Текст книги "Сочинения. Том 5. Экономическая история и экономическая политика. Статьи. Книга 2"

Одним из ключевых вопросов современной дискуссии об экономическом росте и роли государства является формирование современной, т. е. адекватной вызовам постиндустриальной эпохи, системы политических, экономических и социальных институтов. Ключевая роль институционального строительства достаточно подробно обоснована в литературе последних двух десятилетий.

При анализе институциональных проблем, решение которых необходимо для обеспечения устойчивого экономического развития и структурного преобразования современной России целесообразно вычленить несколько групп институтов и определить их внутреннюю логическую соподчиненно сть. Налицо четыре группы институтов.

Во-первых, политико-правовые институты, связанные с обеспечением гражданских и политических прав граждан и, в частности, экономических агентов. Речь идет о защите базовых прав, признание которых государством стало в свое время основой появления современного экономического роста. К ним относятся гарантии неприкосновенности личности и собственности, независимость суда, эффективность правоохранительной системы, а также свобода средств массовой информации.

Во-вторых, институты, обеспечивающие развитие человеческого капитала. Прежде всего это касается образования, здравоохранения, пенсионной системы и обеспечения жильем. Было бы ошибочно сводить проблемы этих секторов исключительно к недофинансированию. Ключевой проблемой их развития является именно проведение институциональных реформ, т. е. выработка новых правил их функционирования. Дело в том, что большинство существующих моделей функционирования социальной сферы были разработаны в период трансформации аграрной экономики в индустриальную, для которой были характерны совершенно иные объективные условия – демографические (доминирование более молодых возрастов), социальные (структура населения и занятости) и т. п. В настоящее время, когда в развитых странах, включая Россию, социальная ситуация существенным образом изменилась, традиционные (т. е. выработанные на рубеже XIX–XX веков) институты социальной поддержки оказываются чрезмерно дорогостоящими и неэффективными.

В-третьих, собственно экономические институты, т. е. экономическое законодательство, обеспечивающее устойчивое функционирование и развитие народного хозяйства. Современное законодательство должно обеспечивать экономический рост и структурную модернизацию экономики.

В-четвертых, специальные институты, нацеленные на решение конкретных, специфических проблем экономического роста. Мы имеем в виду то, что в последнее время принято называть институтами развития, т. е. правила игры, нацеленные не на всех участников хозяйственной или политической жизни, а на некоторых из них, определенным образом отобранных. Иными словами, речь идет об институтах, обеспечивающих дискретное воздействие на экономику, в отличие от предыдущих институтов, действие которых носит общий характер.

Четыре группы институтов перечислены в порядке их важности и логической соподчиненности. Это не означает, что, скажем, хозяйственное законодательство не является важным для устойчивого функционирования экономики. Просто без обеспечения базовых прав личности экономическое законодательство не будет эффективным, а то и останется лишь на бумаге.

Именно гарантии базовых прав формируют основу устойчивого экономического роста, создают для него фундаментальные предпосылки – во всяком случае в экономике, основанной на частном предпринимательстве. Подчеркнем особо, что в данном случае имеются в виду прежде всего вопросы личной безопасности и безопасности собственности, эффективность государственного управления, а не известный набор политических прав, характерный для современных рыночных демократий. Как показывает опыт последних трех столетий, уверенность в личной безопасности и сохранности накопленного создает достаточные предпосылки для активной предпринимательской деятельности независимо от того, обладает ли предприниматель пассивным или даже активным избирательным правом, живет при республиканском или монархическом строе и т. п. Для обеспечения соответствующих гарантий гораздо более важны надежная судебная система и механизмы, обеспечивающие исполнение законодательства, что способствует снижению трансакционных издержек и тем самым повышению конкурентоспособности бизнеса. А независимые средства массовой информации осуществляют общественный контроль за функционированием названных институтов. Вместе с тем традиционные институты демократии необходимы также при достижении страной определенного уровня социально-экономического развития, и прежде всего когда речь идет о странах с доминированием образованного городского населения.

