Текст книги "Сочинения. Том 5. Экономическая история и экономическая политика. Статьи. Книга 2"

Раздел V
Проблемы российского регионализма

Очерки политической экономии российских регионов[62]62
  Опубликовано в: Вопросы экономики. 1995. № 10. (В соавторстве с В.В. Ступиным.) Авторы выражают признательность М. Олсону, 4. Кэдвеллу и Л.И. Полищуку за ценные комментарии, сделанные при обсуждении рукописи, а также научным сотрудникам ИЭППП В.А. Степанову и А.И. Волосатову за оказанную помощь.


[Закрыть]

Политико-экономический анализ региона предполагает в первую очередь вычленение мотивов деятельности основных субъектов экономико-политического процесса, а также иных (внутренних и внешних) факторов, влияющих на развитие ситуации в регионе. Очевидно, основными субъектами экономико-политических отношений в регионе являются хозяйственные агенты (предприятия и организации как государственного, так и частного характера) и региональная администрация. Сначала мы будем рассматривать их как некоторую целостность, не уточняя специфику различных предприятий или позиции представителей администрации. Эти факторы будут дополнять анализ по мере необходимости, но в общем подобное абстрагирование представляется нам не только допустимым, но и целесообразным.

Прежде всего рассмотрим ситуацию с точки зрения администрации.

Оценивать мотивацию региональной администрации и варианты ее экономической политики можно двояко. С одной стороны, как реакцию на потребности и запросы населения, чем власти в демократическом обществе должны все-таки руководствоваться. В определенной ситуации эти интересы могут реализовываться путем активных действий тех или иных групп давления, которые, строго говоря, также формируют часть электората. С другой стороны, нельзя игнорировать и интересы чиновничества как высшего уровня, так и среднего звена, которые не могут не реализовываться в функционировании аппарата управления. Эти интересы требуют специального рассмотрения в конкретных российских условиях, хотя в общих чертах они уже достаточно хорошо исследованы в теории общественного выбора: российский и западный чиновники не отличаются в данном вопросе принципиально. Особенность состоит лишь в том, что возможности самостоятельной, не подконтрольной общественности деятельности аппарата управления (а следовательно, ориентации на собственные интересы) в России пока гораздо шире.

Обобщая два названных фактора и используя существующую в зарубежной литературе терминологию, мы назовем их соответственно фактором потребности и фактором предложения (demand-side model and supply-side model)[63]63
  См.: Dye T.R. American Federalism: Competition among Governments. Lexington, Mass.: Lexington Books, 1990. P. 41–45.


[Закрыть]. Причем фактор предложения имеет в российских условиях особое значение, поскольку средний налогоплательщик, плохо организованный даже в странах с развитыми демократическими традициями, у нас почти не способен к самоорганизации и отстаиванию своих интересов, противоположных интересам аппарата.

Рассмотрение этих вопросов применительно к современным российским реалиям требует существенной модификации определенных понятий. Прежде всего обратимся к тезису о требованиях избирателей как факторе (или мотиве) поведения администрации. Избиратель оказывает пока слабое воздействие на формирование региональных органов власти. Это обусловливается как неотрегулированностью статуса главы администрации (выбранного или назначенного президентом), так и весьма ограниченной ролью региональных представительных органов. В результате глава местной исполнительной власти во все большей степени концентрирует власть в своих руках и оказывается все менее зависимым от избирателей. Однако это не означает, что существует возможность полного отрыва властей от потребностей населения или игнорирования этих потребностей. Просто происходит трансформация фактора поддержки избирателей в задачу поддержания социальной стабильности в регионе. Конечно, нельзя недооценивать значение фактора требований избирателей или давать ему чересчур циничное истолкование. Общественное мнение действительно очень важно для администрации как предпосылка обеспечения социальной стабильности во «вверенном регионе». Поэтому повышенное внимание власти многих регионов уделяют состоянию социальной сферы (образованию и в особенности здравоохранению). Кроме того, они оказывают пассивное сопротивление процессу банкротств (проведение которых жизненно важно с макроэкономической точки зрения), опасаясь резкого роста безработицы, которая в таком случае точно обрушится на их голову.

