Текст книги "Право социального обеспечения"

В.П. Галаганов
Право социального обеспечения

Рекомендовано ФГУ «Федеральный институт развития образования» в качестве учебника для использования в учебном процессе образовательных учреждений, реализующих программы среднего профессионального образования

Рецензенты:

Ю.Б. Корсаненкова, канд. юрид. наук, доц.,

СВ. Харитонова, преподаватель Московского государственного колледжа книжного бизнеса и информационных технологий

Принятые сокращения

1. Нормативные правовые акты (с учетом последующих изменений и дополнений)

Конституция РФ – Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.

БК РФ – Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г.

ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации: часть первая от 30 ноября 1994 г.; часть вторая от 26 января 1996 г.; часть третья от 26 ноября 2001 г.

ЖК РФ, Жилищный кодекс РФ – Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г.

КоАП РФ – Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г.

ТК РФ – Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г.

УК РФ – Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г.

Закон о лекарственных средствах – Федеральный закон от 22 июня 1998 г. «О лекарственных средствах».

Закон о медицинском страховании граждан – Федеральный закон от 29 ноября 2010 г. «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации».

Закон о пенсионном обеспечении – Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации».

Закон о пенсионном страховании – Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации».

Закон о пенсиях 1990 г. – Закон Российской Федерации от 20 ноября 1990 г. «О государственных пенсиях в Российской Федерации».

Закон о социальной защите инвалидов – Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».

Закон о социальном страховании – Федеральный закон от 16 июля 1999 г. «Об основах социального страхования».

Закон 2009 г. о страховых взносах – Федеральный закон от 24 июля 2009 г. «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования».

Закон о страховании временной нетрудоспособности и в связи с материнством – Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством».

Закон о трудовых пенсиях – Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».

Закон об инвестировании накопительной пенсии – Федеральный закон от 24 июля 2002 г. «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации».

Закон о социальном обслуживании – Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации».

Закон о монетизации (льгот), Закон от 22 августа 2004 г. – Федеральный закон от 22 августа 2004 г. «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Основы законодательства об охране здоровья граждан – Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации».

2. Министерства, ведомства и организации

Бюро МСЭ – Бюро медико-социальной экспертизы

ВС РФ – Верховный Суд Российской Федерации

ВОЗ – Всемирная организация здравоохранения

Госкомтруд СССР – Государственный комитет СССР по труду и социальным вопросам

Минздравсоцразвития России, Минздравсоцразвития РФ – Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации

Минсоцзащиты России – Министерство социальной защиты населения Российской Федерации

Минтруд СССР – Министерство труда СССР

Минтруд РФ – Министерство труда и социального развития Российской Федерации

Минюст России – Министерство юстиции Российской Федерации

МВД России – Министерство внутренних дел Российской Федерации

НПФ – негосударственные пенсионные фонды

ООН – Организация Объединенных Наций

Орган МСЭ – орган медико-социальной экспертизы

ПФР – Пенсионный фонд Российской Федерации

РАМН – Российская академия медицинских наук

Роспотребнадзор – Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека

ТФОМС – Территориальное отделение фонда обязательного медицинского страхования Российской Федерации

ФСС России – Фонд социального страхования Российской Федерации

Фонды ОМС – фонды обязательного медицинского страхования Российской Федерации

ФФОМС России – Федеральный фонд обязательного медицинского страхования Российской Федерации

3. Прочие сокращения

БЧ пенсии – базовая часть трудовой пенсии

Бюджетная пенсия – пенсия по государственному пенсионному обеспечению

Бюджетное пенсионное обеспечение – государственное пенсионное обеспечение

МСЭ – медико-социальная экспертиза

НЧ пенсии – накопительная часть трудовой пенсии

Период дожития – ожидаемый период выплаты пенсии после ее назначения

ПК – пенсионный капитал

РП – расчетная пенсия

РПК – расчетный пенсионный капитал

Соцстрах – обязательное социальное страхование

Страховая пенсия – пенсия по обязательному пенсионному страхованию

СЧ пенсии – страховая часть трудовой пенсии

Т – ожидаемый период выплаты пенсии после ее назначения

п. – пункт

подп. – подпункт

ст. – статья

Предисловие

Памяти Т.В. Долголенко (Кирпиченко) посвящается.

Автор

Обновление законодательства о социальном обеспечении напрямую отражает происходящие в стране коренные преобразования. К ним относятся: функционирование экономики с разными формами собственности и хозяйственной деятельности; изменение взаимоотношений между федеральными органами государственной власти и субъектами Российской Федерации; развитие местного самоуправления; зарождение негосударственного социального обеспечения. Указанные явления развиваются непоследовательно и крайне противоречиво, что негативно отражается на материальных интересах подавляющего большинства российских граждан.

