Текст книги "Казначейская система исполнения бюджета в Республике Беларусь"

– формирование бухгалтерской отчетности и журналов операций, связанных с исполнением бюджетов;

– ведение аналитического учета;

– автоматическое формирование аналитической отчетности на основе информации об исполнении бюджетов;

• обеспечение автоматизации казначейского учета в органах ГТК:

– применение единого порядка ведения бухгалтерского учета исполнения бюджетов и кассового обслуживания;

– обеспечение санкционирования заявок на расход, т. е. их согласование РБС и ФО, путем проверки на заполнение обязательных данных и соответствие финансовым показателям (ассигнованиям, лимитам, кассовым планам, предельным объемам финансирования) и дальнейшей обработки заявки на расход для исполнения;

– обеспечение отражения в Главной книге казначейства операций, связанных с поступлением доходов в бюджеты, а также финансированием расходов;

• учет исполнения бюджетов в ФО и исполкомах сельских (поселковых) советов, государственных внебюджетных фондов формирования Главной книги, регистров аналитического учета, в которых будут отражаться:

– плановые назначения по финансированию главных РБС и организаций, непосредственно финансируемых из областного, районного, городского, сельского (поселкового) бюджетов, а также из государственных целевых внебюджетных фондов;

– суммы, перечисленные на текущие счета РБС на оплату расходов в соответствии с предусмотренными ассигнованиями из бюджета;

– кассовые расходы, произведенные РБС;

– остаток бюджетных ассигнований;

– взаимные расчеты между бюджетами, средства, передаваемые другим бюджетам, и средства, получаемые из других бюджетов;

– доходы, поступившие в местные бюджеты, и невыясненные поступления, доходы, поступившие в целевые бюджетные и внебюджетные фонды местных советов.

Говоря о реформировании бухгалтерского учета исполнения бюджета, следует особое внимание уделить постановлению Совета Министров Республики Беларусь от 23.12.2015 г. № 1080 «О реформировании системы управления государственными финансами Республики Беларусь», которое нацеливает Минфин на реформирование бюджетной системы республики в следующих направлениях.

Внедрение действенной системы среднесрочного планирования бюджета. Среднесрочное планирование бюджета на очередной финансовый год – лишь составная часть ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед многолетнего (как правило, трехлетнего, но, возможно, и пятилетнего) финансового плана. С одной стороны, это обеспечивает преемственность государственной политики и предсказуемость распределения бюджетных ассигнований, с другой – позволяет вносить в них по четкой и прозрачной процедуре ежегодные ограниченные корректировки со строгими условиями в соответствии с целями государственной политики. Среднесрочное планирование бюджета позволяет более точно определить для распорядителей бюджетных средств вероятный объем ресурсов в будущем, и это одно из его основных преимуществ.

При внедрении среднесрочного планирования бюджета все расходы должны быть охвачены среднесрочными параметрами, включая капитальные, а также расходы государственных внебюджетных фондов. Среднесрочное планирование бюджета является необходимым условием перехода на бюджетирование, ориентированное на результаты.

Внедрение бюджетирования, ориентированного на результаты. Расширение прав распорядителей и получателей бюджетных средств. Действующая система формирования бюджета имеет ограниченные сведения о последствиях принятых решений. Результат такого подхода – ограниченные возможности государственных органов по управлению своими ресурсами и недостаточная эффективность их деятельности.

В этих условиях бюджет создается путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации. При соблюдении жестких ограничений применяемый подход обеспечивает сбалансированность бюджета, но в то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

Суть перехода на бюджетирование, ориентированное на результаты, состоит в смещении акцентов с управления бюджетными расходами на управление результатами за счет повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса в рамках четких среднесрочных ориентиров.

