Текст книги "Право социального обеспечения"

Таким примером является трудовая пенсия, состоящая из трех частей: базовой, страховой, накопительной. Первая из них – явно не возмездна. Размер ее суммы одинаков для всех получателей и не зависит от величины страхового платежа, вносимого страхователем. Страховую часть условно можно признать частично эквивалентной, так как в страховом стаже не учитываются объективно необходимые виды общественно полезной деятельности (например, обучение в высших и средних специальных учебных заведениях). Накопительную часть можно считать условно эквивалентной, если ее денежное выражение (сумма) не будет обесценено к моменту получения пенсионером или в случае его смерти правообладателем (по закону или по завещанию).

Социально-алиментарными можно считать те отношения, в ходе функционирования которых предоставляется государственная социальная помощь малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам. В рамках этой организационно-правовой формы социального обеспечения все виды помощи малоимущим гражданам предоставляются за счет средств государственного бюджета (федерального, регионального, местного). От них не требуется непосредственного внесения каких-либо целевых платежей ни в указанные бюджеты, ни в социальные страховые фонды. Именно таким образом государство пытается оградить названную категорию граждан от такого социального риска, как бедность. Следовательно, государственная социальная помощь относительно малоимущих граждан осуществляется безвозмездно, т. е. на основе социальной алиментации. Причем данные лица могут быть субъектами как социально-обеспечительных отношений страхового характера, так и отношений по оказанию им государственной социальной помощи. Иными словами, материальное социальное благо им может предоставляться в рамках двух организационно-правовых форм социального обеспечения – обязательного социального страхования и государственной социальной помощи.

Метод правового регулирования общественных отношений также является показателем самостоятельности той или иной отрасли права, считается критерием разграничения отраслей права между собой.

Метод отрасли права – это совокупность способов и приемов нормативно-организационного воздействия на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями[32]32
  Алексеев С.С. Теория права. М., 1995. С. 209–210.


[Закрыть]. Иными словами, метод правового регулирования указывает на то, как и каким именно образом регулируются отношения в той или иной сфере общественной жизни[33]33
  Общая теория права и государства / под общ. ред. В.В. Лазарева. М., 1996. С. 136; Андреев В.С. Социальное обеспечение в СССР. М., 1971. С. 19, 20; Иванова Р.И., Тарасова В.А. Предмет и метод советского права социального обеспечения. М., 1983 и др.


[Закрыть].

В силу сложности содержания метода права социального обеспечения существуют различные взгляды и подходы к его определению[34]34
  См. например: Батыгин К.С. Право социального обеспечения. С. 45–49; Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России. М., 2004. С. 12; Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения. С. 20–25; Право социального обеспечения / под ред. К.Н. Гусова. М., 2007. С. 19–30 и др.


[Закрыть].

Обобщенно под методом права социального обеспечения понимается совокупность юридических приемов и способов, используемых соответствующими органами власти с целью оптимального регулирования отношений по социальному обеспечению. Причем метод является динамичной (развивающейся) правовой категорией, так как с изменением общественных отношений в стране меняется и его содержание.

Основными элементами метода права социального обеспечения, через которые проявляются его особенности, можно выделить следующие:

♦ специфичность способов правового регулирования социально-обеспечительных отношений;

♦ отличительность юридических фактов, порождающих, изменяющих и прекращающих правоотношения по социальному обеспечению;

♦ способы установления прав и обязанностей субъектов;

♦ способы защиты нарушенных субъективных прав и обеспечения исполнения обязанностей субъектов, включая меру их ответственности;

♦ решение споров между субъектами отношений[35]35
  Андреев В.С. Социальное обеспечение в СССР. М., 1971. С. 19, 20; Иванова Р.И., Тарасова В.А. Предмет и метод советского права социального обеспечения. М., 1983; Мачульская Е.Е., Добромыслов К.В. Право социального обеспечения. М., 2006. С. 31–38 и др.


[Закрыть].

Рассмотрим некоторые из указанных элементов отраслевого метода.

