Текст книги "Сочинения. Том 5. Экономическая история и экономическая политика. Статьи. Книга 2"

Исходный пункт конкретного (прикладного) экономико-политического анализа региона – изучение хозяйственной структуры. Однако подобное исследование требует выделения некоторых ключевых моментов, позволяющих объединить и классифицировать полученные статистические данные.

Структурообразующие предприятия. Прежде всего необходимо выделить ключевые хозяйственные звенья данного региона, являющиеся его структурообразующими элементами – как в производственном, так и в социальном аспекте. Нам представляется целесообразным предложить четыре основных критерия, по которым предприятия следует относить к структурообразующим, а потому, возможно, и наиболее влиятельным.

К ним относятся, во-первых, предприятия, формирующие доходную часть регионального бюджета; во-вторых, предприятия, дающие региону основную долю валютных поступлений; в-третьих, предприятия, от которых в значительной мере зависит положение на рынке труда, т. е. непосредственно обусловливающие социальную стабильность в регионе; в-четвертых, основные «держатели» социальной сферы, которая пока не может быть передана полностью в ведение местных властей. Естественно, на практике одно предприятие может удовлетворять нескольким критериям, что соответствующим образом увеличивает его политический вес.

Осмысление реального положения и перспектив таких предприятий требует анализа ряда их общеэкономических показателей (динамика выпуска продукции и ее изменений за последние три-четыре года, динамика заработной платы и занятости, динамика цен по отношению к первым двум параметрам и в сопоставлении с мировым уровнем цен на аналогичную продукцию, оценка платежеспособности и производительности труда), характеристики сбыта продукции и политики предприятия в этой области (зависимость от централизованных или любых иных форм бюджетных закупок, оценка конкурентоспособности на соответствующем рынке – со стороны как отечественных производителей, так и импорта), характеристики осуществляемых на данных предприятиях институциональных изменений (модель приватизации, привлечение «внешнего» капитала). Здесь следует особо подчеркнуть важность анализа перспектив роста рынков сбыта продукции исследуемых предприятий как одного из основных индикаторов оценки их устойчивости.

Однако такой анализ представляется недостаточным для понимания ситуации в регионе. Следующий шаг в осмыслении реального положения в регионе в аспекте взаимодействия и борьбы различных социально-экономических и экономико-политических интересов – определение двух новых понятий: «перераспределительный конфликт» и «рыночная эффективность хозяйственной деятельности».

Перераспределительный конфликт. Этот феномен можно наблюдать в любых экономических системах, однако наиболее острые формы он приобретает в так называемых развивающихся экономиках.

Суть его состоит в необходимости при помощи вмешательства политического фактора (власти) увязывать интересы различных хозяйствующих субъектов, претендующих на некоторый ограниченный объем имеющихся у общества (на национальном или на региональном уровне) ресурсов. В «нормальной» рыночной экономике данная проблема решается посредством межотраслевой конкуренции и межотраслевого перелива капитала – этот механизм был описан еще в «Капитале» К. Маркса. При неразвитости же экономической системы (и связанной с этим неразвитости демократических властных структур) государство в лице своих органов управления разного уровня начинает участвовать в перераспределении ресурсов, пытаясь нерыночным путем найти пути и формы согласования интересов различных хозяйствующих субъектов. Именно в такой ситуации конкуренция приобретает форму политизированного перераспределительного конфликта.

Неразвитость рыночных механизмов перераспределения ресурсов, недостаточная эффективность механизма конкуренции наряду с этатистскими традициями России вообще и посткоммунистической России в особенности неизбежно делают власть естественным посредником и участником борьбы различных хозяйственных агентов за доминирование на рынке. С точки зрения регионального экономико-политического анализа перераспределительный конфликт в самом общем виде выступает как противостояние конкурирующих отраслей (или, точнее, секторов хозяйственной деятельности), имеющих различные представления об использовании создаваемых в данном регионе или привлекаемых извне (например, из федерального бюджета) ресурсов.

Различным хозяйственным агентам (фирмам и их объединениям) для успешного участия в нестабильной экономической жизни становится необходимой (именно необходимой, а не просто желательной) политическая поддержка, т. е. «свои люди» в администрации региона. Это с неизбежностью ведет к проявлению перераспределительного конфликта непосредственно в политической жизни региона, хотя, как правило, в преломленном виде. Тем самым конкурентная борьба принимает формы борьбы за «неэкономическую ренту», а институты власти становятся органичными участниками экономического процесса, который приобретает экономикополитический характер. Более того, хозяйственные и политические структуры в регионах откровенно тяготеют друг к другу, дистанция между ними оказывается минимальной, и институты власти не могут оставаться ни пассивным наблюдателем, ни нейтральной стороной в разворачивающемся перераспределительном конфликте. Администрация субъекта Федерации, какие бы политические устремления ни были присущи руководителям, неизбежно вынуждена балансировать между различными группировками, имея, однако, и собственный вектор хозяйственно-политических интересов.

Следование в фарватере интересов тех или иных влиятельных групп обусловливает весьма различные результаты той или иной политики данной администрации. В то же время необходимость опоры на группы, влиятельные именно в данном регионе, сужает спектр тех возможностей и альтернатив, из которых может выбирать политик, находящийся у власти и желающий эту власть сохранить.

Правда, власти на практике довольно редко осознают стоящие перед ними проблемы как порождение перераспределительного конфликта. Для администрации существуют не перераспределительный конфликт, а конкретные предприятия, финансовые структуры, лоббисты, личные связи. Все это опосредуется конкретными политическими институтами местного, регионального или федерального уровней, что сокращает время для осмысления принимаемых решений, и решения стратегического характера подчас принимают форму очень простых и тактических, касающихся сиюминутных проблем. На самом же деле нарастает инерция экономической политики, которую в дальнейшем этой администрации будет все труднее и труднее сломать, т. е. для региональной администрации, как правило, не существует объективной логики принятия решений и сторонний наблюдатель нередко ошибается, когда непосредственно в ее действиях пытается искать строгую экономическую целесообразность (и тем более экономическую оптимальность, или эффективность, выраженную в экономических категориях). А объективная логика действительно выстраивается лишь опосредованно, при анализе всей политики администрации, взятой как единое целое.

Эффективность и доходность. Теперь сделаем следующий шаг: поставим во главу угла проблему рыночной эффективности, разбив все предприятия на две группы – эффективные в данной экономической ситуации (т. е. приносящие доход) и неэффективные. Дальнейшее углубление анализа требует оценки их перспективной эффективности, что позволяет уточнить перспективы развития данной хозяйственной подсистемы.

В экономике любого региона всегда можно выделить, по крайней мере, два сектора. С одной стороны, сектор, объединяющий эффективные в рыночных условиях, конкурентоспособные (в том числе и на международном уровне) предприятия и производства. С другой – сектор неэффективного хозяйствования, предприятия которого в силу различных причин сами по себе не могут выжить в современной экономике и обречены или на постепенное сворачивание и ликвидацию, или на проведение коренных преобразований (перепрофилирование, смена аппарата управления, комплексная переподготовка персонала). Понятно, что хозяйственные агенты, относящиеся к первому сектору, способны приносить прибыль и привлекать капитал, в том числе и иностранный, без какой-либо государственной поддержки. Второй же сектор в условиях государственного невмешательства будет неуклонно сокращаться. Доминирование его в регионе позволяет характеризовать последний как заведомо депрессивный.

Соответственно можно обрисовать варианты экономической политики региональных властей.

Во-первых, администрация может положить в основу своей деятельности поддержание структурного статус-кво, т. е. способствовать сохранению традиционной структуры производства путем поддержки предприятий неэффективного сектора за счет перекачки ресурсов от эффективных производителей через региональную бюджетную систему, и соответствующим образом использовать выделяемые региону ассигнования из федерального бюджета. Есть по крайней мере две причины, определяющие проведение администрацией такого экономического курса. С одной стороны, предприятия неэффективного сектора зачастую имеют большее политическое влияние и пользуются большими симпатиями со стороны властей – ведь к этому сектору относятся многие предприятия, являвшиеся еще недавно предметом гордости отечественных промышленников (многие предприятия машиностроения, военно-промышленного комплекса). С другой – забота о неэффективном секторе объясняется стремлением к поддержанию достигнутого уровня занятости и социальной стабильности; в этом секторе, как правило, сосредоточены значительная часть трудовых ресурсов и немалая часть объектов социальной сферы. Во-вторых, администрация может явно или косвенно поддерживать эффективный сектор – при помощи проведения благоприятной бюджетной политики, мер в области приватизации, по стимулированию конкуренции в регионе и т. п.

Дополнит модель введение в нее третьего сектора – инфраструктуры (как социальной, так и производственной), развитие которой может стать предметом повышенного внимания местных властей, что объективно означает поддержку эффективного сектора.

Основными инструментами той или иной экономической политики или, иначе говоря, средствами разрешения перераспределительного конфликта являются бюджетное планирование, участие администрации в осуществлении институциональных изменений (прежде всего в приватизации), организационно-правовые мероприятия (лицензирование видов деятельности и т. д.), контроль за банковской активностью в регионе, а также привлечение ресурсов федерального бюджета.

Варианты разрешения перераспределительного конфликта зависят не только от позиции местных властей или способности предприятий того или иного сектора влиять на принятие решений в области экономической политики. Немалое значение имеют также сам характер (или предмет) перераспределительного конфликта, принципиальная возможность его разрешения на локальном уровне. Например, в настоящее время в Якутии консервативное и неэффективное сельское хозяйство остается главным объектом республиканской экономической политики из-за доминирования в электорате сельского населения. На его поддержание тратится значительная часть средств, перераспределяемых из эффективного сектора. В результате разрешение конфликта на практике мало зависит от федеральных властей и возможно лишь в ходе борьбы внутри республиканской политической элиты.

То же можно сказать и о Ростовской области, где происходит быстрая рыночная переориентация хозяйственных отношений и депрессия в неэффективном секторе компенсируется быстрым ростом частного сектора (который в современных условиях заведомо является более эффективным). Кроме того, само географическое положение области делает ее весьма притягательной для инвесторов – здесь предполагается построить крупный порт, в котором весьма нуждается Россия после распада СССР. Местная администрация уделяет повышенное внимание развитию инфраструктуры, что увеличивает привлекательность области для потенциальных инвесторов, в том числе зарубежных.

А в Брянской области проблемы во многом замыкаются на федеральный уровень – здесь выиграет тот политик, который сумеет привлечь федеральные ресурсы на проведение конверсии оборонного сектора и устранение последствий чернобыльской аварии, так как при помощи одних только местных ресурсов практически невозможно обеспечить социально-политическую стабильность. В общем можно предположить, что политические колебания здесь зависят от конъюнктуры спроса на оборонную продукцию, которая производится в области (а субъекты спроса предельно ограничены Министерством обороны и внешним рынком), и возможности руководства администрации оказывать помощь конверсионным предприятиям. Данная гипотеза подтверждается трехкратной сменой главы администрации области на протяжении последних трех лет. Причина этого – доминирование в области предприятий ВПК, проблемы которых не могут быть решены в рамках локального перераспределительного конфликта. А глава администрации, естественно, рассматривается «оборонщиками» – наиболее влиятельными хозяйствующими субъектами – в качестве представителя их интересов на федеральном уровне, и неспособность его удовлетворительно справляться с этой своей «перераспределительно-посреднической» функцией делает смену руководства практически неизбежной.

Высокую зависимость разрешения внутренних проблем от поддержки на федеральном уровне демонстрирует и пример Калмыкии или, точнее, кажущиеся внешне неожиданными повороты в деятельности ее руководителя К. Илюмжинова. Избранный в апреле 1993 года на президентский пост под лозунгами укрепления исполнительной власти в противовес представительной и усиления экономической самостоятельности республики, ослабления ее зависимости от субвенций федерального бюджета, К. Илюмжинов в первый же период своей практической деятельности обратился к Правительству России за усилением «на первых порах» бюджетной поддержки Калмыкии. Не встретив понимания в федеральных органах исполнительной власти, он сделал резкий поворот в сторону Верховного Совета, когда обе ветви власти вступили в прямое столкновение. Однако победа в этом столкновении президентской стороны обусловила очередной резкий поворот руководителя Калмыкии – он предпринял шаги по «десуверенизации» республики и стал настойчиво демонстрировать свою лояльность федеральной исполнительной власти. Наконец, стремясь опередить возможное развитие событий на федеральном уровне или желая показать пример федеральным властям, К. Илюмжинов в августе 1995 года провел через послушный ему местный парламент решение о продлении полномочий президента Калмыкии до 2000 года.

