Текст книги "Сочинения. Том 5. Экономическая история и экономическая политика. Статьи. Книга 2"

Обобщив вышеизложенное, можно сформулировать методические принципы и стадии анализа, позволяющие комплексно характеризовать экономическое положение региона, особенности осуществляемого его руководством курса, а также перспективы экономико-политического развития. Этот анализ должен включать следующие основные разделы.

1. Характеристика важнейших отраслей и предприятий, расположенных в регионе, классификация их в конечном счете по двух– или трехсекторной модели. Это дает возможность наметить общие ориентиры для оценки складывающегося в регионе баланса социально-экономических интересов. (Понятно, что экономическое доминирование неэффективного сектора будет обусловливать его немалый, хотя и не обязательно адекватно высокий, политический вес, с чем придется считаться администрации любой политической окраски.)

2. Выделение высокодоходных секторов и их реального места в системе политических и экономических приоритетов основных субъектов общественной (как экономической, так и политической) жизни в регионе, а также анализ мотиваций региональной администрации, основанный на понимании как путей ее прихода к власти, так и взаимоотношений с наиболее влиятельными хозяйственно-политическими группировками в регионе.

3. Изучение конкретных методов воздействия администрации на положение дел в регионе, механизмов взаимодействия экономических и политических субъектов. Для этого прежде всего нужно провести анализ бюджетной политики региональной администрации. Особое внимание здесь следует уделять таким вопросам, как:

– налоговая политика (уровень налоговых изъятий по отношению к производимому региональному продукту – аналогу ВНП). Имеется в виду характеристика экономической политики в регионе – как потенциально жесткой перераспределительной или либеральной;

– перераспределительные процессы, и прежде всего выделение основных реципиентов бюджетных ассигнований по линии регионального бюджета. Особым является вопрос, касающийся характеристики реципиентов средств федерального бюджета.

4. Оценка методов административного и правового регулирования экономической деятельности со стороны региональных органов власти. Здесь имеются в виду лицензирование видов деятельности, влияние администрации на положение дел на рынке земли и недвижимости (мера вмешательства в эти процессы), общая характеристика нормотворческой деятельности в регионе, взаимоотношения институтов власти (представительной и исполнительной). Особого внимания требует анализ институциональных реформ, и прежде всего характеристика хода приватизации, а также воздействия администрации на формы, масштабы и направленность этого процесса.

5. Анализ банковского сектора и его зависимости от местной администрации, что относится к деятельности как расположенных в данном регионе коммерческих банков, так и соответствующих территориальных управлений Центрального банка России. В этом отношении администрации различных регионов страны демонстрируют далеко не одинаковые возможности контроля за перераспределением кредитных ресурсов.

6. Изучение истории социально-политической борьбы в регионе на протяжении последних четырех лет. Характеристика основных этапов борьбы за власть с точки зрения смены руководства региона или изменения его экономико-политических приоритетов. Выявление сфер деятельности, которые местная администрация хотела бы держать под своим контролем.

7. Заключительным этапом подобного комплексного исследования должны стать характеристика влиятельных региональных социально-экономических группировок, их интересов, механизмов их реального воздействия на систему принятия решений и возможностей их участия в определении направленности экономической политики в краткосрочной и долгосрочной перспективе; выявление зависимости администрации от этих групп интересов.

* * *

В рамках данной работы мы предприняли попытку решения двух групп задач. Первая – выделить в обобщенном виде наиболее существенные факторы и тенденции взаимодействия экономических и политических процессов в регионе, а также провести определенную типизацию возникающих здесь явлений. Вторая – предложить методологию (логику и последовательность) анализа крупных региональных хозяйственно-политических систем (субъектов Российской Федерации), которая позволила бы выявить существенные особенности и тенденции развития того или иного конкретного региона России в условиях глубокой посткоммунистической трансформации. Впрочем, по нашему мнению, описанная методология применима не только к процессам, характерным для посткоммунистического развития, но и к более широкому спектру процессов.

Дальнейшими направлениями данного исследования могли бы быть углубление теоретического анализа, более конкретное и подробное описание рассмотренных нами выше вариантов экономико-политических взаимоотношений на региональном уровне, а также моделирование этих процессов на основе современных экономико-математических методов, чему способствует применение двух– трехсекторной модели.

Предметом особого внимания может быть и противоречие между отраслевым и региональным лобби на уровне федеральной власти. Мы лишь вскользь затронули этот вопрос, поскольку до последнего времени он не возникал в полной мере на экономико-политической сцене. Однако конфликт между отраслевым и региональным лоббизмом будет в обозримом будущем нарастать.