В экономико-политических дискуссиях последнего времени достаточно широко представлена позиция, согласно которой модернизация политической системы не является вопросом первостепенной важности. Прослеживаются две линии ее аргументации.

Одна настаивает на специфическом характере российских политических институтов (и соответственно институтов демократии) по сравнению с современными развитыми демократиями. Речь идет именно об особенном пути развития страны, не повторяющем пути западной демократии. Наиболее концентрированно эта позиция получила отражение в концепции «суверенной демократии», дискуссия о которой идет на протяжении последних двух лет[44]44
  Материалы дискуссии на эту тему представлены в сборнике: Pro суверенную демократию. М.: Европа, 2007.


[Закрыть].

Другая позиция, признавая современную западную модель в качестве ориентира для развития отечественных политических институтов, не рассматривает их в качестве необходимого условия консолидации экономического роста на данном этапе развития страны. Устойчивый рост в обозримой перспективе связывается не с формированием современной эффективной системы государственного управления, а с наличием потенциала догоняющего развития, основанного на технологических заимствованиях. Именно последние позволяли бы поддерживать высокие темпы экономического роста даже в условиях слабого развития институтов. И только в дальнейшем, когда произойдет модернизация индустриальных отраслей экономики, модернизация политических институтов станет предпосылкой дальнейшего развития страны.

Это по крайней мере спорная точка зрения. Она вполне приложима к странам, совершающим переход от аграрной экономики к индустриальной, т. е. осуществляющей индустриальную модернизацию. Доминирующее аграрное население, как правило, чутко реагирует на улучшение материального благосостояния и не предъявляет спрос на современные политические институты. Иначе реагирует образованное городское население, которое требует определенных гарантий и для этого готово участвовать в выработке государственных решений. Именно поэтому модернизация государства является абсолютным приоритетом для решения всех остальных задач экономической и социальной модернизации.

Вторым важнейшим фактором модернизации выступает развитие человеческого капитала. Это – крупная институциональная задача, которую должны решать все страны в условиях постиндустриальной трансформации. Нынешний кризис социальной сферы не является лишь результатом кризиса советской системы. Его природа отражает кризис индустриальной системы. Нынешняя модель социального государства (модель развития человеческого потенциала) была основана на принципиально другой демографической и социальной ситуации – растущее население, преобладание молодых возрастов, преобладание сельского населения, не охваченного системой социальной поддержки. Сейчас, когда процесс старения населения приобрел устойчивый характер, а спрос на социальные услуги неуклонно возрастает, необходимо создать радикально новую модель социального государства[45]45
  Подробнее см.: Гайдар Е.Т. Долгое время. М.: Дело, 2005. Гл. 12, 13.


[Закрыть].

Тем самым поиск оптимальной модели развития человеческого капитала в минимальной мере может учитывать существующий в мире опыт – эффективных систем, соответствующих современным вызовам, просто нет. Более того, страна, которая сможет сформировать современную эффективную модель развития человеческого капитала, получит мощное преимущество в постиндустриальном мире.

Совершенствование экономического законодательства также является важным направлением институциональной модернизации. За последние десять лет в этом направлении было сделано немало. В стране сформирована достаточно развитая система экономического законодательства. Его недостаточная эффективность связана с неразвитостью институтов политического и административного регулирования, со слабостью механизмов обеспечения исполнения законов (enforcement).

В настоящее время на передний план выдвигаются следующие основные направления развития экономических институтов:

Формирование конкурентной среды и преодоление монополистических тенденций в экономике. Здесь особенно важны обеспечение эффективности и прозрачности государственного регулирования, выработка внятных критериев и обеспечение прозрачности принятия решений относительно государственного участия (и господдержки) в отдельных секторах экономической и социальной жизни, а также недопущение конфликта интересов госслужащих при принятии регуляторных решений, совершенствование механизмов госзакупок.