Специфика первого элемента отраслевого метода – способов правового регулирования социально-обеспечительных отношений – проявляется в наличии и сочетании централизованного и нецентрализованного способов установления прав и обязанностей субъектов данных отношений.

Согласно Конституции Российской Федерации, вопросы социального обеспечения находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72). Отсюда следует, что регулирование социально-обеспечительных отношений осуществляется на: а) федеральном; б) региональном; в) локальном уровнях.

В централизованном порядке это происходит путем принятия федеральных законов, а также направленных на их реализацию иных нормативных правовых актов центральных органов государственной власти. В настоящее время на федеральном уровне законодательно разрабатывается минимальный социальный стандарт по социальному обеспечению, который не может быть снижен ни при каких условиях субъектами Российской Федерации. Предоставление материального социального блага в рамках такого стандарта должно гарантироваться за счет средств федеральных финансовых источников. Так, регулирование отношений по пенсионному обеспечению в централизованном порядке осуществляется федеральными законами 2001 г. о трудовых пенсиях и о государственном пенсионном обеспечении.

На региональном уровне регулирование социально-обеспечительных отношений осуществляется посредством издания соответствующих нормативных актов субъектов Российской Федерации. На практике субъекты Российской Федерации за счет собственных источников и при наличии финансовых возможностей устанавливают дополнительные доплаты к существующим видам социального обеспечения, например к пенсиям, пособиям и т. д.

Локальное регулирование отношений по социальному обеспечению осуществляется на муниципальном уровне и в рамках конкретного предприятия. На основе нормативных актов, принимаемых собственником соответствующих финансовых источников, в нецентрализованном порядке предусматриваются дополнительные виды социального обеспечения с целью повышения степени социальной защищенности человека.

Специфика прав и обязанностей субъектов социально-обеспечительных отношений оказывает влияние и на содержание юридических фактов, служащих основанием для возникновения, изменения или прекращения правоотношений. В отраслевых нормах права содержится указание на то, что должны делать субъекты, а также от чего они обязаны воздерживаться или отказываться. Другими словами, нормы права социального обеспечения содержат дозволения (предписания), правомочия, реже – запрет участников отношений. Это так называемые нормы дозволяющие, нормы обязывающие, нормы запрещающие. В литературе такой способ именуют императивным приемом[36]36
  Императив имеет несколько значений – повеление, безусловное требование, долженствование. (от лат. imperatives – повелительный).


[Закрыть]. В то же время существуют правовые нормы, которые предлагают участникам отношений выбор варианта своего поведения, своих действий. Это есть нормы дозволяющие. В них проявляется другой прием правового регулирования, который называется диспозитивным[37]37
  Федорова М.Ю. Социальная защита в Российской Федерации: курс лекций. Омск, 1999. С. 29–30; Шайхатдинов В.Ш. Теоретические проблемы советского права социального обеспечения. Свердловск, 1986. С. 73.


[Закрыть].

Названные два приема в правовом регулировании могут применяться одновременно, хотя и в разном сочетании.

Запрещающие нормы содержат запрет на недозволенные действия участников социально-обеспечительных отношений. Хотя надо признать, что четко выраженных запрещающих отраслевых норм нет. Запреты скрыто содержатся в нормах, предусматривающих юридическую ответственность участников социально-обеспечительных отношений. Так, в Законе 2001 г. о трудовых пенсиях читаем, что физические и юридические лица несут ответственность за достоверность сведений, содержащихся в соответствующих документах (ст. 25). В данной норме нет прямого указания на запрещение недозволенных действий указанными лицами. Связь ответственности и запрета опосредована (скрыта). Поэтому с определенной долей условности можно допускать существование запрещающих норм.

Юридические факты в праве социального обеспечения в подавляющем своем большинстве – это события. К ним относятся, например, достижение пенсионного возраста, временная нетрудоспособность, наличие ребенка в возрасте до полутора лет. Как правило, эти события носят объективный характер. Зачастую они не зависят от воли людей. В результате наступления событий ими утрачивается возможность самостоятельного обеспечения необходимыми средствами к существованию либо этих средств оказывается недостаточно, например при наступлении старости, инвалидности, в случаях безработицы или потери кормильца и т. д.