Последствия перехода к рыночной модели хозяйства по-прежнему особенно остро ощущают нетрудоспособные граждане, а также семьи с детьми. Размеры получаемых ими государственных пенсий и пособий не достигают уровня установленного прожиточного минимума.

Проводящаяся экономическая реформа затрагивает государственную систему социального обеспечения и все виды (элементы), ее составляющие, – пенсии, пособия и компенсационные выплаты, социальные услуги, медицинскую помощь и лечение.

Отношения по поводу указанных выше видов обеспечения регулируются самостоятельной отраслью российского права – правом социального обеспечения. Так как право напрямую отражает политические, социальные и экономические реалии положения дел в стране, то и отраслевые нормы права отличаются нестабильностью, а нередко и противоречивостью.

При написании настоящего учебника автор предпринял попытку в доступной форме изложить государственную систему социального обеспечения, основные теоретические взгляды на природу и функциональное предназначение социального обеспечения.

На основе анализа российского законодательства рассматриваются основные проблемы федеральной системы социального обеспечения. Она формируется в последние годы в виде двух относительно самостоятельных основных подсистем – обязательного социального страхования и социального обеспечения за счет ассигнований из государственного бюджета.

Становление федеральной системы социального обеспечения – процесс долгий. Нормы права социального обеспечения постоянно развиваются, меняются, совершенствуются. Однако особая значимость отраслевых норм, их роль для каждого человека по-прежнему сохраняются. Право социального обеспечения, его нормы сопровождают каждого человека с момента его рождения до самой смерти. Ведь в основу возникновения (в большей части случаев и изменения) отношений в области социального обеспечения положены такие жизненно важные события, как рождение человека, его болезнь, инвалидность, старость, безработица, бедность, необходимость в социальной помощи и поддержке по причинам, зачастую не зависящим от самого человека.

В конце каждой главы учебника дается перечень вопросов, ответы на которые помогут читателю лучше усвоить изложенный материал.

Основные нормативные правовые акты приводятся по состоянию на 1 января 2013 г.

Общая часть

Глава 1. Общее понятие социального обеспечения, его экономическая основа, функции и формы

Многие понятия и определения как правовые категории непосредственно закреплены в федеральных законах или кодексах, например в гражданском, трудовом, уголовном, семейном, земельном и иных.

Законодательного закрепления понятия «социальное обеспечение» до настоящего времени нет, как нет и кодифицированного акта о социальном обеспечении. По этой причине можно встретить различное толкование термина «социальное обеспечение». Причем часто его смешивают с другими, схожими терминами, например «социальная защита», «социальная помощь». Поэтому вначале рассмотрим, что понимается под социальной защитой населения.

В общеупотребительном смысле слово «защита» означает «защитить кого-нибудь, что-нибудь; предохранить, обезопасить от чего-нибудь; то, что защищает, служит обороной». Исходя из этого под защитой в сочетании со значением термина «социальный» можно понимать комплекс всевозможных мер – политических, экономических и правовых мер государства и общества. В совокупности эти меры должны быть направлены на предоставление необходимых средств существования нетрудоспособным и трудоспособным нуждающимся гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, в целях поддержания уровня их жизни для развития физических и духовных способностей, включая окружающую среду обитания человека.

В отечественной литературе термин «социальная защита» как таковой впервые появился в конце 80 – начале 90-х гг. XX в. при разработке программ перехода СССР к рыночной экономике. Основные методологические подходы к формированию ее содержания разрабатывались с позиций имевшихся тогда социальных и экономических проблем в стране. Поэтому термин «социальная защита» в основном употреблялся в экономическом или в социологическом (социально-политическом) аспекте.

Под социальной защитой населения в экономическом смысле понималась система решений государственных органов всех уровней по созданию экономических, правовых и социальных гарантий прав для каждого человека как производительной силы члена общества. Для трудоспособного населения это прежде всего предоставление права на труд, на получение дохода от своей деятельности, обеспечивающего ему достойный уровень и качество жизни, и др.

В социально-политическом значении социальная защита населения рассматривалась как совокупность социально-экономических отношений, включающая в себя социальные гарантии, законодательно закрепленные права. В ходе функционирования таких отношений трудоспособным гражданам предоставляются равные условия для повышения своего благосостояния за счет личного трудового вклада, экономической самостоятельности и предпринимательства, а нетрудоспособным – преимущества в пользовании общественными фондами потребления, в прямой материальной поддержке через систему пособий, стипендий и других социальных выплат, в снижении налогов.

В приведенных значениях терминов можно видеть превентивную (упредительную) направленность предполагаемой в будущем социальной защиты граждан: предотвращение материальной необеспеченности граждан в случаях наступления неблагоприятных для них последствий.

В настоящее время также существуют разные подходы к определению содержания и понимания социальной защиты в правовом аспекте. Так, Э.Г. Тучкова под социальной защитой подразумевает комплекс мер по социальной поддержке пожилых, нетрудоспособных, инвалидов, семей с детьми, безработных и других лиц, оказавшихся по не зависящим от них причинам в трудном материальном положении; по охране природной среды, смягчению негативных результатов экономической реформы (путем индексации доходов граждан, установления социальных стандартов по оплате труда, минимальной продолжительности ежегодного отпуска, максимальной продолжительности рабочего времени, по обеспечению граждан жильем и т. п.).

Другие ученые (К.С. Батыгин, М.Л. Захаров) понимают социальную защиту граждан как систему приоритетов и механизмов их реализации, государственных и иных институтов, обеспечивающих определенный уровень социальной защищенности в соответствии с конкретными условиями общественного развития.

Свою формулировку дефиниции социальной защиты дает Т.К. Миронова: это деятельность государственных и негосударственных органов и организаций по осуществлению мер экономического, правового, организационного характера, которые направлены на предупреждение или смягчение негативных последствий для человека и его семьи наступления определенных социально значимых обстоятельств (в том числе социальных рисков), а также на сохранение приемлемого уровня их материального и социального благополучия.

Полагаем, с точки зрения конституционных положений социальную защиту населения в современной России необходимо рассматривать как одно из внешних проявлений социального государства и его обязательный элемент. Поэтому обобщенно социальную защиту можно определить как систему должных экономических, правовых и организационных мер государства в отношении как нетрудоспособных, так и трудоспособных граждан, нуждающихся в поддержке, в соответствии с законодательно установленными социальными стандартами, отвечающими уровню достойной жизни человека в различных формах и в порядке, установленном законодательством.

Во всех вышеприведенных определениях социальной защиты населения четко прослеживается ее главная цель – оказание помощи в решении многих проблем, стоящих перед людьми.

Безусловно, на такое определение социальной защиты населения оказывают влияние различные факторы.

Всевозможные меры социальной защиты особенно важны для граждан в условиях перехода страны к рыночным отношениям. На фоне экономической нестабильности происходят многие асоциальные явления: нестабильность трудовой занятости; трудности в создании условий самозанятости и предпринимательства; обнищание отдельных категорий граждан; рост расслоения общества и безработицы; распад семьи; рост числа безнадзорных детей, лиц без определенного места жительства; приток беженцев и вынужденных переселенцев, в том числе бывших соотечественников из стран СНГ, и пр.

Вполне очевидно, что те или иные меры социальной защиты могут быть осуществлены в ходе функционирования совокупности многообразных общественных отношений, которые регулируются нормами различных отраслей права.

Проблемы трудоустройства и оплаты труда работников решаются в ходе трудовых отношений и регулируются нормами трудового права, в первую очередь Трудовым кодексом РФ.

Вопросы укрепления семьи, права и обязанности членов семьи, как и иные семейные отношения, решаются Семейным кодексом РФ и нормами семейного права, жилищные проблемы – Жилищным кодексом РФ и нормами жилищного права.

Охрана и защита частной собственности и многих других частных интересов граждан (в том числе предпринимательства) предусмотрены нормами гражданского права (соответствующими частями Гражданского кодекса РФ).

Земельные отношения, в том числе и отдельные вопросы частной собственности на землю, регулируются Земельным кодексом РФ и в целом земельным правом.

Проблемы, связанные с созданием благоприятной экологической среды для граждан, должны решаться с помощью норм экологического права.

Лица, решившиеся заниматься предпринимательством, обращаются к нормативным положениям предпринимательского права.

Вопросы социального обеспечения нетрудоспособных граждан и трудоспособных граждан, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, решаются в ходе осуществления норм права социального обеспечения. Общего кодифицированного нормативного правового акта типа Кодекса социального обеспечения в настоящее время нет.

Таким образом, социальное обеспечение является частью социальной защиты населения. В свою очередь оно также состоит из нескольких групп общественных отношений[1]1
  В литературе имеются и другие точки зрения на понятие социального обеспечения. См., например: Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России. М., 2004; Лушникова А.М., Лушников А.М. Курс права социального обеспечения. М., 2008; Мачульская Е.Е., Добромыслов К.В. Право социального обеспечения. М., 2006; Право социального обеспечения России / отв. ред. К.Н. Гусов. М., 2007; Право социального обеспечения / под ред. М.В. Филипповой. М., 2006 и др.


[Закрыть]. Первая – это группа отношений по формированию финансовых средств, направляемых на социальное обеспечение; вторая – отношения по организации и управлению социальным обеспечением; третья – это отношения по непосредственному предоставлению гражданам соответствующих видов обеспечения за счет специальных денежных средств, предназначенных (выделяемых) на эти цели.