Однако, несмотря на принципиальную важность для теоретического анализа выделения эффективного и неэффективного секторов и осмысления сквозь эту призму возможных вариантов экономической политики, данный подход не позволяет полностью описать ситуацию в том или ином регионе. Ведь эффективность или неэффективность хозяйствования может восприниматься администрацией региона лишь как данность. Эффективность не является, как правило, результатом лишь внутрирегиональных экономико-политических процессов.

В лучшем случае региональная администрация может помочь расположенному на ее территории предприятию в лоббировании его хозяйственных интересов на уровне федерального центра, а предприятие – оказать какую-то поддержку региону в области социальной сферы.

Вот почему для исследования хозяйственной практики, реального взаимодействия групп интересов и экономико-политических процессов в целом необходимо вычленить еще одно понятие – «высокодоходные сферы деятельности». Высокодоходные предприятия привлекают внимание как региональной администрации, так и руководителей остальных предприятий (в том числе федерального значения), функционирующих в данном регионе. Этот сектор хозяйствования в основном подконтролен местной администрации – или непосредственно, или косвенно, благодаря тому что администрация имеет возможность участвовать в распределении основных ресурсов, находящихся на данной территории.

К высокодоходным секторам можно отнести разработку природных ресурсов, металлургию (особенно цветную), банковское дело, распоряжение земельными ресурсами (прежде всего в городах и близлежащих к ним зонах), недвижимость (контроль за рынками, лицензирование соответствующей деятельности), торгово-посредническую деятельность (особенно возможность открытия сети магазинов с теми или иными монопольными правами в данном регионе), производство ряда товаров народного потребления, конкурентоспособных по сравнению с импортом и имеющих широкий рынок сбыта (в современных условиях это товары с низким коэффициентом эластичности по цене).

Для местных властей контроль над высокодоходным сектором является источником их власти, политической карьеры, способом личного обогащения или и тем и другим, вместе взятым. Для хозяйственных руководителей здесь может быть найден удобный способ осуществления реальной реструктуризации региональной экономики, перераспределения ресурсов, усиления частного сектора. Для частника – это путь наверх, обеспечивающий его рост, превращение в крупного предпринимателя. Для адаптировавшегося к рынку директора госпредприятия – это способ сформировать собственный капитал, постепенно уйти от связывающей его государственной (или полугосударственной) опеки и прибрать прибыльное дело к своим рукам.

Здесь перераспределительный конфликт находит практическое разрешение. Субъектами перераспределения, формирования нового частного капитала оказываются уже не предприятия с их все еще довольно размытыми границами собственности, а конкретные люди (деятели администрации, предприниматели, директора государственных предприятий, становящиеся предпринимателями), в чьих руках в результате сосредоточиваются крупные финансовые ресурсы.

Рассмотрим взаимосвязь комплекса проблем структурообразующих предприятий, эффективности и доходности, мотивов администрации и бизнеса. Все эти факторы существуют не сами по себе, и именно их взаимодействие формирует экономико-политическую специфику каждого региона, позволяет оценивать его современное состояние и перспективы.

Здесь возможен ряд вариантов развития текущей ситуации в регионе.

Первый. Весьма типичной является ситуация, когда предприятия, по статусу и направленности лоббистской деятельности ориентированные на федеральный уровень, являются структурообразующими для данного региона и в основной своей массе неэффективными. В таком случае требования к администрации региона сводятся к необходимости их поддержки путем лоббирования на федеральном уровне (насколько это вообще зависит от администрации региона – отдельный вопрос), а также обеспечения правового и организационного «прикрытия» для формируемых директоратом этих предприятий смежных высокодоходных сфер деятельности. Иными словами, руководство неэффективных предприятий, с одной стороны, стремится поддержать их на плаву и для этого ищет «дешевых» денег у государства, а с другой – нередко концентрирует внимание на альтернативных видах хозяйственной деятельности, позволяющих присваивать высокий и устойчивый доход.