И наконец, не следует упускать из виду проблему конкуренции между регионами за привлечение инвестиций путем создания благоприятного политического и экономического климата. Пока в условиях общего экономического кризиса и высокой степени детерминированности политических решений экономической ситуацией в регионах рамки политического маневра для региональных властей остаются довольно ограниченными. Однако при поступательном движении России в направлении к рыночной демократии и перед предпринимателями, и перед инвесторами неизбежно встанут вопросы оценки сравнительных преимуществ инвестирования в тот или иной регион. И здесь на первый план выходит весь комплекс экономико-политических факторов – от общей социальной стабильности до уровня местного налогообложения.

Тенденции развития российского регионализма[66]66
  Опубликовано в: Проблемы комплексного регионального развития России. М.: СОПС, 1996.


[Закрыть]

Современное состояние проблемы регионализма в России, уровень конфликтности и острота возникающих здесь проблем являются результатом взаимодействия сложного клубка факторов, сформировавшихся на различных этапах существования СССР и России. Советская концепция и практика государственного строительства, какой она являлась на протяжении примерно пятидесяти лет относительно стабильного существования коммунистического режима, экономико-политические изменения позднесоциалистической фазы – перестройки, а также, разумеется, особенности развития страны как федеративного образования в условиях начатых в 1992 году радикальных реформ – все это оказало значительное и неоднозначное воздействие на состояние исследуемой нами проблемы.

Важность исследования региональной проблематики, с одной стороны, и общих экономико-политических процессов – с другой, достаточно очевидна. На уровне субъектов Федерации формируется значительный сегмент того сложного клубка противоречий, в котором переплетены различные интересы. Субъекты Российской Федерации являются административно-политическими образованиями, в их рамках как раз и происходит основной процесс реализации концепций реформы, согласование интересов субъектов хозяйственно-политического жизни.

Проблема в немалой мере осложняется наличием «негативного опыта» федерализма, т. е. длительного существования квазифедеральной системы, которая в немалой мере способствовала дискредитации федералистской идеи как таковой. Так, например, абсолютно не проработаны такие важнейшие проблемы, как связь федерализма и демократии, федерализма и экономической эффективности, вопросы конкуренции между субъектами Федерации за привлечение мобильных экономических ресурсов и др.

Однако остается открытым вопрос: возможно ли и целесообразно ли рассмотрение региона как объекта самостоятельного политико-экономического анализа? Мы отвечаем на этот вопрос положительно, и тому имеется несколько вполне очевидных причин. Во-первых, российские регионы являются субъектами федеративного образования и, следовательно, сами несут черты государственности. Во-вторых, российский регион выступает субъектом и участником конституционно-правового процесса, обладая собственной конституцией (или уставом). В-третьих, региону как субъекту Федерации предоставлены достаточно широкие хозяйственные и политические права, среди которых особенно важны проведение самостоятельной налоговой политики и право контроля за эксплуатацией расположенных на данной территории природных ресурсов. В-четвертых, российский регион, как показал прецедент Татарии, а затем и ряда других российских республик и областей, может оказываться партнером на переговорах с федеральным правительством и даже участником соглашения с последним. Наконец, в-пятых, регионы имеют весьма широкие права в области организации хозяйственной деятельности, и прежде всего в области лицензирования и приватизации.

С учетом сказанного понятна и ключевая роль региона в практическом осуществлении экономической реформы. Это, собственно, мы и наблюдаем, сравнивая, например, последовательные рыночные реформы в Нижнем Новгороде или Санкт-Петербурге с «заповедниками коммунизма» в Ульяновской области. Подобная дифференциация отчасти связана с гигантскими масштабами страны и в этом смысле неизбежна. Но еще в большей мере (как свидетельствует опыт Нижнего Новгорода и Ульяновска) она является результатом отсутствия общественного консенсуса в стране относительно не только механизмов ее трансформации, но даже и ее общего направления. В конечном же счете региональная политика в каждом отдельном случае является результатом определенной композиции сложившихся на определенный момент времени групп давления.

