Текст книги "Сочинения. Том 5. Экономическая история и экономическая политика. Статьи. Книга 2"

Говоря о таможенных льготах, необходимо также отметить, что для функционирования свободной таможенной зоны отделенность Калининградской области от основной территории страны является большим достоинством. Наличие таможенной границы дает возможность распространять режим свободной таможенной зоны на территорию всего субъекта Российской Федерации, что невозможно сделать в других регионах (за исключением Сахалинской области).

Административные льготы

Практика функционирования режима особой экономической зоны в Калининградской области показала, что для привлечения инвестиций в этот регион льгот по таможенным платежам явно недостаточно. Поэтому необходимо осуществление дополнительных мер, направленных на поощрение инвестиций, которые не могут ограничиваться только административными мерами, наряду с административными мерами следует применять и экономические (налоговые) стимулы.

Пока нельзя сделать однозначный вывод об эффективности и достаточности для Калининградской области принимаемых в настоящее время мер по улучшению инвестиционного климата в стране в целом (принятие нового закона о регистрации, Земельного кодекса, главы Налогового кодекса по налогу на прибыль). Поэтому было бы целесообразно принять в данном регионе ряд дополнительный мер по улучшению предпринимательского климата, устранению административных барьеров.

Речь прежде всего должна идти о более решительном и последовательном обеспечении таких мер, как:

– упрощенный порядок согласования разрешительной и проектной документации для начала реализации проекта;

– отмена лицензирования или дальнейшее упрощение лицензирования;

– ограничение числа проверок предприятий различными органами государственного контроля (например, установление правила, что на предприятии может проводиться только одна и только комплексная проверка в год продолжительностью не более двух недель);

– упрощенный визовый режим для иностранных инвесторов и граждан, работающих на территории области;

– разрешение создавать филиалы иностранных банков. Федеральные административные меры поощрения инвестиций должны дополняться областными. Необходимо принятие региональных нормативных актов, касающихся:

– лицензирования, находящегося в ведении региональных органов власти;

– расширения возможностей участия в приватизации областной собственности (в том числе иностранцев);

– устранения административных барьеров в области предпринимательства;

– создания областного консультативного (наблюдательного) совета инвесторов;

– организации прозрачной системы «индивидуального сопровождения» крупных инвестиционных проектов в области (для этого, вероятно, целесообразно принятие регионального закона, регулирующего процедуры такого сопровождения).

Ограничение мер экономической политики административными имеет свои достоинства и недостатки. С одной стороны, административные меры не затрагивают бюджет (не увеличивают расходы и не сокращают доходы), возможности злоупотребления ими очень ограниченны. С другой стороны, административных льгот может оказаться недостаточно для принципиального улучшения инвестиционного климата в регионе, поэтому потребуется также предоставление инвесторам налоговых льгот (с соответствующим их законодательным оформлением). Налоговые льготы могут послужить важным инструментом стимулирования притока капитала в область, однако в этом случае существует опасность нецелевого использования налоговых льгот, повторения опыта ЗАТО.

Налоговые льготы

В отношении налоговых льгот, так же как и таможенных, возможны три альтернативных решения. Во-первых, отсутствие специальных налоговых льгот (достоинства и недостатки этого решения уже обсуждались выше). Во-вторых, предоставление налоговых льгот, закрепленных в федеральном законодательстве (например, в соответствии с уже подготовленным проектом федерального закона о свободных экономических зонах и соответствующими проектами федеральных законов о внесении изменений и дополнений в Налоговый и Таможенный кодексы). В-третьих, превращение Калининградской области в офшор.

Последний вариант предполагает отказ от взимания всех федеральных налогов и сборов (при этом специальный налоговый режим должен предоставляться предприятиям, зарегистрированным и осуществляющим свою деятельность в Калининградской области, а также гражданам, постоянно проживающим в Калининградской области), установление особого порядка регистрации налогоплательщиков, введение налоговой границы между Калининградской областью и основной территорией России, приравнивание поставок товаров (работ, услуг) на (с) территории Калининградской области к импорту (экспорту), принятие решений, резко упрощающих ведение бизнеса в регионе, изменение критериев резидентства предприятий и физических лиц.

Не исключено, что превращение Калининградской области в офшор приведет к значительному экономическому росту в этом регионе, однако такой сценарий развития особой экономической зоны имеет большое количество недостатков, таких как крайняя сложность правовой реализации (возможно, потребуется внесение изменений в Конституцию РФ[103]103
  Внесение поправок в Конституцию РФ представляется нам в обозримом будущем крайне нежелательным по политическим соображениям и вряд ли возможным.