Подобный критерий позволяет увидеть явную дифференциацию отношения к реформам со стороны руководителей различных регионов. Среди российских губернаторов и региональных президентов выделяются те, кто нацелен на осуществление последовательных реформ. Они проводят политику снятия ограничений на предпринимательскую деятельность и трудовую активность, способствуют (когда это в их силах) структурной реконструкции регионального хозяйства, в том числе и промышленных гигантов (которые, строго говоря, мало в чем зависят от региона), находят способы воздействия и на крупные предприятия – через влияние на кадровую политику, помощь в подборе партнеров, включая зарубежных, и т. д. Относительно стабильная политическая ситуация в данных регионах и их явная ориентированность на рыночные реформы приносят и общеполитические, и внешнеэкономические дивиденды – сюда в первую очередь устремляется иностранный капитал; широкие контакты первых лиц соответствующих регионов с зарубежными политиками и бизнесменами становятся дополнительным фактором их развития. В таких регионах администрация проводит прежде всего политику стимулирования предпринимательства и создания новых рабочих мест, пусть даже ценой кратковременного увеличения открытой безработицы, но в конечном счете все это ведет к росту доходов и покупательского спроса, а значит, стимулирует развитие местного производства. К подобным регионам можно отнести Санкт-Петербург, Нижний Новгород, Самару, Чувашию, Ростов-на-Дону.

Нетрудно выделить и регионы, руководство которых ориентировано на консервацию экономико-политической ситуации. Здесь характерными чертами экономической политики являются попытка удержать административный контроль за ценами, особенно на потребительском рынке, сохранение товарного дефицита и частично карточного распределения потребительских продуктов, закрытие внутренних рынков, торможение хода приватизации. Основная цель деятельности руководства таких регионов – поддержание статус-кво под лозунгом максимального смягчения для населения тягот экономических реформ. На практике это означает консервацию экономических и политических проблем региона и перенесение их окончательного решения в будущее, причем в заведомо худших условиях. Лидеры подобных регионов обычно тесно связаны с региональным хозяйственным лобби (промышленным и сельскохозяйственным) и в части «внешней» деятельности одну из основных своих задач видят в поддержке лоббистских претензий своих производственников на федеральном уровне. Классическим примером подобного типа регионального руководства является Ульяновская область, глава которой до последнего времени сопротивляется даже либерализации цен на продовольственные товары и держится за карточное снабжение населения. Среди других примеров подобного рода можно привести Воронежскую область, Краснодарский и Ставропольский края.

Разумеется, большинство регионов по данным показателям находится где-то посередине. При этом даже ориентированные на проведение реформ главы администраций нередко стараются быть более осторожными, не решаются идти на обострение конфликта с представителями консервативной части своего аппарата и отраслевого истеблишмента местного значения.

Таким образом, достаточно сложная совокупность факторов обусловливает выбор той или иной модели экономической политики. В ряде случаев проводить последовательно реформаторский курс не позволяют объективные обстоятельства, примером чего может служить Ивановская область (в ней абсолютно доминирует текстильная промышленность, находящаяся в настоящее время в исключительно глубоком кризисе). Но чаще всего характер политики определяется субъективными причинами – готовностью или неготовностью администрации идти на те или иные реформы. Так, например, по остроте существующих проблем Нижний Новгород или Санкт-Петербург (перегруженность предприятиями оборонного комплекса, доминирование машиностроительного производства, являющегося одним из «лидеров» по темпам промышленного спада) ничем не уступали таким регионам, как Ульяновская область. Однако курс экономической политики здесь был прямо противоположным, что определялось в первую очередь позицией глав администраций.

Теперь мы вплотную подошли к одному из наиболее сложных вопросов: какова субъективная мотивация региональной власти и, главное, администрации? Прежде всего администрация стремится к обеспечению стабильности в регионе в самом широком смысле этого понятия, что равнозначно созданию комфортных, устойчивых условий для своего функционирования. Однако такая общая постановка вопроса должна быть дополнена углубленным анализом факторов, обусловливающих тот или иной экономико-политический курс. Наиболее важными из этих факторов, на наш взгляд, являются следующие.

Во-первых, идеологические позиции администрации, т. е. ориентированность на осуществление реформ или на консервацию ситуации в своем регионе. Субъективные устремления, желание сформулировать и реализовать собственную программу достаточно распространены в среде руководителей российских регионов, и их никогда не следует сбрасывать со счетов, редуцируя к меркантильным соображениям.

Во-вторых, задачи собственной политической карьеры руководителя региона и его команды. Это достаточно сильный аргумент, касающийся непосредственно как губернаторов, так и чиновников более низкого ранга, которым свойственны политические или аппаратные амбиции (например, быть избранными в представительные органы власти или выдвинуться на первые роли в исполнительной власти).

В-третьих, сохранение устойчивости своего материального положения после отставки. Ряд высокопоставленных деятелей органов власти в регионах (и губернаторы в том числе) стремятся к созданию тех или иных ориентированных на себя хозяйственных структур и, находясь у власти, оказывают им необходимую нормативно-правовую (или даже финансовую) поддержку. Разумеется, эта деятельность наименее заметна, поскольку фактически подразумевает злоупотребление служебным положением.

В-четвертых, традиционные для любого аппарата управления интересы экспансии бюджетных доходов и разрастания управленческих звеньев, обслуживающих бюджет. В западной экономической литературе это обычно понимается в широком смысле – как рост бюджетной сферы хозяйства, т. е. отраслей, зависимых от государства, что позволяет расширять бюджетные траты за счет средств налогоплательщиков. Экспансия бюджетных расходов позволяет демонстрировать важность бюрократического аппарата чиновников, что особенно привлекательно на региональном уровне, способствует его самоутверждению, расширению сферы его власти. Однако в современной российской ситуации данный мотив играет подчиненную роль. А что важнее всего, так это экспансия расходов собственно на аппарат управления, обеспечивающая количественный и качественный рост бюрократии.

На плоскости политических устремлений названные группы мотивов представляют собой разнонаправленные векторы. Так, обычно последний пункт (обеспечение устойчивости своего положения вне политики) противоречит первым двум. Сомнительная хозяйственная деятельность, ориентация на «мягкий» уход из политики вряд ли совместимы с амбициями политической карьеры лидера. Известно также, что многие реформаторы ведут себя нередко «неосторожно» (в обывательском смысле слова), не создавая собственных хозяйственных структур, которые можно было бы оставить за собой, если придется покинуть политику. Обобщая этот вывод, можно сказать, что, чем шире у того или иного деятеля политические амбиции, тем менее он ориентирован на поддержку полезных в будущем для себя лично хозяйственных структур.

Перейдем от рассмотрения исключительно собственных, внутренних мотивов деятельности региональной администрации к анализу еще одной группы факторов формирования экономико-политического курса в регионе. Речь идет об интересах и позициях хозяйственных агентов, способных непосредственно влиять на позицию администрации региона по тем или иным вопросам. Понятно также, что «интересы хозяйствующих субъектов» являются самостоятельным феноменом и не сводятся к простому переносу интересов занятых на них граждан – жителей данного региона, избирателей и налогоплательщиков – на другой уровень.

Пожелания предпринимателей достаточно просты и практически не варьируются по регионам. Бизнес требует от администрации обеспечения элементарной социальной стабильности; ограниченного вмешательства власти в хозяйственную деятельность предприятий при одновременном оказании помощи в той мере, в какой это зависит от местной администрации; обеспечения функционирования социальной и производственной инфраструктуры; поддержки своих требований перед лицом федеральной власти. Эти требования носят, разумеется, лишь самый общий характер, поскольку на практике они существенно различаются по предприятиям различных типов. Требования эффективных растущих производств несопоставимы с пожеланиями «загнивающих» индустриальных гигантов, разные устремления характеризуют новые и старые коммерческие структуры, банки и строительные организации.

Нам представляется целесообразным дать общую характеристику интересов и механизмов действия формируемых хозяйствующими субъектами групп давления разного рода на институты власти в центре и на местах.