Приступая к экономико-политическому анализу конкретного российского региона, прежде всего приходится сталкиваться с отсутствием методологической базы исследования, адекватной сложности стоящих задач. Традиционной системе показателей социально-экономического развития региона присущи две специфические черты. Это, с одной стороны, привязанность ее (системы) к стабильной экономико-политической ситуации без кризисов и потрясений, с другой – крайний экономизм используемых показателей, отсутствие должной увязки используемых индикаторов с проблемами социального и особенно политического характера. Последний упрек может показаться особенно странным – ведь речь идет об индикаторах преимущественно экономической (или социально-экономической) жизни. Но опыт свидетельствует, что адекватная оценка экономических процессов вообще и в условиях глубоких общественных сдвигов в особенности не может быть дана на основе чисто экономических показателей и требует специального исследования политических и социальных явлений – композиции общественных сил, групп интересов, характера взаимодействия экономических и политических субъектов и многого другого.

Доминирование экономизма (или экономического технократизма) в социально-экономическом анализе находило наиболее яркое воплощение в абсолютном господстве балансового метода в большинстве исследований, посвященных характеристике современного состояния и прогнозированию развития регионов. Исследователи обычно исходили из того, что набор допустимых альтернатив развития каждого региона описывается с помощью легко формализуемых условий балансового типа (производства и распределения продукции, основного капитала, инвестиций, трудовых и природных ресурсов, торгового и платежного баланса и т. д.)[67]67
  См.: Гранберг А.Г., Рубинштейн А.Г. Межрегиональные модели мировой экономики с механизмом выбора альтернатив развития. Новосибирск: ИЭиОПП, 1982. С. 4. Разумеется, названная брошюра является не более чем характерным примером доминирования балансового метода. Аналогичные положения можно найти практически в любой работе советского периода, посвященной проблемам территориального планирования.


[Закрыть]. Допустимые варианты развития в этом случае предполагают сохранение балансовых соотношений, удовлетворяющих условиям соответствия возможностей и потребностей, наличных и используемых ресурсов, т. е. задача сводится к выбору из набора равновесных альтернативных вариантов[68]68
  Собственно, первая последовательная и аргументированная критика абсолютизации роли балансового подхода содержалась в работах ряда видных российских экономистов 1920-х годов (см., например: Вайнштейн Альб. Л. К критике пятилетнего перспективного плана развертывания народного хозяйства // Экономическое обозрение. 1927. № 7. С. 15; Макаров Н.П. Некоторые очередные вопросы методологии составления перспективных планов по сельскому хозяйству // Пути сельского хозяйства. 1927. № 2. С. 44).


[Закрыть]. Однако здесь опять возникает аргумент общесистемной нестабильности. Оптимизационный балансовый метод понятен и эффективен для стабильных экономик, но не подходит ни для периода глубокого кризиса, ни для периода скачкообразного роста (бума), когда исследователь не обладает основанным на экстраполяции знанием реального тренда экономического развития, а динамика отличается принципиальной непропорциональностью.

Словом, традиционный набор экономико-статистических показателей плохо приспособлен к описанию положения дел в условиях глубокого социально-экономического кризиса, имеющего к тому же общесистемный характер. Показатели национального дохода и регионального продукта, объемные показатели выпуска продукции по отраслям и предприятиям – как валовые, так и удельные, фондо-оснащенность, динамика занятости, бюджетная и социальная статистика и тому подобные индикаторы в лучшем случае способны дать формальную картину ситуации, на основании которой практически невозможно делать оценочные выводы. Ведь ни спад, ни его объемы, ни безработица, ни иные индикаторы не свидетельствуют сами по себе о позитивном или негативном развитии событий, поскольку структурный кризис системы требует спада и безработицы. Однако факт необходимости этих явлений, в свою очередь, не обусловливает вывод о благоприятном (или неблагоприятном) воздействии этих феноменов на текущую социально-экономическую и политическую ситуацию, а уж тем более о ее среднесрочных перспективах.

Рассуждения об ограниченности экономико-статистического подхода будут неполными, если не добавить к приведенным аргументам еще один, чисто практического свойства. Современная статистическая база в России является довольно слабой и сама по себе плохо отражает реальное положение дел, что, впрочем, в немалой мере также объясняется обстановкой общесистемного кризиса и особенностями трансформационного процесса.

Итак, опыт изучения региональной экономики последних нескольких лет свидетельствует о необходимости дополнить традиционный экономико-статистический анализ методами, позволяющими исследовать экономические, социальные и политические процессы в их совокупности и взаимодействии, что только и позволит давать адекватные оценки перспектив развития данного конкретного региона. Следовательно, нужна отработка индикаторов (или показателей), способных адекватно характеризовать это развитие. Причем дело здесь не в формальной полноте характеристик, описывающих данный регион, а в способности исследователя выделить все наиболее существенные факторы развития и определить на этой базе перспективы.