Законодательно закрепленного общего перечня всех событий, которые являются юридическими фактами, служащих основаниями для возникновения материальных социально-обеспечительных отношений, нет. Лишь в Федеральном законе «Об основах обязательного социального страхования» содержится набор из девяти основных событий, при наступлении которых возникает право застрахованных лиц на социально-страховое обеспечение (ч. 1 ст. 7).

К действиям как юридическим фактам, с которыми связано возникновение, изменение или прекращение правоотношений, относятся: волеизъявление лиц, обладающих правом на какой-либо вид социального обеспечения; решения компетентных органов о назначении того или иного соответствующего вида обеспечения, на который претендуют граждане, и т. д.

Правовые отношения по социальному обеспечению в основном возникают при наличии совокупности юридических фактов – сложных фактических составов, которые содержат и события, и действия, и предусмотренные нормами права.

Отраслевому методу присущи также специфические способы определения содержания социально-обеспечительных правоотношений. Права и обязанности субъектов в данной отрасли могут устанавливаться не только нормативным, но и договорным путем. Так, договорное регулирование отношений в области социального обеспечения возможно в рамках конкретной организации. В коллективном договоре могут быть предусмотрены более льготные условия по сравнению с действующим законодательством (например, надбавки к пенсиям). Закрепление социальных гарантий возможно и в индивидуальном трудовом договоре. Стороны договора могут устанавливать дополнительные виды, условия, повышенные размеры обеспечения, чем это установлено нормами права. Работодатели часто практикуют оплату ежегодного санаторно-курортного лечения, лекарств в случае болезни работника и т. д.

Условия, достигнутые при договорном регулировании, не должны ухудшать положение работников по сравнению с законодательством, в противном случае они признаются недействительными. Если же речь идет о более льготном механизме предоставления обеспечения, то здесь допускается усмотрение. Последнее получило свое развитие также в связи с установлением обязательного медицинского страхования граждан и предоставлением отдельных социальных услуг. Отличие таких договоров от гражданско-правовых договоров заключается в том, что они строго формализованы. Существует стандартная форма договора. В нем оговорены все условия. Отступление допускается лишь тогда, когда оно улучшает или повышает уровень предоставляемых видов социального обеспечения, установленных действующим законодательством.

Определенная практика договорного регулирования отношений в области социального обеспечения сложилась на предприятиях ряда отраслей хозяйственного комплекса страны. Такое регулирование отражается в форме коллективных договоров либо индивидуальных трудовых договоров. Обязательное и главное, что должно быть в таком договорном регулировании, – это исключение условий, ухудшающих положений работников по сравнению с условиями, предусмотренными в законодательстве. В противном случае они признаются недействительными. Следовательно, договорные отношения регулируются управомочивающими нормами, содержащими дозволение. Иными словами, в массиве норм права содержится возможность выбора гражданином по своему усмотрению оптимального варианта своего обеспечения.

За допущенные правонарушения в области социального обеспечения к субъектам применяются правовосстановительные или правоограничивающие санкции. Правовосстановительные санкции применяются по отношению к гражданам, умышленно допустившим материальный ущерб. Правовосстановительные санкции не носят штрафного характера, так как граждане возвращают только переполученную сумму в полном объеме и дополнительных лишений при этом не испытывают.

К органу социального обеспечения правосстановительные санкции не применяются. Так, при неполучении гражданами пенсии восстановление их прав производится путем выплаты причитающихся им сумм пенсии. Такую принудительную выплату нельзя считать санкцией, потому что орган пенсионного обеспечения не несет материального ущерба, а лишь выполняет свои обязанности.

Правоограничительные санкции применяются в основном в тех случаях, когда лицо нарушает установленное для него правило. Например, заболевший работник, которому был выдан листок временной нетрудоспособности, без уважительных причин не явился на прием к врачу в установленный срок. В этом случае он лишается пособия по временной нетрудоспособности с того дня, когда было допущено это нарушение. Здесь происходит ограничение объема его материального права, которое выражается в снижении суммы выплачиваемого пособия.