Следует различать индивидуальную и коллективную нацеленность лоббирования. В первом случае имеется в виду предоставление индивидуальных льгот хозяйственным организациям, во втором – проведение определенной политики, объективно выгодной для группы однородных субъектов хозяйственной жизни.

К примерам решений индивидуального характера, за которые идет борьба, относятся: налоговые и иные финансовые льготы, носящие индивидуальный характер; предоставление лицензий и квот на различные виды деятельности (особенно внешнеэкономической); финансовые вливания; индивидуальные назначения, т. е. назначения на ответственные посты в аппарате управления тех или иных должностных лиц, – а на деле лиц, связанных с теми или иными хозяйственно-политическими группировками.

Существуют также решения общего характера, за принятие которых борются отдельные фирмы (особенно крупные). Однако они не носят индивидуального характера, ввиду того что их принятие влияет на всю группу соответствующих предприятий. Используя известный экономический термин, мы бы назвали их общественными благами, поскольку объектами (потребителями) соответствующих решений могут быть тем или иным образом затронутые экономические субъекты[64]64
  «Благо является общественным, если, будучи даже потребленным одним лицом, оно при этом доступно для потребления другими» (Фишер С., Дорнбуш Р, Шмалензи Р. Экономика. М.: Дело, 1993. С. 64).


[Закрыть]. К подобным общественным благам в области экономической политики (и соответственно предметам лоббирования) относятся внешнеэкономическое регулирование, денежная, бюджетная и налоговая политика.

Лоббистская деятельность малых групп может быть более эффективной, так как для их существования не требуется каких-либо дополнительных стимулов принуждения к координации совместных действий, кроме цели получить от институтов власти некое благо (продукт). Иначе обстоит дело с большими группами, поскольку в них всегда существует «проблема безбилетника» (free rider problem), их консолидация предполагает наличие каких-то дополнительных стимулов – или они быстро распадаются, будучи неэффективными. Одновременно существуют группы, выигрывающие от расширения своих размеров, пополнения новыми членами, и группы, проигрывающие от этого, а потому старающиеся ограничить состав своих участников (группы «включающие» – inclusive и «исключающие» – exclusive, по Олсону [65]65
  См.: Olson М. The Logic of Collective Action. Public Goods and the Theory of Groups. Cambridge; L.: Harvard University Press, 1965. P. 9–13, 34–43.


[Закрыть]). В данном случае прибегнем к некоторой интерпретации положений Олсона, которые важны для изучения рассматриваемой нами проблемы.

Объектом давления на федеральном уровне обычно являются решения или индивидуального характера, или общеполитические. Первые заведомо ориентированы на получение конкурентных преимуществ и никак не предполагают расширения состава участников группы – здесь давление осуществляется в основном индивидуально или с участием минимальной по размерам группы. Опыт России 1992–1995 годов свидетельствует, что именно этот метод как раз и является обычно наиболее результативным. Так «продавливались» решения, ограничивающие активность иностранных банков на территории России, введение экспортно-импортных и иных льгот и т. д.

Именно так нередко происходят назначения на ответственные посты в правительстве.

Крупные же организации политического характера, в основном ориентированные на общие цели трансформации или реорганизации экономической политики, как правило, не достигали своих основных (лоббистских) целей. Это относится к организациям как консервативной, так и реформистской направленности (например, Российский союз промышленников и предпринимателей А. Вольского, Конфедерация товаропроизводителей Ю. Скокова, Крестьянский союз В. Стародубцева или Ассоциация приватизированных и частных предприятий Е. Гайдара). Они достаточно аморфны, члены подобных объединений имеют, конечно, общие экономико-политические интересы, но у них отсутствуют достаточные стимулы к коллективному отстаиванию последних. Обычно те или иные лоббистские проекты удается реализовать не благодаря силе и организованности подобных групп на федеральном уровне, а в результате деятельности отдельных влиятельных фигур, ориентированных на достижение той или иной конкретной цели.