Развитие этой темы требует введения в анализ понятия «интересы». Это ключевое понятие для характеристики тенденций развития региона, причем оно требует значительной трансформации всей системы регионального экономического анализа. Его применение предполагает выявление и изучение субъектов различных интересов (экономических и политических), анализ их объективного положения и перспектив, направлений формирования и трансформации групп интересов. Этими субъектами являются и регион как таковой, и федеральный центр, и сами по себе различные институты власти, предприятия, политические организации и т. д. И именно этот срез проблемы до сих пор находится вне поля специального внимания практически всех экономистов, исследующих региональную проблематику.

Вряд ли нуждается в специальном обосновании тезис, что советской хозяйственной системе на всех фазах ее существования был присущ исключительный централизм постановки и принятия решений по стратегическим (а зачастую и по тактическим) вопросам. Другой чертой советского хозяйственно-политического режима являлся патернализм организации производственных отношений, что можно рассматривать как оборотную сторону первого[69]69
  Сопоставляя советскую систему с ее противоположностью – неоклассической моделью, теоретически отрицающей государственное вмешательство в хозяйственную жизнь, можно утверждать, что последняя на практике характеризовалась гораздо большими отступлениями от принципов «чистого» либерализма по сравнению с уступками советской модели рыночным отношениям. Другое дело, что сам централизм несколько отличался здесь от того, как он описывался в стандартных советских учебниках.


[Закрыть].

Как это сказывалось на реальных взаимоотношениях по линии федеральный (союзный) центр – регионы? Центр в качестве своей официальной цели на протяжении десятилетий советской власти провозглашал преодоление межрегиональных различий, что, впрочем, является понятной целью региональной политики практически любого государства.

На практике же происходило лишь углубление дифференциации, хотя властям и удавалось бороться с кричащей отсталостью отдельных республик СССР[70]70
  См.: Дмитриева О.Г. Региональная политика и региональная структура в СССР. Л.: Изд-во Ленингр. фин. – экон. ин-та, 1990. С. 4, 9.


[Закрыть]. Однако различия оставались настолько существенными, что отдельные субъекты бывшего Союза при малейшем ослаблении власти КПСС немедленно обнаружили принципиально разное понимание желательной для них социально-экономической системы (от либеральной западной до неокоммунистического тоталитаризма). На этой почве уже с началом радикальных реформ произошло резкое усиление альтернативности политических схем деятельности различных правительств республиканского и регионального ранга.

Среди других факторов, которые так или иначе определяют неизбежность дифференциации политики в региональном разрезе, можно выделить следующие.

Во-первых, все это является логическим следствием двуединого процесса ослабления централизма в отечественном народном хозяйства. С одной стороны, в условиях глубокого экономического кризиса происходит естественное усиление регионального сепаратизма, когда различные регионы, не надеясь более на федеральный центр, пытаются выжить самостоятельно. С другой стороны, происходит естественный процесс федерализации огромного унитарного государства, которое не может более управляться на универсальных централистских (унитаристских) принципах.

Во-вторых, в условиях кризиса и системной экономикополитической трансформации в регионах происходит усиление роли субъективного фактора как такового, т. е. усиление позиций главы исполнительной власти – губернатора, концентрирующего в своих руках основные рычаги влияния.

В-третьих, объективная ситуация в регионе (прежде всего отраслевая структура и перспективы ее трансформации) также оказывают серьезное воздействие на политико-экономическую ситуацию по линии центр – регионы и внутри самого региона. А сама эта ситуация становится все более различной по регионам по мере продвижения вперед процессов социально-экономической трансформации. Региональные особенности играют достаточно заметную роль, также обусловливая необходимость усиления автономного (или федеративного) начала в организации народного хозяйства страны.

Объявление о курсе радикальных экономических реформ было сделано на фоне неблагоприятных для российской государственности процессов, протекавших на региональном и межрегиональном уровнях. Во второй половине 1991 года общая экономико-политическая ситуация была настолько напряженной, что одним из ключевых вопросов дискуссий был распад России вслед за распадом Союза ССР.

Регионализация экономической и политической жизни России выступала как сложная, многоплановая проблема. С самого начала она содержала два компонента. С одной стороны, по мере продвижения реформ неизбежна была трансформация России из формальной федерации, какой она являлась в советское время, в федерацию реальную, состоящую из сильных и самостоятельных субъектов, без чего невозможно было бы формирование режима рыночной демократии в стране, отличающейся огромными масштабами и разнообразием национальных и географический условий. С другой стороны, процессы регионализации России, как они наметились в 1991 году, имели отчетливо выраженный сепаратистский оттенок и во многом определялись начавшимся экономическим кризисом и острой политической борьбой сперва в СССР, а затем и в Российской Федерации.