Участниками первой группы отношений по формированию финансовых средств, направляемых на социальное обеспечение, являются компетентные государственные органы, правомочные организации, работодатели, в отдельных случаях – сами граждане, уплачивающие страховые платежи (взносы), например в Пенсионный фонд РФ (ПФР), на свое будущее пенсионное обеспечение. Эта группа общественных отношений регулируется финансовым правом, а точнее, нормами налогового и бюджетного права.

Вторая группа отношений – это организационные, управленческие отношения, которые возникают между соответствующими компетентными органами и организациями по вопросам социального обеспечения. Такие отношения регулируются нормами административного права.

Третья группа отношений – это распределительные отношения по поводу социального материального блага (собственного социального обеспечения) отдельных категорий граждан, которое предоставляется им в разных формах и видах в случаях и на условиях, установленных законодательством. Это так называемые социально-обеспечительные материальные отношения. Они регулируются нормами права социального обеспечения.

Существуют и другие признаки, которые характерны для социального обеспечения. К ним относят, например:

♦ государственный характер устанавливаемых организационных способов распределения совокупного национального продукта через систему социального обеспечения;

♦ закрепление в нормах права либо в договорах круга лиц, подлежащих материальному обеспечению;

♦ нормирование государством условий и видов социального обеспечения, ниже которого они не могут и не должны опускаться.

В специальной литературе используются разные критерии и признаки, с помощью которых дается определение современного социального обеспечения[2]2
  См., например: Галаганов В.П. Право социального обеспечения. М., 2008; Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России. М., 2004; Лушникова А.М., Лушников А.М. Курс права социального обеспечения. М., 2008; Мачульская Е.Е., Добромыслов К.В. Право социального обеспечения. М., 2006; Право социального обеспечения России / отв. ред. К.Н. Гусов. М., 2007; Право социального обеспечения / под ред. М.В. Филипповой. М., 2006 и др.


[Закрыть].

Итак, социальное обеспечение представляет собой сложное общественное явление. Оно охватывает обширный круг различных общественных отношений, обладающих специфическими признаками.

Кратко рассмотрим каждую из ранее указанных групп общественных отношений.

Лицо может иметь право на трудовую пенсию в соответствующем размере только при выполнении определенных условий, установленных в законах, например: наличие страхового стажа, уплата страховых взносов. Для ее получения оно обязано вступить в отношения с пенсионным органом, т. е. быть участником пенсионных отношений, регулируемых нормами пенсионного права.

Вторая группа общественных отношений регулируется нормами финансового права. Это связано с тем, что участниками отношений по формированию финансовых средств, направляемых на социальное обеспечение, являются страхователи – компетентные государственные органы, правомочные организации, работодатели, в отдельных случаях сами граждане (например, если они являются плательщиками фиксированного платежа в ПФР).

Третья группа отношений регулируется нормами административного права. Это связано с тем, что организационные отношения по поводу социального обеспечения возникают между соответствующими компетентными органами, организациями, гражданами.

Таким образом, отношения в области социального обеспечения складываются (формируются) при удовлетворении потребностей граждан через индивидуальную форму распределения, как отмечалось выше, из специально предназначенных для этого и организационно обособленных финансовых источников, создаваемых государством за счет общества. В рамках вышеназванных организационных систем государственного социального обеспечения эти средства должны аккумулироваться во внебюджетных фондах обязательного социального страхования и в государственном бюджете. Значительная часть этих средств формируется в основном за счет страховых платежей (единого социального налога, страховых взносов). Такие платежи уплачиваются хозяйствующими субъектами независимо от форм собственности индивидуальными предпринимателями без образования юридического лица, отдельными гражданами, использующими труд наемных работников в личном хозяйстве, работниками из своего заработка.

Системе социального обеспечения присущ особый субъектный состав участников социально-обеспечительных отношений. К таковым относятся еще временно или уже нетрудоспособные и иные категории лиц: дети; больные; пожилые и престарелые граждане; инвалиды; лица, потерявшие кормильца; безработные граждане; лица, имеющие детей; лица, осуществляющие уход за детьми, престарелыми и инвалидами и иные категории граждан, не занятые трудом или нуждающиеся в том или ином виде материальной помощи или поддержки в силу различных причин и обстоятельств, установленных законом.

Итак, в содержание сформулированного понятия социальной защиты входит комплекс разнообразных общественных отношений, составной частью которого является социальное обеспечение граждан. В свою очередь государственное социальное обеспечение – это гарантированная система материального обеспечения граждан (в денежной и (или) в натуральной форме) по достижении определенного возраста, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, воспитания детей, утраты трудового дохода и в других случаях, установленных законом, а также охраны их здоровья, осуществляемая из внебюджетных фондов обязательного социального страхования, формируемых за счет социальных страховых платежей (единого социального налога, страховых взносов) и ассигнований из государственного бюджета Российской Федерации (в рамках бюджетной классификации), управомоченными органами в установленном законодательством порядке.