Одним из элементов отраслевого метода правового регулирования является порядок разрешения споров. Защита субъективных прав в социальном обеспечении законодательно предусматривает два способа: административный и судебный порядок разрешения споров. Какая-либо особая процедура отсутствует.

Наличие указанных особенностей метода позволяют отграничить право социального обеспечения от других отраслей российского права.

С позиций общей теории права понятие система означает, что право представляет собой некое целостное образование, состоящее из множества элементов, находящихся между собой в определенной связи (соподчинении, координации, функциональной зависимости и т. д.)[38]38
  Общая теория права и государства: учебник / под ред. В.В. Лазарева, 2-е изд. М., 1996. С. 169.


[Закрыть]. Это обусловлено тем, что содержанием самого права являются его нормы, которые регулируют разнообразные общественные отношения. Данные отношения могут быть сгруппированы. Каждая группа отношений может иметь свой объект. Иными словами, в каждой группе есть свой предмет отношений, которые должны быть регламентированы посредством правовых норм. Между нормами существует определенная связь. Она обусловлена необходимостью надлежащего регулирования отношений. Наличие такой связи и придает им определенное структурное единство.

Несмотря на обилие таких отношений, нормы характеризуются внутренним единством, взаимной согласованностью. Этим обеспечивается цельность и общая направленность правового регулирования. Таким образом, нормы объединяются в более общие нормативно-юридические образования, каждое из которых обладает определенной самостоятельностью[39]39
  Общая теория права и государства: учебник / под ред. В.В. Лазарева.


[Закрыть].

Основными структурными подразделениями права являются отрасли, подотрасли, правовые институты, подинституты, которые различаются между собой по своему значению (роли), объему и месту в общем правовом регулировании. Наиболее крупным подразделением права являются отрасли права. Они могут делиться на подотрасли. Отрасли делятся также на институты, являющиеся определенными группами норм, регулирующих соответствующие однородные общественные отношения. Институты могут подразделяться на подинституты, которые также составляют обособленную группу норм. Подинституты могут состоять из более мелких структурных образований – субинститутов.

В совокупности названные структурные элементы составляют систему отрасли права.

Право социального обеспечения, как и любая правовая отрасль, делится на общую и особенную части. В общую часть входят институты, которые содержат положения, обслуживающие практически все институты особенной части. Поэтому в общую часть входят нормы права, действие которых распространяется на все отношения, входящие в предмет права социального обеспечения. Именно правовые институты общей части показывают специфику данной отрасли права. Нормы общей части определяют правовой статус граждан и указывают на иных возможных субъектов правоотношений в области социального обеспечения; включают источники данной отрасли права; закрепляют важные положения, служащие базой для формулирования отраслевых принципов; указывают на основания возникновения правоотношений, их функционирования; выделяют виды социального обеспечения и пр.

Особенная часть отрасли представляет собой комплекс институтов, взаимосвязанных как с институтами общей части, так и между собой, и имеющих относительно самостоятельный объект регулирования. В зависимости от норм, регулирующих условия предоставления, размеры и порядок предоставления видов социального обеспечения, обычно выделяются следующие институты: трудовой стаж, пенсионное обеспечение, пособия, компенсационные выплаты, социальное обслуживание, медицинская помощь и лечение, льготы по системе социального обеспечения.

В середине 1970-х гг. в науке выдвигалась идея о существовании в системе права социального обеспечения такой подотрасли, как пенсионное право[40]40
  Захаров М.Л. Советское пенсионное право. М., 1974.


[Закрыть]. К сожалению, данная точка зрения не получила своего дальнейшего развития. Хотя пенсионное право вполне можно рассматривать как подотрасль современного отечественного права социального обеспечения. Аргументы, приводившиеся в качестве обоснования пенсионного права как подотрасли, не потеряли своего значения, вполне правомерны, так как свидетельствуют о наличии в ней общей и особенной частей пенсионного права.

Надо отметить, что каждый из вышеуказанных институтов делится на подинституты. Так, институт трудового стажа делится на подинституты в зависимости от своей служебной роли: страхового стажа, общего трудового стажа, специального трудового стажа, непрерывного трудового стажа. Институт пенсий делится на подинституты: трудовые пенсии по старости, трудовые пенсии по инвалидности, трудовые пенсии по случаю потери кормильца, пенсии за выслугу лет, социальные пенсии.

Подинституты пенсий могут иметь свою структуру, состоящую из субинститутов. Например, подинститут трудовой пенсии по старости может дифференцироваться на следующие субинституты: субинститут трудовой пенсии по старости и субинститут досрочных пенсий в связи с условиями труда. Институт пособий делится на подинституты страховых пособий и социальных пособий, которые в свою очередь имеют внутреннюю градацию в виде соответствующих субинститутов. Подобное деление существует во всех правовых институтах Особенной части права социального обеспечения.

1. Дайте понятие права социального обеспечения.

2. Какие общественные отношения составляют предмет права социального обеспечения?

3. С помощью каких критериев определяется предмет права социального обеспечения?

4. Что понимается под методом права социального обеспечения?

5. Какие основные черты характерны для метода права социального обеспечения?

6. Какие приемы правового регулирования свойственны для права социального обеспечения?

7. Что понимается под системой права социального обеспечения?

8. Что включает в себя общая часть права социального обеспечения?

9. Что входит в Особенную часть права социального обеспечения?

Глава 4. Принципы права социального обеспечения

К числу показателей самостоятельности отрасли права относятся не только предмет и метод правового регулирования общественных отношений, но и отраслевые принципы. Это обусловлено тем, что принципы выражают сущность норм отрасли права, определяют положение субъектов права, их права и обязанности.

В отечественной юридической науке нет единой точки зрения в определении принципа права и его содержания.

В общей теории права под правовыми принципами понимаются основные начала или руководящие идеи, которые выражают сущность, главные свойства и общую направленность развития правовых норм в пределах всей системы права либо ее отдельных отраслей или институтов.

В последнее время меняются подходы к понятию правовых принципов. Одни ученые считают, что принципы права – это не только идеи, но и нормы и отношения[41]41
  См.: Лившиц Р.З. Теория права. М., 1994. С. 157.


[Закрыть]. Закрепленные в правовой норме (и входящие в содержание нормы), они получают свою жизнь непосредственно в общественных отношениях. Это означает, что принципы проявляют себя в нормах права, а нормы права не могут не соответствовать правовым принципам.

Другие ученые считают, что определение правового принципа только как некоей руководящей идеи без обязательного закрепления ее в праве перевело бы эту категорию в область правосознания[42]42
  См. Гусов К.Н., Толкунова В.Н. Трудовое право России: учебник, 2-е изд. М., 1997. С. 70.


[Закрыть]. Правовые идеи могут значительно опережать действующее право и возникать задолго до их реального воплощения в нормах права. Правовые принципы – это принципы права своего времени[43]43
  Сыроватская Л.А. Трудовое право России: учебник. 2-е изд. М., 1998. С. 446.


[Закрыть]. В данном случае возникает вопрос: если принципы закреплены в законодательстве, то в чем состоит их отличие от правовых норм?

Главное отличие заключается в том, что принципы права, устанавливая общее правило поведения на основе руководящих идей, не содержат всех элементов правовой нормы (гипотеза, диспозиция, санкция). С помощью только принципа нельзя всесторонне урегулировать конкретное правоотношение между субъектами права. Кроме того, правовые принципы более долговечны, так как они определяют сущность и содержание не только действующих, но и будущих правовых норм, тенденции развития законодательства. В соответствии с принципами осуществляется толкование норм, особенно в тех случаях, когда в них имеются противоречия и пробелы.

Наиболее полная характеристика принципов права дана Н.К. Дмитриевой[44]44
  Дмитриева Н.К. Принципы российского трудового права. М., 2004.


[Закрыть]. С учетом взглядов ученых она выделила отраслевое содержание права через обобщенные категории, которые свойственны самому содержанию принципов права:

♦ принципы – это идеи, признанные в обществе основополагающие ценности, основные начала, выражающие сущность права и его главное содержание;

♦ обладают высшей императивностью и универсальностью;

♦ действуют независимо от того, закреплены ли непосредственно в нормах (нормах-принципах) или путем «косвенной фиксации выражены в ряде норм»;

♦ долговечнее норм, они остаются неизменными в течение длительного времени по сравнению с правовыми нормами, соответствующими тому или иному историческому периоду развития страны;

♦ направлены на развитие права и должны служить ориентиром в области правотворчества;

♦ регулятивное их значение права проявляется как в правотворчестве, так и в применении норм или институтов отрасли права и при их толковании;

♦ проявляют себя в процессе формирования, развития и функционирования права.

Таким образом, указанные характеристики принципов должны быть присущи и такой правовой отрасли, как право социального обеспечения. Поэтому в обобщенном виде под принципами права социального обеспечения можно понимать основные направления (положения) правового регулирования распределительных социально-обеспечительных отношений, в ходе функционирования которых гражданам предоставляются социальные материальные блага в денежной и (или) натуральной формах.

Принципы (в совокупности сущностных признаков) определяют не только общую направленность и наиболее существенные черты содержания права социального обеспечения, но и его специфику по сравнению с другими отраслями системы российского права.

В зависимости от охвата и регулятивного воздействия принципов на право в целом или на его отдельные части можно провести следующую их группировку. По сфере действия принципы классифицируются на следующие виды: общеправовые, межотраслевые, отраслевые, внутриотраслевые.

Общеправовые принципы свойственны всем отраслям российского права. Межотраслевые принципы отражают наиболее общие черты нескольких, как правило, смежных отраслей права. Отраслевые характеризуют специфику конкретной отрасли права. Внутриотраслевые принципы более конкретно выделяют или уточняют внутреннее содержание самой отрасли права. В регулировании отношений по социальному обеспечению находят проявление все вышеперечисленные группы правовых принципов.

Общеправовые принципы выводятся из положений Основного закона Российской Федерации – Конституции РФ 1993 г. К ним относятся: признание и гарантированность в Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права; неотчуждаемость основных прав и свобод человека и принадлежность их каждому от рождения; признание прав и свобод человека и гражданина непосредственно действующими; равенство всех перед законом и судом; равенство прав и свобод мужчины и женщины и равенство возможностей для их реализации; право каждого на объединение для защиты своих интересов; гарантированность государственной защиты прав и свобод, включая судебную защиту, и др.

Межотраслевые принципы исходят из общеправовых принципов. К межотраслевым принципам относятся те, которые наиболее характерны для отраслей, близких другу к другу по содержанию своих правовых норм, регулирующих общественные отношения. Как отмечалось ранее, право социального обеспечения более всего связано с такими отраслями права, как трудовое, семейное, финансовое, административное. В практической жизни это может означать следующее. Для данных отраслей права, нормы которых регулируют общественные отношения, связанные с реализацией гражданами предоставленных им прав, общими могут являться такие принципы: обеспечение достойной жизни и свободного развития человека, обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, запрещение принудительного труда и др. Причем отдельные межотраслевые принципы выводятся исходя из содержания правовых норм, регулирующих смежные отношения. Так, финансовые отношения, существующие в сфере социального обеспечения, призваны обслуживать распределительные отношения. В ходе функционирования последних происходит непосредственное предоставление видов социального обеспечения в денежной или натуральной форме. Поэтому принцип финансирования расходов на социальное обеспечение за счет обязательных страховых взносов (ЕСН) и ассигнований из государственного бюджета носит межотраслевой характер. Иными словами, этот принцип свойствен и праву социального обеспечения, и финансовому праву (в части, касающейся формирования средств, направляемых на нужды социального обеспечения). Другой принцип – создание максимальных удобств для граждан при реализации ими права на социальное обеспечение – можно отнести и к праву социального обеспечения, и к административному праву.

Отсутствие общего кодифицированного акта, регулирующего социально-обеспечительные отношения, не позволяет четко определить принципы права социального обеспечения. Поэтому данные принципы выводятся из всего массива норм отраслевого законодательства.