Администрация, в свою очередь, ожидает от этих предприятий мер по обеспечению относительной социальной стабильности, т. е. по недопущению массовых увольнений работников, поддержанию функционирования социальной сферы и т. д. Параллельно она может способствовать осуществлению реформ, поддерживая эффективные сектора хозяйства путем стимулирования развития инфраструктуры, привлечения внешнего капитала и иных методов.

Это довольно типичная картина для многих регионов. В качестве примера можно привести Ростовскую область, где, несмотря на перегруженность ее неэффективными машиностроительными производствами, складывается неплохой потенциал для роста, чему способствует и деятельность администрации.

Второй. Структурообразующие предприятия являются сильными и эффективными. Они, разумеется, не чураются лоббирования в федеральных органах власти, но не нуждаются в особой поддержке своей деятельности со стороны региональной администрации. Это характерно для наиболее стабильных в экономико-политическом отношении регионов. В них администрация полностью сращивается с крупнейшими производителями и ориентирована в основном на обслуживание интересов последних, что способствует стабильности и ослаблению последствий экономического кризиса.

Наиболее типичным примером такого рода региона является Самарская область. Доминирующее положение в ней занимает АвтоВАЗ – крупнейший автомобилестроительный концерн. С ним связаны десятки (если не сотни) других предприятий, многие из которых расположены в этой же области. Здесь администрация находится в тесном контакте с руководством АвтоВАЗа, во многом зависит от него, и перспективы региональной стабильности непосредственно зависят от потенциальной конкурентоспособности этого предприятия.

Третий. Регион, в котором мало крупных предприятий. Доминирующее положение здесь занимают небольшие предприятия местного значения, в основном они не имеют прямого выхода на федеральный уровень. Здесь администрации региона принадлежит, как правило, действительно ведущая роль. Она может и должна координировать действия предприятий, обеспечивать условия поддержания их эффективности, создавать рыночную инфраструктуру и способствовать их росту – через соответствующие инвестиции в производство и в социальную инфраструктуру.

Такая ситуация характерна, например, для Орловской области. Доминирующим сектором здесь является сельское хозяйство, которое достаточно эффективно, конкурентно даже на мировом рынке, а потому имеет неплохие перспективы устойчивого роста. Задача главы администрации состоит в том, чтобы оградить регион от неэффективного вмешательства московского чиновничества, способствовать привлечению инвестиций (включая иностранные), развивать инфраструктуру – как производственную, так и социальную, оказывать предприятиям помощь в выработке эффективных схем реализации производимой продукции.

Четвертый. Структурообразующие предприятия являются небольшими, политически слабыми, экономически неэффективными и имеют в основном локальное значение. Администрация обладает возможностью в полной мере контролировать расположенное на ее территории хозяйство, получая от этого политические (а в криминальных случаях и финансовые) дивиденды. Разумеется, такое хозяйство мало что может дать региону легально – ведь оно неэффективно, т. е. в основной своей массе создает отрицательную добавленную стоимость. Роль администрации здесь состоит прежде всего в организации и консолидации локального хозяйства, а оборотная сторона этой функции – представительство коллективных интересов предприятий региона на федеральном уровне. Тем самым администрация выступает коллективным лоббистом и коллективным организатором.

Находясь в такой ситуации, администрация нередко стремится максимально сконцентрировать в своих руках контроль над собственностью на объекты регионального хозяйства, стремясь найти пути наиболее эффективного использования ресурсов. Но тогда в мотивации руководства региона хозяйственная компонента должна доминировать над политической, т. е. преобладать ориентация на вовлеченность в предпринимательскую деятельность (что для действующего политика не может быть и не является вполне законным), а не стремление к политической карьере на федеральном уровне.

Пожалуй, наиболее типичным примером подобного региона является Калмыкия. Для нее характерны слабое развитие промышленности, наличие нефтяных ресурсов в основном низкого качества и производство продуктов животноводства (шерсти). Все эти виды хозяйствования организованы на локальном уровне, имеют слабые связи с потребителями своей продукции и нуждаются в поддержке своего президента. Руководство республики параллельно с явной лоббистской деятельностью в пользу республиканских предприятий активно ищет перспективные направления хозяйственной деятельности, будучи ориентированным на собственную вовлеченность в нее. На это нацелен и поиск внешних источников финансирования. Собственно, подобный замысел глава республики не скрывал с самого начала своей деятельности на посту президента. Одним из первых его указов был указ об объединении практически всех предприятий республики в единую «Корпорацию Калмыкия» во главе со своим первым министром, что противоречило как хозяйственному законодательству вообще, так и законодательству о приватизации в частности.