[Закрыть]), неоднозначное отношение в мире к офшорам, неопределенность экономических последствий для других российских регионов. Наконец, индивидуализация отношений федерального центра и региона создаст крайне опасный прецедент – появится огромное количество желающих переписать Конституцию РФ, добиться особого статуса для других регионов (каждый субъект Федерации чем-то уникален, и под эту уникальность все могли бы потребовать специальных привилегий).

Можно вспомнить ситуацию 1991–1993 годов: в результате внесения бесконечных поправок в Конституцию мало кто знал, что она собой представляет; заключение договора о разграничении предметов ведения и полномочий с Татарстаном кончилось заключением договоров с более чем половиной субъектов Федерации.

В настоящее время наибольшее число сторонников получило мнение, в соответствии с которым в Калининградской области для привлечения инвесторов должны предоставляться дополнительные налоговые льготы, исключающие превращение региона в офшор (эта точка зрения нашла отражение и в Концепции федеральной социально-экономической политики в отношении Калининградской области). Однако в отношении параметров налоговых льгот вопросы еще остаются.

Одним из возможных наборов налоговых льгот может являться тот, который предусматривается в упомянутом выше пакете подготовленных законов, касающихся свободных экономических зон. Он предусматривает:

– освобождение от уплаты налога на прибыль в бюджеты всех уровней в течение пяти лет с начала реализации инвестиционного проекта и уплата в течение последующих двух лет налога на прибыль в бюджеты всех уровней в размере 50 %;

– при поставке на экспорт 80 % и более производимой продукции – освобождение от уплаты налога на прибыль в региональные и местные бюджеты (в течение всего периода действия режима особой экономической зоны).

Возможны и другие варианты налоговых льгот, особенно в случае, если закон о свободных экономических зонах и соответствующие поправки в Налоговый и Таможенный кодексы приняты не будут. В такой ситуации возможны по крайней мере два способа предоставления налоговых льгот. Либо федеральное законодательство (Налоговый кодекс) допускает изъятие для режима особой экономической зоны в отношении региональной части налога на прибыль (право региона снижать свою часть налога вплоть до нулевой ставки). Либо власти области могут принять решение о возврате получаемого налога на прибыль инвесторам (помимо официально допустимого снижения ставки региональной части налога на прибыль с 14,5 до 10,5 %).

Одновременно федеральные власти могли бы принять решение о компенсации из федерального бюджета региональному бюджету выпадающих доходов. Это может быть сделано также двумя путями. Во-первых, за счет субвенций, предоставляемых Калининградской области. Во-вторых, через некоторую модификацию механизма межбюджетных отношений, например за счет приравнивания к нулю поступлений от налога на прибыль при расчете валовых налоговых ресурсов при распределении трансфертов из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. При таком подходе объем дополнительной финансовой помощи будет превышать реальное недополучение областным бюджетом средств от налога на прибыль.

Льготы по налогу на прибыль должны также дополняться льготами по региональному налогу на имущество предприятий и дорожному налогу.

Вместе с тем налоговые льготы – весьма проблематичный шаг, требующий наличия достаточно эффективной системы госуправления, и прежде всего эффективного налогового администрирования. При введении налоговых льгот необходимо решить ряд достаточно сложных проблем.

Во-первых, предоставление налоговых льгот может превратить Калининградскую область в очередной офшор (причем не тот офшор, о котором шла речь выше и который формируется властью и под ее контролем, но стихийный офшор, возникающий из-за слабости государственной власти, ее неспособности в должной мере контролировать хозяйственные процессы на территории страны). В такой ситуации предприятия, получающие льготы, будут лишь регистрироваться в области, осуществляя фактическую свою деятельность за ее пределами. Для предотвращения этого необходимо разработать адекватную систему администрирования, которая позволяла бы отслеживать реальное происхождение товаров (возможно, сопровождаемую требованием к юридическому лицу вести свою деятельность только на территории Калининградской области). С этим связан и другой вопрос – должны ли налоговые льготы предоставляться по территориальному или функциональному принципу, иначе говоря, должны ли налоговые льготы предоставляться на ограниченных участках территории или инвесторам по всей территории области, но отвечающим определенным критериям (например, инвестирующим определенный объем средств)? С точки зрения администрирования первый вариант гораздо проще, при втором варианте инвестор имеет свободу выбора оптимального расположения предприятия.