Например, известно, что влияние аграрного лобби в российских институтах власти велико. Однако это не результат какой-то особой мощи консервативного Крестьянского союза (который действительно объединяет значительную, если не большую, часть аграрных руководителей советского типа – руководителей колхозов и совхозов). Сила аграриев – несколько влиятельных фигур в правительстве и в Государственной думе, которые могут добиваться осуществления явно лоббистских и неэффективных решений в области сельского хозяйства, тормозящих осуществление аграрной реформы на протяжении уже нескольких лет. Известны и другие примеры.

Справедливо и утверждение, что на федеральном уровне «включающие» группы давления слишком велики, чтобы быть эффективными. А малые группы ориентируются в основном на индивидуальные (или узкогрупповые) льготы и потому являются «исключающими».

Иначе обстоит дело на региональном уровне. Здесь отдельные группы давления объективно сохраняются относительно небольшими и потому могут координировать действия не только внутри группы, но в ряде случаев и между собой. Такие группы отличаются достаточной сплоченностью. Основными целями их лоббирования являются распределение ресурсов, находящихся под контролем региональных властей, и персональные назначения в региональной администрации (прежде всего губернатора и его заместителей).

Однако на этом уровне на их активность накладываются определенные ограничения экономического характера. Причина кроется прежде всего в лимитированном характере ресурсов, которые участники групп интересов хотят получить. Рассмотрим данный вопрос на примере аграрного лобби, характерного практически для всех регионов России. В отличие от федерального уровня аграрии в регионе представляют собой небольшую группу производящих субъектов, объединенную общими интересами, которые находят концентрированное выражение в целевой направленности на получение прямой или косвенной поддержки из регионального бюджета.

На практике лоббирование бюджета включает, по крайней мере, две фазы:

– первая – ведется активная борьба за увеличение общей суммы расходов на сельское хозяйство. Здесь все аграрии выступают единым фронтом, стремясь получить максимум средств. Помимо средств, направляемых на прямую поддержку сельскохозяйственных предприятий, лоббируются средства на развитие инфраструктуры села, и прежде всего транспортной, которая всегда являлась «узким местом» российской экономики;

– вторая – единый напор ослабевает, когда речь заходит о выделении конкретных ресурсов тому или иному хозяйству.

Кроме того, отсутствует принципиальное единство аграриев – представителей частного и государственного секторов сельского хозяйства. Аграрное лобби в России – это лобби колхозно-совхозное, которое находится в непримиримом (во всяком случае пока) противоречии с нарождающимся фермерством (частными производителями сельскохозяйственной продукции). Поэтому при дележе ресурсов возникает еще и этот конфликт, имеющий к тому же ярко выраженную политическую окраску: поддержка фермеров или ее отсутствие (а то и «удушение») является результатом политических амбиций глав региональных администраций.

Таким образом, наблюдается довольно любопытная картина трансформации групп давления. В начальной фазе борьбы за ресурсы аграрное лобби выступает как объективно небольшая группа, заинтересованная в максимальном вовлечении в свои ряды сельскохозяйственных товаропроизводителей, поскольку от количества участников зависит мощь лоббирования. Однако в дальнейшем включается механизм «индивидуального отбора», и бывшие союзники начинают борьбу за собственные интересы. Аналогично обстоят дела и в ряде других отраслей, предприятия которых в той или иной мере зависят от региональных администраций.

Наконец, помимо сферы распределения бюджетных ресурсов существует ряд других проблем. Решение их зависит от местных властей. Здесь также формируются группы, которые ввиду относительно небольшого числа заинтересованных субъектов являются достаточно устойчивыми и нередко добиваются своих целей, если не встречают сильного противодействия со стороны других групп внутри региона или со стороны федеральных органов власти.

Все это предоставляет региональным властям довольно большие возможности для маневра. Они могут достигать своих целей, противопоставляя индивидуальные группы лоббирования, сталкивая соответствующие объединения между собой. Вместе с тем региональная администрация может использовать объединенные силы внутренних лоббистов для решения «внешних» задач – например, опираться на их поддержку в борьбе за свои (как собственно аппаратные, так и региональные) интересы в федеральных органах власти.