Стимулирование входа на рынок новых компаний, снятие барьеров на этом пути. Это важнейшее условие интенсификации инновационного процесса, поскольку именно новые предприятия, готовые реально рисковать, и являются, как правило, более производительными. Здесь целесообразно создание инфраструктуры поддержки новых предприятий, упрощение условий аренды нежилых помещений, создание технопарков и бизнес-инкубаторов, расширение системы микрокредитования, стимулирование несырьевого экспорта (в том числе малых и средних фирм) и т. п.

Развитие рынка земли и недвижимости, поскольку именно они формируют основу отношений собственности и являются важным экономическим источником гарантий прав собственности. Это особенно важно для новых инновационных фирм как основы их доступа к кредитным ресурсам.

Развитие финансовых рынков как источника капитала для экономического роста. Это требует повышения надежности финансовых институтов, появления и развития новых финансовых инструментов, дающих альтернативные существующим способы сбережений, более надежной защиты прав участников финансовых рынков.

В формировании системы экономических институтов целесообразно ориентироваться на адаптацию законодательства ЕС[46]46
  См.: Общее европейское экономическое пространство: Перспективы взаимоотношений России и ЕС. М.: Дело, 2004.


[Закрыть]. Aquis communaiteire дают достаточно успешный пример современного рыночного законодательства, который особенно актуален для нас, поскольку более 50 % российского товарооборота приходится на Европу. Естественно, не все разделы европейского законодательства уместны с точки зрения стимулирования роста, но основные его разделы, посвященные экономическим свободам, антимонопольному регулированию и тому подобному, были бы вполне уместны для современной России [47]47
  Подробнее см.: May В., Новиков В. Отношения России и ЕС: пространство выбора или выбор пространства? // Вопросы экономики. 2002. № 6.


[Закрыть].

Однако, двигаясь в этом направлении, надо принимать во внимание одно важное обстоятельство. Европейские экономические институты требуют европейских же институтов обеспечения выполнения законодательства, прежде всего судебной системы. Одно не может быть эффективным без другого. Но если законы, регулирующие экономику, можно достаточно легко воспроизвести в отечественном праве и практике, то судебная система легко не копируется – требуется значительное время для решения задачи обеспечения необходимого уровня ее эффективности. И в этом состоит одна из основных проблем современной России.

Наконец, особое место занимают институты развития, которые стали важнейшим элементом экономико-политической дискуссии последних двух лет. Пока еще нет строгого понимания, что же относится к этой институционной форме. Один подход видит в них формы организации частно-государственного партнерства, другой – способы прямого финансирования государством проектов, подстегивающих экономический рост. По-видимому, точнее всего было бы определить их как дискретные правила игры, т. е. решения государственной власти в экономической сфере, воздействующие не на все экономическое пространство, а на конкретных субъектов хозяйственной жизни.

Институты развития могут быть как финансовыми (например, инвестиционный фонд), так и административными (например, особые экономические зоны). Впрочем, последнее разграничение является довольно условным. Нефинансовые институты также связаны с бюджетными расходами. К финансовым институтам развития относятся Инвестиционный фонд РФ, Внешэкономбанк, Российская венчурная компания, Агентство по ипотечному жилищному кредитованию, Россельхозбанк, Росагролизинг, Российская корпорация нанотехнологий, Российский инвестиционный фонд информационно-коммуникационных технологий, Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства. Среди нефинансовых институтов можно назвать особые экономические зоны (промышленно-производственные, технико-внедренческие, туристско-рекреационные, портовые), технопарки, промышленные парки, бизнес-инкубаторы, центры трансфера технологий и др.

Важнейшая задача институтов развития – создать условия для реализации долгосрочных инвестиционных проектов. Дело в том, что в настоящее время доля кредитов, выданных российскими банками на срок свыше трех лет, не превышает 15 % в общем объеме кредитования. В силу ряда причин, и прежде всего отсутствия кредитной истории практически всех участников экономической жизни, частные инвесторы не решаются брать на себя долгосрочные кредитные риски. Однако при реализации курса на активное использование институтов развития существуют серьезные риски: с одной стороны, подмена ими частного бизнеса (и частного риска) в реализации коммерчески привлекательных проектов, с другой – переход к субсидированию убыточных предприятий или отраслей по политическим или коррупционным причинам.