В связи с этим можно выделить комплекс экономических и политических причин, определяющих композицию общественно-экономических сил в регионе вообще и региональный сепаратизм в особенности. Их преодоление выступало одновременно и фактором преодоления центробежных тенденций, формирования нормальной федерации.

Среди этих причин выделяются следующие.

Во-первых, сам экономический кризис и неспособность федерального правительства при помощи традиционных перераспределительных рычагов обеспечить регионы необходимыми ресурсами производственного и потребительского назначения. Выживание (в буквальном смысле этого слова) становилось первоочередной задачей местных властей, и они решали ее вполне естественным в такой ситуации способом – переводом под свой контроль находящихся на данной территории материальных и природных ресурсов. Отсюда, собственно, и вырастал феномен «местного вождя». Раз центр не способен справляться с задачами перераспределения, регионы вынуждены были брать решение этих задач на себя. Причем в ряде случаев ситуация приобретала далеко не локальный характер, когда региональные власти требовали перевода под свой контроль добываемых угля, нефти, алмазов. Не менее важным феноменом было стремление местных властей поставить под свой контроль ситуацию на региональном рынке, ограничив доступ других покупателей, в результате чего к концу 1991 года российское экономическое пространство оказалось разорванным – области, края и республики в составе РСФСР пытались установить на своих границах контроль, близкий к таможенному.

Во-вторых, на формирование регионального сепаратизма оказывала влияние острая борьба, которая велась сначала между государственными органами (СССР и РСФСР), а затем между российскими институтами власти. Участники этой борьбы нередко апеллировали к региональным властям, обещая им значительное расширение полномочий в обмен на политическую поддержку. В частности, во многом именно этими соображениями был обусловлен известный призыв Б.Н. Ельцина к регионам летом 1991 года брать «столько прав, сколько сможете проглотить».

В-третьих, многие проблемы порождались самим характером выделения субъектов Российской Федерации (по национальному признаку и чисто российских) и неравенством прав субъектов в пользу первых. Это вело к появлению сильной национальной компоненты сепаратизма в одном случае (в автономных республиках РСФСР) и к стремлению других регионов расширить свои права и уравнять себя с национальными регионами.

Наконец, в-четвертых, сказывались и трудности начального этапа радикальных экономических реформ. Причем действие этого фактора находило двоякое проявление. С одной стороны, некоторые регионы пошли на откровенное торможение реформ – сохранение государственного регулирования цен, прямое вмешательство в деятельность хозяйственных агентов, ограничение свободы торговли и т. д. С другой стороны, наблюдались попытки смягчить трудности начального этапа реформ в русле рыночных отношений, однако принимавшиеся в этой связи решения фактически подрывали единство экономического пространства России.

Впрочем, по мере продвижения экономических реформ острота многих региональных проблем ослабевала. В 1993 году она уже поддерживалась во многом чисто политическими факторами противостояния исполнительной и законодательной ветвей власти на федеральном уровне.

Прежде всего либерализация цен и связанное с этим преодоление товарного дефицита диаметрально изменили характер проблем функционирования региональных рынков. Главной задачей стал поиск покупателей производимой продукции, и контроль за рынком со стороны местной администрации потерял в этом отношении всякий смысл.

Другим стягивающим регионы фактором стала денежная политика. С преодолением дефицита рубль стал если не полновесным, то уж во всяком случае притягательным платежным средством. В финансовых ресурсах вообще и в денежной наличности в частности нуждались все, а они находились в руках федерального центра. Попытки же введения местных (или национальных) платежных средств, если где-то и были продекларированы, не были и не могли быть реализованы на практике (денежные же суррогаты последнего времени имеют преимущественно отраслевое происхождение).

К концу 1993 года Правительству РФ удалось более или менее унифицировать налоговую систему. Если до этого времени торг вокруг распределения налогов между федеральными и местными бюджетами был одной из наиболее болезненных точек во взаимоотношениях властей по вертикали, то теперь эта проблема оказалась в принципе решена. Регионы получили достаточно широкие возможности проведения собственной налоговой политики – от либеральной до предельно жесткой.

Наконец, с завершением острой борьбы между президентом и Верховным Советом, а также с принятием новой Конституции России появилась достаточно четкая в правовом и политическом смысле система распределения полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации.