ограничивая их суверенитет (Шведско-Норвежская Уния до 1905 г.).

Иногда в качестве разновидностей унии рассматривают фузии, которые представляют собой слияния государств (ФРГ и ГДР), и инкорпорации, которые выражаются в присоединении государств (присоединение Прибалтийских государств к СССР в 1940 г.).

Империя – это сложное государство с различной степенью зависимости его составных частей от верховной власти. Оно представляет собой объединение нескольких государств под короной одного короля-императора. Как правило, империи создавались в результате завоевания чужих земель (империя франков, Римская империя, Германская империя и др.). Возможно и добровольное вхождение в состав империи (Украина, Грузия в состав Российской империи).

Конфедерация не является формой государственного устройства конкретного государства, это межгосударственное объединение, временный юридический союз суверенных государств, созданный для обеспечения их общих интересов (Швейцария с 1815 по 1848 г., США с 1776 по 1787 г., Германский Союз с 1815 по 1866 г.). В отличие от федерации союзные органы конфедерации лишь координируют деятельность государств – ее членов и только по вопросам, для разрешения которых они объединились. Конфедерация отличается от федерации меньшей сплоченностью своих государств, она не обладает суверенитетом, не имеет единого гражданства, законодательства, единой денежной системы и т. д.

Субъекты конфедерации обладают правом сецессии (добровольного выхода) и правом нуллификации (отмены действия общеконфедеративных актов на своей территории).

Содружество Независимых Государств, объединение России и Белоруссии и Европейский Союз находятся в процессе становления и совершенствования. Поэтому законодательство о правовом положении этих объединений постоянно и весьма динамично изменяется.

6.7. Форма национально-государственного и административно-территориального устройства в России

После установления в 1917 г. советской власти государственной политикой в стране стало создание федеративного государства, построенного по национально-территориальному признаку. По форме государственного устройства СССР практически во все годы его существования можно определить как формальную федерацию. Формальную потому, что федеративные институты во многом прикрывали в действительности унитарный, централизованный характер союзного государства.

В настоящее время Конституцией РФ закреплена федеративная форма государственного устройства, которая основана на следующих основных принципах:

а) государственной целостности Российской Федерации;

б) единстве системы государственной власти;

в) разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;

г) равноправии и самоопределении народов в РФ.

В состав Российской Федерации входят три типа равноправных субъектов:

1) национально-государственные (республики в составе Российской Федерации);

2) административно-территориальные (края, области, два города федерального значения);

3) национально-территориальные (автономная область и автономные округа).

Следует отметить, что существующая форма государственного устройства РФ сложилась на основе политического компромисса российских политических сил и регионов. Поэтому процесс государственного строительства продолжается за счет реформирования существующего федерального государственного механизма. В настоящее время наметилась тенденция устранения противоречий конституционного и договорного регулирования федеративных отношений. Ведь договорные отношения регионов с центром, сглаживая конфликты, устанавливают неравное положение субъектов РФ, тем самым подчеркивая стремление республик иметь преимущества во взаимоотношениях с РФ. Территориальные же субъекты (области, края) стремятся получить статус суверенных государственных образований.

Для устранения чрезмерного юридического и фактического неравенства субъектов РФ необходимо не только постепенно отказываться от урегулирования отношений между центром и субъектами РФ на основе двусторонних соглашений, но и решить вопрос со «сложно-составными» субъектами, включающими в свой состав другие субъекты, а также за счет укрепления и сокращения общего количества субъектов, выровнять их социально-экономическое и правовое положение.

В настоящее время наметилась тенденция на усиление и централизацию государственной власти. Это выразилось в учреждении федеральных округов, реформировании Совета Федерации и финансовой зависимости субъектов от Центра. Однако нельзя забывать о том, что реальный федерализм достигает цели лишь при условии самоуправления территорией. Он предполагает взаимную ответственность, при которой центр не только контролирует деятельность регионов, но и отчитывается перед ними за выполнение делегированных полномочий.

6.8. Государственно-правовой режим: понятие и виды

Политический (государственно-правовой) режим это совокупность средств и способов осуществления государственной власти.

Государственно-правовой режим в собственном смысле слова – это тот политико-правовой климат, который формируется в стране в результате взаимодействия государства с политическими партиями, другими субъектами политической системы, а также населением в целом. Формально он должен соответствовать определенной форме правления и форме государственного устройства. Так, монархии больше соответствует жесткий режим единоличного правления, а республике – мягкий, с привлечением к этому процессу населения. Однако на практике при смешении форм правления часто наблюдается сосуществование различных режимов. Этот климат может полностью зависеть от государства, а может и от институтов гражданского общества. Он отражает не только динамизм политической жизни, но и стабилизацию, приводя составляющие ее структурные элементы в упорядоченное состояние и взаимодействие, обеспечивая их взаимосвязь и координацию.

В зависимости от характера используемых государственной властью средств и способов управленческого воздействия различают антидемократические и демократические государственно-правовые режимы.

Антидемократические режимы отличаются большим разнообразием, которое выражается в своеобразии идеи, лежащей в их основе, в различной степени жесткости режима и т. д.

Антидемократические режимы имеют следующие отличия:

• народ при таких режимах фактически отстраняется от формирования государственной власти и контроля за ее деятельностью;

• вся полнота власти концентрируется в руках правящей элиты, монополизирующей политическую деятельность и не учитывающей коренных интересов населения;

• устраняется оппозиция (иногда формально разрешается деятельность близких по духу, родственных политических партий и профсоюзов);

• решения центральной власти во многом основываются на дискреционных (самостоятельно установленных) полномочиях и реализуются при широкомасштабном использовании насилия, при опоре на военно-полицейский аппарат, устанавливается полное преимущество государства над правом;

• личность лишена надлежащих гарантий своей безопасности, она с трудом может реально пользоваться общедемократическими свободами, даже если они формально провозглашены, устанавливается полный приоритет интересов государства над гражданином.

С глубокой древности известны деспотические и тиранические разновидности антидемократических режимов. Их отличие выражается лишь в различных способах овладения и приемах осуществления власти. Если деспот приходит к власти законными способами, то тиран делает это с помощью захвата, государственного переворота. Если жестокость деспота обрушивается прежде всего на ближайшее окружение, высших должностных лиц, то при тирании – на все население. Современность знакома с тоталитарными (фашистскими, расистскими и т. д.) и конституционно-авторитарными разновидностями антидемократического режима.

Тоталитарный режим характеризуют такие особенности:

• существование одной официальной идеологии, формируемой правящей партией, возглавляемой вождем;

• сращивание правящей партии с государственным аппаратом, абсолютная концентрация власти, объединяющая (при отсутствии независимой судебной власти) и законодательную, и исполнительную власти в одном органе;

• крайний централизм в управлении, обеспечивающий контроль над всеми сферами общественной и частной жизни граждан;

• усиление бюрократизации исполнительной власти, устанавливающей террор по отношению к населению;

• милитаризация экономики и люмпенизация общества, формирующего общественно-политическое движение в поддержку правящего режима.

Специфику тоталитарного режима определяет лежащая в его основе тоталитарная идея. Именно она отличает одну форму тоталитаризма от другой: правую – национал-социалистическую, фашистскую форму (Гитлера и Муссолини), левую – классово-социалистическую форму (Сталин), религиозную форму исламского фундаментализма в Иране (Хомейни).

Авторитарный режим как способ правления с ограниченным плюрализмом устанавливается в периоды кризисного состояния общества, связанного с коренными изменениями исторически сложившегося уклада общественной жизни. Он может иметь как позитивную (Петр I, Наполеон, Ш. де Голль), так и негативную (Сулла) направленность.

Данный режим предполагает общепризнанную, но не ограниченную правом власть одного лица или группы лиц, допускающих лишь формальное проявление демократии (конкурентности при выборах с предсказуемым результатом, показное разделение властей, формальное народовластие при отсутствии у граждан реальных возможностей отозвать своих представителей или повлиять на содержание наиболее важных законов с целью предотвращения политических и социально-экономических авантюр и т. д.).

При конституционно-авторитарном режиме ограничения демократии получают законодательное закрепление в конституции, которая лишь формально провозглашает весьма ограниченные права и свободы граждан.

Переходные и чрезвычайные режимы, имея авторитарную или демократическую направленность, как правило, носят временный характер. Они формируются в результате победы радикальных оппозиционных сил или при стихийных экологических, социальных и иных потрясениях, угрожающих нормальному функционированию государства, безопасности его граждан.

Демократические режимы тоже предполагают некий конфликт экономических, политических, нравственных, религиозных и т. п. интересов, отражающих своеобразное положение различных социальных групп в общественной жизни.

Ведь сама по себе демократия – это поиск и выработка механизма согласования для разрешения конфликта интересов. Однако если при антидемократических режимах конфликт является скрытным, подавляемым властью, которая не терпит инакомыслия, при демократии этот конфликт является открытым и упорядоченным. Демократия предполагает широкое, добровольное и решающее участие большинства населения в формировании общественного согласия. Ее состояние во многом определяется уровнем местного самоуправления. Для нее все политические мнения и воззрения относительны, каждое из них имеет право на общественное внимание, уважение и возможное признание. Демократия – это постоянная коммуникация власти и общества, это не столько стиль управления, сколько образ жизни, ограничивающий все формы проявления произвола.