Время покажет, насколько эффективными окажутся эти институты. В принципе причины их формирования достаточно понятны – это и политическое желание подстегнуть экономический рост, ускорить процессы диверсификации экономики и экспорта, компенсировать отсутствие кредитных историй. Не менее важен и сам факт наличия огромных финансовых ресурсов, которые неизбежно оказываются заложниками политической борьбы.

Однако фундаментальной проблемой институтов развития является то, что корни почти всех из них так или иначе относятся к индустриальной эпохе, т. е. к тому времени, когда государство могло в централизованном порядке устанавливать приоритеты долгосрочного развития и концентрировать ресурсы на этих направлениях. В условиях же высокого динамизма потребностей и технологий постиндустриальной эпохи такого рода определение приоритетов становится крайне затруднительно, а цена ошибки слишком высока.

Остается также открытым вопрос, удастся ли не допустить того, чтобы институты развития стали фактором макроэкономической дестабилизации.

В современных экономико-политических дискуссиях так или иначе обсуждаются три сценария социально-экономического развития России – инерционный, экспортно-сырьевой и инновационный. Их идентификация и логическая соподчиненность важны для формирования модели экономической политики государства.

Инерционный сценарий предполагает сохранение доминирования энерго-сырьевых секторов при постепенном замедлении темпов роста добычи и экспорта продукции ТЭК из-за отставания в развитии инфраструктуры. В данном сценарии маловероятна реализация крупных инвестиционных проектов в отраслях, выходящих за рамки ТЭК, но вероятно усиление процессов социальной и региональной дифференциации, снижение качества человеческого капитала и конкурентоспособности обрабатывающих производств, вытеснение их импортом.

Экспортно-сырьевой сценарий предполагает активное использование конкурентных преимуществ России в энергетическом секторе, реализацию крупных инфраструктурных проектов, позволяющих наращивать производственный потенциал традиционных отраслей российского экспорта. Основное внимание здесь уделяется развитию энергетики и транспорта, причем в силу специфического характера этих секторов можно предположить существенное усиление роли государства в организации и регулировании хозяйственной жизни. Необходимость частно-государственного партнерства приобретает при таком сценарии особую остроту. Этот сценарий, естественно, означает усиление зависимости от мировой конъюнктуры цен на продукцию ТЭК и сырья.

Инновационный сценарий предполагает использование конкурентных преимуществ в топливно-сырьевой сфере для диверсификации и качественного обновления российской экономики. Принципиально важным в данном случае является резкий рывок в качестве человеческого капитала и использовании на этой основе высокотехнологичных производств. Экономический рост может достигать 6–6,5 % в год. По сути, это сценарий постиндустриального рывка, при котором Россия оказывается способна найти свою нишу в системе разделения труда в современной глобализации. Этот сценарий предполагает осуществление структурного маневра, в результате которого доля инновационного сектора должна будет повыситься с нынешних 10 % ВВП примерно до 20 %, а доля нефтегазового сектора, напротив, снизиться с нынешних 20 % до 10 %.

С известной долей условности эти сценарии можно охарактеризовать соответственно как нигерийский, мексиканский и австралийский. Нигерия представляет собой страну, где обилие топливно-энергетических ресурсов привело к застою и деградации политических и экономических институтов, к тяжелому политическому и экономическому кризису. В Мексике обширные доходы от нефти позволили обеспечить заметный, хотя и неровный экономический рост при умеренной диверсификации экономики и низком развитии человеческого капитала, при неспособности существующих институтов воспользоваться преимуществами близости к североамериканскому рынку. Наконец, Австралия демонстрирует успешный опыт страны, богатой природными ресурсами, которая смогла осуществить диверсификацию экономики, когда экспорт природных ресурсов в Японию и страны Юго-Восточной Азии дал значительные ресурсы, которые были использованы для диверсификации внутреннего производства и формирования современной постиндустриальной экономики[48]48
  Подробнее см.: May В. Российская экономика: сильные и слабые стороны // Экономическая политика. 2006. № 2 (с. 46–71 наст, издания); Брич А. Путь России к процветанию в постиндустриальном мире // Вопросы экономики. 2003. № 5.


