Текст книги "Правовой статус и роль общественных объединений в системе внутригосударственных и международных отношений: опыт России, Молдовы и Приднестровья. Моног"

При анализе рассматриваемого вопроса хотелось бы обратить внимание на немаловажный аспект, связанный с вопросом членства в общественном объединении иностранных граждан и лиц без гражданства. Как мы уже говорили, право на объединение по своему содержанию предусматривает возможность реализовать его не только гражданам России, но и иностранным и лицам без гражданства, законно находящимся на территории РФ. Все они обладают правом вступать в объединения, создавать их. Об этом говорит термин «каждый», употребляемый в ст. 30 Конституции, а также в ст. 1 ФЗ «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г.¹¹⁷

Учитывая все вышеперечисленные моменты, хотелось бы предложить авторское определение общественного объединения, в основу которого легли основные сущностные элементы и характеристики, среди которых правосубъектность общественных объединений, базирующаяся на праве каждого на свободу ассоциации. Общественное объединение – негосударственное, некоммерческое формирование, созданное по инициативе лиц, реализующих право на объединение и объединившихся на основе общности интересов для осуществления общих уставных целей, методами и средствами, не противоречащими закону. Предложенное определение общественного объединения, на наш взгляд, обладает всей совокупностью необходимых и в то же время достаточных признаков, в отличие от определения, закрепленного в Федеральном законе «Об общественных объединениях».

По состоянию на 1 апреля 2013 г. в Российской Федерации зарегистрировано 219 688 некоммерческих организаций¹¹⁸, из которых:

– 949 (47,8 %) – общественных объединений;

– 541 (11,6 %) – религиозная организация;

– (39,6 %) – некоммерческих организаций иных организационно-правовых форм;

– политические партии и 2082 региональных отделения политических партий, 20 иных (местных, первичных) структурных подразделений политических партий;

– отделений международных организаций, иностранных некоммерческих неправительственных организаций.

Действующие в России общественные объединения весьма разнообразны по своему характеру. Они отличаются друг от друга по разным параметрам: социальной базе, структуре и методам деятельности, месту и роли в политической системе страны, идеологическим и программным установкам. Это делает актуальной разработку аналитической классификации общественных объединений в РФ. На наш взгляд, подобная типология выполняет важную роль в систематизации и упорядочении всей структуры общественных объединений.

В зависимости от критериев классификации, можно выделить основные виды общественных объединений в Российской Федерации:

1) по организационно-правовым формам: организации, движения, фонды, общественные учреждения, органы общественной самодеятельности, политические партии;

2) по характеру членства: с фиксированным и нефиксированным членством;

3) в зависимости от направления и сферы деятельности, закрепленной в уставе: благотворительные, экологические, культурные, образовательные, физкультурно-спортивные и т. д.;

4) в зависимости от проявления в деятельности объединений политических признаков: политические; организации, имеющие в своем содержании незначительный политический аспект; неполитические;

5) в зависимости от территориальной сферы деятельности: общероссийские, межрегиональные, региональные, местные и международные.

6) по внутриорганизационным структурам: централизованные и нецентрализованные;

7) по социально-правовому статусу: с образованием юридического лица и без такового.

Такая классификация наверняка не является исчерпывающей и может быть названа условной. Но тем не менее она позволяет разобраться в структуре и огромном множестве российских общественных объединений, выделить их отдельные виды и дать представление об их реестре.

Анализируя международные акты и федеральное законодательство, регулирующее деятельность общественных объединений, можно сделать вывод о том, что все общественные объединения имеют характерные для них основные признаки и принципы деятельности:

1) имеют устав или положение, свидетельствующие о юридической оформленности того или иного объединения (для юридических лиц), а также органы, ведающие их внутренними и внешними делами;

2) функционируют ради достижения определенных целей и задач, отраженных в уставе;

3) имеют общность интересов, не связанных с извлечением прибыли¹¹⁹;

4) осуществляют деятельность в определенной сфере общественной жизни и в соответствии с установленными принципами;

5) действуют на основе самоуправления и самоорганизации¹²⁰;

6) образуются на добровольной основе¹²¹;

7) имеют негосударственный характер¹²²;

8) действуют по принципу гласности и законности;

9) имеют определенный порядок образования и функционирования.

Одним из составляющих конституционно-правового статуса общественных объединений являются их права и обязанности. В самом общем виде они сформулированы в гл. 3 Федерального закона от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях» (ст. 27–29). Исходя из норм законодательства, общественные объединения могут:

– свободно распространять информацию о своей деятельности. Вопросы распространения информации в РФ регулируются федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»¹²³. В соответствии со ст. 15 Федерального закона «Об общественных объединениях» их деятельность должна быть гласной, а информация об их учредительных и программных документах – общедоступной¹²⁴;

– проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования. Согласно Федеральному закону от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»¹²⁵, публичное мероприятие – открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, осуществляемая по инициативе граждан Российской Федерации, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений. Целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики¹²⁶;

– учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность. Учреждение средств массовой информации осуществляется общественными объединениями в соответствии с Законом РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации»¹²⁷. В соответствии с указанным законом учредителем (соучредителем) средства массовой информации может быть гражданин, объединение граждан, организация, государственный орган. Не может выступать учредителем объединение граждан, деятельность которых запрещена по закону;

– представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях. Данное право находится в тесном взаимодействии с правом общественного объединения на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ), поскольку именно в судебном процессе общественные объединения наиболее часто защищают свои права и законные интересы своих участников. Порядок обращения в суд и судебного рассмотрения дел установлен Уголовно-процессуальным, Гражданским процессуальным, Арбитражным процессуальным кодексами, Законом РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».¹²⁸

– выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти. Общественные объединения имеют право участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с законодательством. К формам такого участия можно отнести предложения в ходе законопроектной деятельности, проведение общественных экспертиз и исследований предлагаемых законопроектов, формирование общественного мнения граждан по злободневным и дискуссионным вопросам общественной жизни, лоббирование прохождения законопроектов в законодательных органах и др. Законодательство создает благоприятные условия для учета мнения общественных объединений в процессе выработки решений органов государственной власти субъектов РФ.¹²⁹

Приведенный перечень не является закрытым, поскольку предполагается, что законами могут быть предусмотрены дополнительные права как для общественных объединений в целом, так и для их отдельных видов. Не исключена также возможность ограничения федеральным законом либо международным договором Российской Федерации упомянутых прав общественных объединений, в случае создания последних иностранными гражданами и лицами без гражданства либо с их участием.

Статья 29 Федерального закона «Об общественных объединениях» содержит определенный перечень обязанностей общественных объединений¹³⁰:

1) соблюдать законодательство РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, касающиеся сферы деятельности общественного объединения, а также нормы, предусмотренные уставом общественного объединения и иными учредительными документами¹³¹;

2) ежегодно публиковать отчет об использовании своего имущества или обеспечивать доступность ознакомления с указанным отчетом;

3) информировать орган, принявший решение о государственной регистрации общественного объединения, о продолжении своей деятельности с указанием действительного места нахождения постоянно действующего руководящего органа, его названия и данных о руководителях общественного объединения в объеме сведений, включаемых в Единый государственный реестр юридических лиц;

4) представлять по запросу органа, принимающего решения о государственной регистрации общественных объединений, решения руководящих органов и должностных лиц общественного объединения, а также годовые и квартальные отчеты о своей деятельности в объеме сведений, представляемых в налоговые органы;

5) допускать представителей органа, принимающего решения о государственной регистрации общественных объединений, на проводимые общественным объединением мероприятия;

6) оказывать содействие представителям органа, принимающего решения о государственной регистрации общественных объединений, в ознакомлении с деятельностью общественного объединения в связи с достижением уставных целей и соблюдением законодательства Российской Федерации;

7) информировать федеральный орган государственной регистрации об объеме денежных средств и иного имущества, полученных от иностранных источников, о целях расходования этих денежных средств и использования иного имущества и об их фактическом расходовании и использовании по форме и в сроки, которые установлены уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Общественные объединения уже в силу факта своего образования обладают конституционно-правовой (публичной) правоспособностью, т. е. способностью иметь конституционные права и нести обязанности. В отличие от конституционных (публично-правовых) норм, устанавливающих основы правового положения государства и личности, гражданское законодательство регулирует иную сферу жизни общества¹³².

Действующее гражданское законодательство России предусматривает возможность функционирования юридических лиц, являющихся коммерческими или некоммерческими организациями. В связи с этим особо важное значение имеет формулировка, примененная законодателем в п. 1 ст. 50 ГК РФ: юридическими лицами могут быть организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (коммерческие организации), либо не имеющие извлечения прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками [некоммерческие организации (НКО)].

В соответствии с п. 1 ст. 48 ГК РФ юридическим лицом является организация, имеющая обособленное имущество, самостоятельную имущественную ответственность и выступающая в гражданском обороте от своего имени. Под организацией в гражданском праве традиционно понимается коллективное образование, обладающее организационным единством¹³³.

Как видно из законодательного определения некоммерческой организации, оно основано не на характеристике свойств данной категории юридических лиц, а на отрицательном сопоставлении с коммерческими организациями. Необходимо отметить, что в некоторых случаях законодатель смешивает функции коммерческих и некоммерческих организаций, что ведет к размыванию этого основополагающего деления юридических лиц.

В Федеральном законе от 8 декбря 1995 г. № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации»¹³⁴ указано, что сельскохозяйственный кооператив может быть либо производственным, либо потребительским. Согласно ч. 1 ст. 10 ФЗ от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в РФ»¹³⁵ физкультурно-спортивные организации могут создаваться как в форме коммерческих, так и некоммерческих организаций. Какими критериями должны руководствоваться учредители, выбирая ту или иную организационно-правовую форму юридического лица, не ясно.

В качестве примера можно привести также ст. 121 ГК РФ, где говорится о возможности создания ассоциаций коммерческими и некоммерческими организациями (п. 1 и 2 ст. 121). Однако независимо от того, какие юридические лица объединяются в ассоциации, будь это коммерческие или некоммерческие организации, все они наделены правом осуществления предпринимательской деятельности. Поэтому в части деления этих организаций на коммерческие и некоммерческие грань между ними стирается, поскольку утрачивается основной критерий, отличающий коммерческие организации от некоммерческих, а именно получение прибыли. На абсурдность сложившейся ситуации указывают и многие известные ученые-цивилисты¹³⁶.

В Федеральном законе от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях» (п. 2 ст. 2) цели создания подобных организаций определены следующим образом: «Некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, развития физической культуры и спорта, для охраны здоровья, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав и законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ».

Основное различие между коммерческим и некоммерческим юридическими лицами заложено в специфики их деятельности. Деятельность коммерческого юридического лица определяется законом как предпринимательская, т. е. самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная «на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном порядке»¹³⁷.

Федеральный закон от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях» (ст. 24) и Гражданский кодекс РФ (п. 3 ст. 50) предоставляют право некоммерческим организациям заниматься предпринимательской деятельностью лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы. Определенные вопросы возникают в отношении правила, согласно которому, прибыль, полученная некоммерческими организациями, не подлежит распределению между ее участниками. В Гражданском кодексе (п. 5 ст. 116) в нарушение этого положения записано, что «доходы, полученные потребительским кооперативом от предпринимательской деятельности, осуществляемой кооперативом в соответствии с законом и уставом, распределяются между его членами». Существует точка зрения, что приведенная норма является «не более чем досадным недоразумением», поскольку доходы, полученные потребительским кооперативом от разрешенной предпринимательской деятельности, по общему правилу, должны направляться на нужды кооператива, а не распределяться между его членами¹³⁸. Участие в имущественных гражданских правоотношениях всегда является (и должно быть) вспомогательным по отношению к их основной деятельности. В связи с этим их предпринимательская, т. е. направленная на получение доходов, деятельность, без которой в некоторых случаях невозможно выполнение их основных задач, подлежит жестким ограничениям, с тем чтобы она не превратилась в главную и не оттеснила на второй план выполнение основных (некоммерческих) задач такой организации¹³⁹.

Общественные объединения перечислены в качестве одной из форм, в которой могут создаваться юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями¹⁴⁰. Пункт 3 ст. 50 ГК РФ предлагает перечень возможных форм некоммерческих организаций – потребительские кооперативы, общественные или религиозные организации (объединения), учреждения, благотворительные и иные фонды, а также другие формы, предусмотренные законом.

Последняя редакция ФЗ «О некоммерческих организациях» определяет 11 организационно-правовых форм НКО:

1) общественные и религиозные организации (объединения) (ст. 6);

2) общины коренных малочисленных народов РФ (ст. 6.1);

3) казачьи общества (ст. 6.2);

4) фонды (ст. 7);

5) государственная корпорация (ст. 7.1);

6) государственная компания (ст. 7.2);

7) некоммерческие партнерства (ст. 8);

8) частные учреждения (ст. 9);

9) государственные, муниципальные учреждения (ст. 9.1);

10) бюджетное учреждение (ст. 9.2);

11) автономная некоммерческая организация (ст. 10);

12) ассоциации (союзы) (ст. 11).

Примечательно, что в ст. 50 ГК РФ общественная организация рассматривается как форма некоммерческой организации. Подробное определение общественной организации как правовой формы объединения граждан дается в ст. 117 ГК РФ: общественными организациями признаются добровольные объединения граждан, в установленном законом порядке объединившихся на основе общности их интересов для удовлетворения духовных или иных нематериальных потребностей.

Таким образом, в соответствии с ГК РФ некоммерческая организация признается более широким понятием, нежели общественное объединение. В то же время обе статьи дают дальнейшие ссылки на установленный законом порядок, т. е. на необходимость применения отдельных федеральных законов. В результате на сегодняшний день в России действуют два закона – «Об общественных объединениях» и «О некоммерческих организациях». Принятие двух законов связано с тем, что в Конституции упоминается о праве граждан на объединения, а ГК РФ уже конкретизирует данное положение с использованием термина «некоммерческая организация». Соответственно, Закон «Об общественных объединениях» при определении предмета регулирования в большей степени ориентируется на конституционные положения, а в случае с Законом «О некоммерческих организациях» – на Гражданский кодекс РФ. На наш взгляд, получилась немного запутанная система, в которой иногда положения одного нормативного акта накладываются на положения другого, в результате чего возникает ряд вопросов.

Наиболее интересно сравнить непосредственно определения общественного объединения и некоммерческой организации, даваемые в законах. Как мы уже отмечали, «некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечения прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками» (ст. 2 ФЗ «О некоммерческих организациях»). НКО могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей…, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ»¹⁴¹. «Общественным объединением понимается добровольное самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения»¹⁴². Ссылка на некоммерческое формирование в определении общественного объединения подразумевает автоматическое включение формулировки некоммерческой организации из ГК РФ и Закона «О некоммерческих организациях». Очевидно, что законодатель намеренно не прибегнул к использованию термина «некоммерческая организация», так как Закон «О некоммерческих организациях» еще не был принят. Добавилось еще одно понятие – «некоммерческое формирование». Подобная неточность свидетельствует о недостаточной согласованности у разработчиков в использовании терминов.

Несмотря на сходство, в определениях есть существенная разница в вопросе возникновения правоспособности некоммерческой организации и общественного объединения. Закон «Об общественных объединениях» предусматривает две возможности создания общественного объединения – как путем простого объединения лиц, так и посредством государственной регистрации и приобретением прав юридического лица. Второй вариант означает, что правоспособность общественного объединения как юридического лица возникает лишь с момента его государственной регистрации (ст. 18 Закона «Об общественных объединениях»). В Законе о некоммерческих организациях в ст. 3 говорится о том, что некоммерческая организация считается созданной как юридическое лицо с момента ее государственной регистрации в установленном законе порядке. Как видно из положений статей, как в случае с некоммерческой организацией, так и с общественным объединением, для возникновения правоспособности таких организаций как юридических лиц необходима государственная регистрация. Однако при образовании юридического лица к учредителям предъявляются различные требования. Так, Закон «О некоммерческих организациях» не предусматривает каких-либо ограничений круга возможных учредителей в зависимости от организационно-правовой формы. Статья 15 Закона «О некоммерческих организациях» прямо указывает на возможность учреждения некоммерческой организации как физическими, так и юридическими лицами. Не ограничивается также и число учредителей – Законом предусматривается возможность учреждения некоммерческой организации одним лицом¹⁴³.

Другой подход используется в Законе «Об общественных объединениях». Во-первых, учредителями могут быть физические лица и юридические лица – общественные объединения. Физические лица – это граждане, иностранные граждане и лица без гражданства. Но не совсем понятна формулировка «юридические лица – общественные объединения». Возникает вопрос: могут ли быть учредителями общественного объединения некоммерческие организации?

Как уже упоминалось, общественное объединение по определению «есть некоммерческое формирование». Есть ли разница в определениях между формированием и организацией? Фактически на данный момент существует несколько определений общественной организации (уже сам термин «общественная организация» – синтез названий двух законов). ГК РФ и Закон «О некоммерческих организациях» едины в своих формулировках. ГК РФ дает основные положения, Закон «О некоммерческих организациях» в точности повторяет и развивает их. Разногласия возникают при сравнении Закона «О некоммерческих организациях» и Закона «Об общественных объединениях». Закон «Об общественных объединениях» включает в число возможных учредителей юридические лица (этого нет в ГК РФ, где говорится просто о гражданах). В Законе же ничего не говорится об ответственности общественных организаций по обязательствам учредителей (членов) и, соответственно, ответственности учредителей (членов) по обязательствам общественной организации (ответственность регулируется в ГК РФ и Законе «О некоммерческих организациях»).

Федеральный закон «Об общественных объединениях» в отличие от Гражданского кодекса разграничил понятия «общественные объединения» и «общественные организации», установив, что последнее относится к одной из организационно-правовых форм общественных объединений наряду с общественными учреждениями, общественными фондами, органами общественной самодеятельности, общественными движениями и политическими партиями. Гражданский же кодекс отождествляет понятия «общественные объединения» и «общественные организации». Нельзя согласиться с авторами, которые считают, что такое разделение этих понятий являются одним из достижений Федерального закона «Об общественных объединениях»¹⁴⁴.

Оказалось, что с общественными объединениями, построенными на членстве (общественные организации и политические партии), в соответствии с ФЗ «Об общественных объединениях» оказались объединенными нечленские общественные объединения: общественные учреждения, общественные фонды, органы общественной самодеятельности, общественные движения. В Гражданском кодексе, в Федеральном законе «О некоммерческих организациях» и в некоторых других законах (например, в Федеральном законе «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях») термины «общественные объединения» и «общественные организации» употребляются как синонимы. Из данного обстоятельства неизбежно вытекает вывод о том, что организационно-правовые формы общественного объединения (ст. 7 ФЗ «Об общественных объединениях») одновременно являются организационно-правовыми формами и общественной организации. Это кажется нелогичным, поскольку, с одной стороны, общественная организация (согласно ст. 7 ФЗ «Об общественных объединениях») сама является одной, но не единственной организационно-правовой формой общественного объединения, а с другой – организационно-правовыми формами общественного объединения (а значит, и общественной организации) являются юридические лица, не имеющие членства. Между тем, общественная организация – это членская организация. Такое неоднозначное употребление данных терминов в законе приводит к различному их толкованию. Сказанное свидетельствует о принципиальных недостатках правового регулирования, предлагаемого ФЗ «Об общественных объединениях», и его прямом противоречии по многим вопросам ГК РФ и принятому позднее ФЗ «О некоммерческих организациях».

Таким образом, в современном законодательстве термин «объединение» обладает, на наш взгляд, как конституционным, так и гражданско-правовым характером. Он подчеркивает право граждан на образование различных групп и союзов для удовлетворения своих личных интересов в социальной, политической, культурной (духовной) и других областях. Термин «общественные объединения» чаще употребляется в конституционном праве, а термин «организация» используется в основном в гражданском праве, где организациями именуются юридические лица¹⁴⁵.

Неотчуждаемые права и свободы человека и другие нематериальные блага защищаются гражданским законодательством, если иное не вытекает из существа этих нематериальных благ¹⁴⁶. Право на объединение как раз и является одним из таких неотчуждаемых прав человека. Поэтому можно констатировать, что общественные объединения входят в сферу действия гражданского законодательства лишь постольку, поскольку они становятся участниками имущественных правоотношений или если они нуждаются в гражданско-правовой защите. Правовое положение объединений как участников гражданского оборота, по мнению исследователей¹⁴⁷, следует рассматривать как подчиненное по отношению к публично-правовым особенностям их деятельности¹⁴⁸.