Демократия предполагает сильную государственную власть, учитывающую все многообразие сложившихся традиций и интересов в обществе. Эффективная процедура согласования мнений – основа демократии. Для нее, к сожалению, процедура бывает важнее результата. Формальные моменты иногда перекрывают или скрывают качество результата. Подлинно демократическое управление отражает не только позицию большинства, но и устанавливает гарантии для учета мнения оппозиционного меньшинства. Она возможна как при республиканской, так и монархической формах правления.

Демократические режимы имеют следующие отличия:

• народ, будучи источником власти, самостоятельно формирует представительные органы власти, активно участвует в управлении обществом, контролируя деятельность исполнительного аппарата;

• управление общественными делами осуществляется на основе принципа разделения властей и расширения практики местного самоуправления;

• обеспечивается идеологический и политический плюрализм;

• устанавливаются демократические методы государственного властвования (ограничивается использование различного рода категоричных запретов и расширяется практика использования рекомендаций, поощрений и т. п. стимулирующих норм), примат права над государством;

• государство не только провозглашает, но и фактически обеспечивает, гарантирует общедемократические права и свободы, равный статус многообразных форм собственности, гибкую социальную политику (помощь детям, престарелым, инвалидам и т. д.), защиту личности от всех проявлений беззакония, произвола и т. д.

В рамках демократического режима возможны его разновидности, детализирующие общие признаки режима применительно к особенностям складывающейся политической действительности. Особо следует сказать о либеральном режиме, при котором формально провозглашаются все права и свободы, действующие во всех сферах жизни общества. Разрешается все, что не запрещено законом. Однако в политической сфере фактически пресекаются все попытки изменения существующего строя. Кроме того, в литературе различают демократию участия, демократию в форме многовластия (полиархия) и демократию сообществ (консоциативная демократия).

Демократия участия возможна в небольших этнически однородных обществах. Она состоит в максимально возможном участии в политической жизни всего населения. При ней предпочтение отдается не представительной, а непосредственной демократии. Такой режим управления трудно осуществим на практике.

Демократия многовластия (полиархия) предполагает существование множества центров политической активности, которые привлекают к себе граждан и от его имени с помощью лидеров отстаивают их интересы. Это устраивает многих граждан, так как освобождает от обременительного и слишком частого непосредственного участия в политике. При этом меняется целевая направленность некоторых политических прав. Они направляются не столько на отстаивание личных интересов отдельных граждан, сколько на достижение консенсуса, согласования позиций представителей различных социальных групп.

В обществах с разнообразной национально-религиозной культурой находит использование демократия сообществ (консоциативная демократия). В таких сообществах стабильная политическая жизнь возможна лишь при условии сохранения самостоятельного политического участия за каждым национально-государственным элементом сообщества. В нем создаются партии с национальной спецификой, формируются средства массовой информации, отстаивающие религиозно-культурную самобытность сообщества, определяются политические лидеры, представляющие этническую группу при контактах с другими национально-государственными единицами и т. д.

При всей привлекательности демократии как политического режима нельзя забывать о том, что и она имеет недостатки, ограниченные возможности. Далеко не всякое решение, принятое на воле большинства, может быть правильным и справедливым. В то же время политические лидеры слишком часто манипулируют общественным мнением, вовлекают в политическую борьбу широкие слои населения, скрывая свои истинные намерения. К сожалению, демократия создает ложное представление о том, что в отправлении властных полномочий и принятии государственно-властных решений могут принимать участие все. Участие в политике требует не только знаний и жизненного опыта, но и способности абстрагироваться от частного, личного в борьбе за общее, за обоснованную политическую перспективу.

В то же время следует отметить, что благодаря современным информационным технологиям в представительную демократию внедряются элементы прямой демократии, обеспечивая активное участие граждан в управлении через открытые каналы. Так, уже в настоящее время в Финляндии на муниципальном уровне, благодаря созданию открытой информационной сети, создан гибкий механизм принятия оперативных решений с непосредственным привлечением населения. Другим примером может послужить электронное голосование через Интернет. Интернет-технологии позволяют индивиду выстраивать свою управленческую политику, не спрашивая разрешения у властных структур. Тем самым активизируется демократия индивидов в отличие от демократии организаций.