[Закрыть].

Три названных сценария не следует рассматривать как альтернативные. Скорее, это последовательные этапы в движении российской экономики к новому качеству. Благоприятный вариант развития событий предполагает переход от инерционного сценария к экспортно-сырьевому и на его основе (учитывая австралийский опыт) – к наращиванию инновационных механизмов социально-экономического развития. Иными словами, первый и второй сценарии являются этапами на пути решения стратегических задач российского развития. Однако эти сценарии могут стать и альтернативами, если не удастся осуществить переход с одного этапа на другой.

Тогда возникает ключевой вопрос: чем может быть обусловлен переход от одной модели роста к другой? Таких механизмов в принципе существует два – деньги и институты. Изменение модели развития страны может быть достигнуто при помощи массированных государственных (и связанных с государством) инвестиций в определенные сектора экономики и при проведении глубоких институциональных реформ, обеспечивающих благоприятные условия для деятельности экономических агентов, а также стимулы для ускоренного развития отраслей, обеспечивающих развитие человеческого капитала.

И вот в этом пункте мы сталкиваемся с реальной альтернативой при выборе стратегии социально-экономического развития России. Одна стратегия основывается на дирижистской идеологии и предполагает ведущую роль государства в обеспечении искомых темпов экономического роста, для которого государство создает мощные организационные и финансовые предпосылки. Ведущими игроками становятся корпорации, формально принадлежащие государству или находящиеся под его фактическим контролем. Бюджет начинает играть активную роль в финансировании крупных хозяйственных проектов, причем не только инфраструктурных. Создаются специальные «институты развития», которые призваны создать особые условия для тех секторов, которые кажутся государству предпочтительными. Под ведущую роль государства выстраивается и институциональная система, включая проблемы собственности, банкротства, внешнеэкономическую деятельность и т. п.

Данная модель действительно может обеспечить на определенном этапе высокие темпы экономического роста, особенно при наличии мощного потока финансовых ресурсов, поступающих в госбюджет. Однако проблема этой модели состоит в многократно подтвержденной практикой низкой эффективности государственных (в том числе и фактически государственных, хотя формально они могут быть частными) инвестиций по сравнению с инвестициями по-настоящему частными, когда собственник действительно рискует своими деньгами. Причем неэффективность эта оказывается двоякого рода.

Во-первых, неэффективность принимаемых решений относительно приоритетов инвестирования, что становится острейшей проблемой в условиях высокого динамизма постиндустриальной эпохи. В современных условиях вызовы и приоритеты меняются так быстро, что любая, даже самая эффективная, государственная бюрократия не может успевать адекватно реагировать на них. Решения, принятые властью, всегда являются результатом сложной системы согласования интересов. И вызовы времени отнюдь не служат в этом процессе главным аргументом. А уж поменять с таким трудом согласованное решение оказывается подчас практически невозможно.

Во-вторых, остается и банальная проблема неэффективности (завышения) смет инвестиционных проектов, когда речь идет об освоении государственных (или квазигосударственных) средств[49]49
  Интересный анализ эффективности освоения государственных инвестиций содержится в статье: Флювбьерг Б. Стратегическая оценка планирования крупных инфраструктурных проектов // Экономическая политика. 2006. № 1. Обратим внимание, что автор исследует опыт развитых рыночных демократий, для которых характерны достаточно высокие стандарты принятия государственных решений.


[Закрыть].

Другой подход кладет в основу модернизации формирование современной институциональной среды, способной стимулировать устойчивый экономический рост и адаптацию к вызовам современной эпохи. Именно использование современных институтов (разумеется, с соответствующей адаптацией к особенностям данной страны) выступает важнейшим источником модернизации стран догоняющего развития в условиях перехода к постиндустриальной эпохе. И именно поэтапное формирование институтов современного развитого общества (институтов современной рыночной демократии) может обеспечить решение сложного комплекса модернизационных задач.