Пятый. Наличие разных по эффективности и потенциалу структурообразующих предприятий, ориентированных на федеральный уровень, причем то же относится и к предприятиям локального значения. Здесь у администрации широкое поле для маневра. Региональные власти могут либо не вмешиваться в экономическую деятельность, предоставляя ситуации развиваться самостоятельно, либо активно участвовать в хозяйственной жизни, ориентируясь на развитие преимущественно тех секторов регионального хозяйства, которые представляют наибольший интерес для администрации (губернатора) с экономической или политической точки зрения. Обычно в подобных регионах руководство администрации наиболее последовательно стремится сконцентрировать в своих руках контроль за такими сферами деятельности, как банки, строительство и торговля недвижимостью, распределение земельных участков.

Основными функциями регионального руководства здесь являются, во-первых, лоббирование в федеральных органах власти проектов, в которых оно максимально политически заинтересовано; во-вторых, участие в перераспределении собственности на территории данного региона. Разумеется, определенную роль играет и поддержка структурообразующих предприятий в институтах федеральной власти, но она не столь критична для самой администрации, как, например, в первом случае.

Типичным примером подобной ситуации является Ярославская область, где расположен достаточно сложный комплекс предприятий, имеющих различные перспективы выживания в условиях рыночной конкуренции. Одновременно немалые возможности с точки зрения доходности демонстрируют различные виды локального бизнеса. Администрация достаточно жестко контролирует ситуацию в регионе и, выбрав приоритетные для себя направления хозяйственной активности, в основном концентрирует деятельность на их реализации как в рамках региона, так и на федеральном уровне, оказывая поддержку соответствующим проектам.

Шестой. Наличие сильных и неэффективных структурообразующих предприятий как федерального, так и локального уровня. Это исключительно сложная ситуация для любой администрации. Неэффективные предприятия в таком случае нередко образуют единое лобби на всех уровнях. У администрации практически нет возможностей реализовывать собственный курс, даже если он у нее имеется. От региональных властей требуется прежде всего поддержка лоббирования в интересах неэффективных предприятий региона в федеральных институтах власти. В противном случае руководству администрации удержать за собой свои посты является исключительно трудной, если не невозможной, задачей.

В подобной ситуации у администрации все-таки есть некоторые варианты экономической политики. Однако выбор того или иного зависит не столько от каких-то объективных экономических факторов, сколько от личности главы администрации, его воли и способности к самостоятельным и нетрадиционным решениям.

Альтернативными вариантами политики здесь могут быть простое и прямолинейное обслуживание требований лоббистов; политика раскола лоббистских групп, противопоставления их интересов с целью ослабления политической силы неэффективного сектора при параллельном стимулировании развития эффективных секторов; концентрация внимания на высокодоходных секторах хозяйства и привлечение неэффективных предприятий к организации функционирования альтернативных сфер деятельности.

Негативным примером подобного рода является Брянская область. С точки зрения практической политики ситуация в данном регионе представляется тупиковой, и без решительной переориентации политического курса, концентрации его на расколе лобби и поддержке (как политической, так и финансовой) отдельных перспективных направлений при масштабной реструктуризации хозяйства области последняя обречена на длительный застой, латентную или открытую социальную напряженность и частую смену губернаторов.

Примером позитивного политического курса в столь сложном регионе является Нижегородская область. Строго говоря, реальная ситуация в ней в исходный момент реформ существенно не отличалась от ситуации в Брянске. В области доминировал военно-промышленный комплекс, сельское хозяйство было неэффективным, да и удаленность от границ страны не способствовала появлению каких-то надежд на построение особой модели развития (такие модели чаще всего возникают все-таки в приграничных регионах). Тем не менее Б. Немцов смог добиться реальных изменений в экономике региона, осуществить трансформацию хозяйственных отношений на рыночных началах, что изменило общественно-политическую ситуацию в регионе, позволило сделать первые шаги по адаптации хозяйственных руководителей и населения к реальной рыночной экономике.