Во-вторых, предоставление налоговых льгот на территории Калининградской области искусственно повысит конкурентоспособность калининградских предприятий по сравнению с предприятиями, расположенными на остальной территории России. Учитывая, что доля продукции обрабатывающей промышленности в российском экспорте невелика, при вывозе калининградской продукции в другие страны проблема эта не столь остра. Однако при поставке продукции в другие субъекты Российской Федерации калининградские предприятия не должны получать налоговых льгот. Поскольку особенности ведения бухгалтерского учета не позволяют разделять прибыль, полученную от реализации товаров в стране и за рубежом (и соответственно не облагать налогом на прибыль только часть прибыли), необходимо установить, какую часть своей продукции предприятие должно экспортировать (или сбывать в самой Калининградской области), чтобы получать льготы по налогу на прибыль.

В-третьих, необходимо ограничить круг отраслей, предприятия которых могут получать льготы по налогу на прибыль. Очевидно, что преференциальным налоговым режимом не должны пользоваться предприятия электроэнергии, топливной промышленности, металлургии, производящие подакцизные товары, вооружение и военную технику. Определение же точного перечня отраслей и производств, которые могут быть привлечены в Калининградскую область, вряд ли возможно.

В-четвертых, необходимо определить оптимальные количественные параметры предоставляемых налоговых льгот. Если льготы предоставить в недостаточных объемах, СЭЗ не привлечет инвесторов, если в чрезмерных объемах – бюджет будет нести совершенно неоправданные потери. Причем если учесть, что одним из залогов успешного функционирования СЭЗ является стабильность законодательства (в отношении СЭЗ оно должно быть стабильным в течение достаточно длительного срока, например десяти лет), возможности экспериментирования в данном случае крайне ограниченны.

Возможные направления сотрудничества РФ и ЕС по вопросам развития Калининградской области

Одно из немаловажных предложений Концепции федеральной социально-экономической политики в отношении Калининградской области – заключение специального соглашения с ЕС по этому региону (Калининградскую область стали даже называть пилотным регионом сотрудничества с ЕС). Необходимость заключения такого соглашения вполне очевидна. В настоящее время одним из сдерживающих факторов привлечения иностранных инвестиций в Калининградскую область является неопределенность позиции федеральных властей в отношении этого региона. Заключение международного соглашения с ЕС по Калининградской области могло бы стать своего рода сигналом для иностранных инвесторов о заинтересованности федеральных властей в развитии данного субъекта Федерации.

Заключение соглашения с ЕС по Калининградской области требует определенной подготовки и соответственно времени. Но помимо этого в настоящее время не вполне ясно потенциальное содержание такого соглашения. Точнее говоря, более или менее очевидно, что хотела бы получить российская сторона, но непонятно, есть ли предложения, которые могли бы заинтересовать европейскую сторону.

Для Калининградской области в рамках соглашения с ЕС было бы неплохо достигнуть договоренностей по таким вопросам, как:

– особый визовый режим для жителей области;

– оказание Калининградской области финансовой помощи со стороны ЕС в решении экологических проблем (в том числе в рамках совместных проектов, частью этих проектов может быть и решение энергетических проблем области);

– оказание помощи в развитии автомобильных дорог и включение их в систему трансъевропейских магистралей;

– содействие в развитии телекоммуникации;

– распространение на Калининградскую область действия программ регионального сотрудничества;

– включение Калининградской области в зону действия Европейского инвестиционного банка;

– техническое содействие унификации систем стандартизации и сертификации;

– упрощение доступа товаров, произведенных в Калининградской области, на рынки ЕС.

С российской стороны при заключении соглашения с ЕС могут быть взяты обязательства по созданию льготного визового режима для иностранных инвесторов и иностранных граждан, работающих на предприятиях Калининградской области, гарантиям неухудшения условий для инвесторов, постепенному переходу области на европейские стандарты качества продукции и экологические стандарты. Однако эти обязательства будут интересны для ЕС только в том случае, если Калининградская область действительно будет привлекательной для европейских инвесторов (а это пока неочевидно). В противном случае ЕС будет заинтересован лишь в том, чтобы не иметь у своих границ проблемного (и потому опасного) соседа[104]104
  Возможности интеграции Калининградской области в структуры Европейского союза рассмотрены в Приложении 3.


[Закрыть].

Практическую работу по сближению России и ЕС в отношении проблем Калининградской области целесообразно вести одновременно в двух направлениях. С одной стороны, необходимо вести работу в направлении сближения законодательства (в том числе регионального), поддержки процессов адаптации стандартов на продукцию, производимую в регионе (прежде всего, естественно, на продукцию, предназначенную на экспорт). С другой стороны, предстоит проработка и решение конкретных проблем развития региона (визовых, энергетических, транспортных и др.). Важно подчеркнуть, что работа должна вестись одновременно в обоих направлениях. Было бы неверно обусловливать решение конкретных проблем решением фундаментальных институциональных и правовых проблем.

Десять тезисов о государственной политике в Калининградской области

Подводя итог всему вышесказанному, сформулируем десять основных положений, которые должны характеризовать цели и основные меры государственной (прежде всего федеральной) политики в Калининградской области.

1. Целью программы развития Калининградской области является обеспечение устойчивого социально-экономического роста региона темпами, позволяющими сокращать разрыв уровня жизни населения с сопредельными странами. Это позволит обеспечить стабильность социально-политической ситуации, включая сохранение области как органичной части России в условиях расширения ЕС.

Достижение этой цели предполагает продвижение в ряде взаимосвязанных направлений:

– обеспечение экономического роста на уровне 7–8% ВРП в год на протяжении десяти лет, что требует ежегодного прироста инвестиций порядка 14 %;

– трансформацию экономической структуры региона в направлении ее экспортной ориентации;

– рассмотрение области как полигона проведения наиболее последовательных либеральных реформ;

– развитие области как полигона для отработки форм и механизмов сближения России и ЕС.

2. Федеральное правительство обозначает сектора, в которые вкладываются прямые госинвестиции. К ним относятся:

– энергетика (частичное финансирование ТЭЦ-2 и связанных с ней объектов); главной проблемой при принятии здесь решений является проверка обоснованности сметы и расчетов на привлечение частных инвестиций;

– строительство автомобильных дорог, связывающих страны Балтии с Европой;

– социальные объекты (медицина, образование), относящиеся к компетенции федерального бюджета.

3. Решение проблем Калининградской области предполагается в рамках особой экономической зоны как механизма, обеспечивающего:

– стимулирование роста инвестиций и производства;

– компенсацию населению области потерь, связанных с его эксклавным положением.

4. Представляется целесообразным сохранить по крайней мере на пять лет существующие льготы по таможенным платежам, а в дальнейшем сохранить их только в отношении инвестиционных проектов. Экономика региона приспособилась к ним, под них подстроены существующие инвестиционные проекты.

5. Федеральные и областные органы власти должны разрабатывать и внедрять институциональные меры, нацеленные на обеспечение исключительно благоприятного инвестиционного климата. Здесь возможны:

– упрощенные механизмы открытия бизнеса и другие меры по дебюрократизации, такие как, например, ограничение числа проверок предприятий различными органами государственного контроля;

– резкое упрощение процедуры согласования инвестиционных проектов, включая предоставление подготовленных земельных участков;

– индивидуальное «прозрачное» сопровождение инвестиционных проектов.

6. Для стимулирования инвестиционной активности возможно принятие федеральными и региональными властями специальных мер в налоговой области. Например, освобождение от налогов на прибыль, имущество предприятий, новые инвестиционные проекты и промышленные предприятия, поставляющие значительную часть своей продукции на экспорт.

7. Необходима реализация комплекса мер по линии Министерства иностранных дел РФ, таких как проведение переговоров с Литвой и ЕС о долгосрочных условиях транзита грузов через территорию Литвы, о специализации Калининградского и Клайпедского портов, о благоприятном визовом режиме для жителей Калининградской области, о введении упрощенного визового режима для иностранных инвесторов на территории Калининградской области (возможно заключение специального соглашения с Европейским союзом по Калининградской области).

8. Целесообразно сформировать наблюдательный совет инвесторов при администрации Калининградской области. Совет формируется из представителей наиболее крупных инвесторов, работающих на территории области, представителей областной администрации, дирекции Федеральной целевой программы, представителей Торгово-промышленной палаты, ряда других организаций. В функции наблюдательного совета входит анализ и экспертиза нормотворческой деятельности в области инвестиций и выработка рекомендаций по улучшению инвестиционного климата. Совет может также рассматривать жалобы инвесторов на неблагоприятные действия органов власти.

9. Распределение федеральных ресурсов и использование федеральных льгот должны происходить под непосредственным контролем специально уполномоченных на то представителей федерального правительства.

10. Все реализуемые меры федеральной политики в отношении Калининградской области должны получить должное законодательное оформление. К числу основных требуемых изменений в законодательстве относятся внесение изменений и дополнений в Федеральный закон «Об Особой экономической зоне в Калининградской области», касающихся всех нововведений в режим особой экономической зоны, в Налоговый и Таможенный кодексы, направленных на «прописывание» в этих законодательных актах режима особой экономической зоны, в федеральное законодательство, связанное с введением административных мер стимулирования инвестиционной деятельности (в том числе в федеральные законы «О лицензировании отдельных видов деятельности» и «О банках и банковской деятельности»). При разработке и принятии федерального закона «О свободных экономических зонах» в нем должны быть предусмотрены особенности особой экономической зоны в Калининградской области.