В рамках управления результатами бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Для этого необходима увязка стратегического и бюджетного планирования. Для обеспечения их взаимосвязи в Республике Беларусь предусматриваются переход от сметного финансирования бюджетных организаций к финансовому обеспечению заданий на оказание данными организациями услуг, введение практики формирования аналитического распределения бюджетных ассигнований по государственным программам. Это создаст прочную основу для системного повышения эффективности бюджетных расходов, концентрации всех ресурсов государства на важнейших направлениях деятельности.

Оптимизация межбюджетных отношений. Обеспечение устойчивости и сбалансированности местных бюджетов. Межбюджетные отношения в соответствии с Бюджетным кодексом Республики Беларусь (ст. 71) представляют собой отношения между республиканскими органами государственного управления и органами местного управления и самоуправления при осуществлении бюджетного процесса.

Регулирование межбюджетных отношений осуществляется с целью поддержания соответствия между полномочиями государственных органов власти на проведение расходов, закрепленных законодательством.

Правовые основы регулирования межбюджетных отношений в Беларуси отражены в Конституции Республики Беларусь. Бюджетном кодексе Республики Беларусь, Налоговом кодексе Республики Беларусь и регулируются нормативно-правовыми актами Минфина.

В Республике Беларусь, как и в унитарных бюджетных системах других стран, характерен высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие или незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти.

Система межбюджетных отношений сочетает в себе действие двух механизмов бюджетного выравнивания – вертикального и горизонтального.

Содержание оптимизации вертикального бюджетного выравнивания заключается в достижении сбалансированности доходов и расходов для каждого из уровней бюджетной системы. В Республике Беларусь вертикальное выравнивание основывается на долевом распределении общегосударственных налогов и доходов между различными бюджетами и путем предоставления дотации из вышестоящего бюджета нижестоящим территориям (регионам) и субъектам хозяйствования.

Содержание оптимизации горизонтального механизма бюджетного выравнивания в Республике Беларусь заключается в том, что в стране для целей регулирования процесса разграничения расходных полномичий между уровнями власти необходимо:

• закрепление доходных источников за соответствующими бюджетами;

• создание специальных механизмов бюджетного выравнивания по средствам различных видов финансовой помощи территориям (регионам), обеспечивающим единый уровень реализации конституционных прав граждан на получение определенного объема социальных услуг по средствам предоставления финансовой помощи из республиканского бюджета нижестоящим бюджетам;

• выравнивание налоговой базы территорий (регионов).

Сам механизм предоставления финансовой помощи территориям (регионам) является одним из методов горизонтального бюджетного выравнивания и обеспечения сбалансированности местных бюджетов.

Разработка эффективной и действенной системы управления внебюджетными средствами сектора государственного управления. Одним из ключевых принципов системы ЕКС наряду с единой структурой и казначейским контролем является всесторонний охват государственных средств. Отсутствие надлежащего учета внебюджетных средств сектора государственного управления не позволяет создать эффективную систему управления государственными финансами. Полная консолидация внебюджетных средств на ЕКС является одной из основных задач. Решение этой задачи планируется осуществлять взвешенно и постепенно с проведением глубокого анализа и выявлением всех рисков, которые могут возникнуть при изменении подхода к управлению внебюджетными операциями сектора государственного управления.

К внебюджетным средствам сектора государственного управления в Республике Беларусь относятся:

• государственные внебюджетные фонды;

• средства, получаемые государственными органами (их территориальными органами);

• средства от приносящей доходы деятельности бюджетных организаций;

• средства в виде международной технической и иностранной безвозмездной помощи.

Перевод внебюджетных средств в систему казначейства предусматривается в три этапа:

• 1-й этап – перевод на ЕКС всех государственных внебюджетных фондов. Основанием для такого перевода являются положения статей 20 и 23 Бюджетного кодекса Республики Беларусь, согласно которым средства государственных внебюджетных фондов находятся в республиканской собственности и исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется через ЕКС;

• 2-й этап – перевод на ЕКС средств, получаемых государственными органами (их территориальными органами). Основанием для такого перевода является положение ст. 26-1 Бюджетного кодекса Республики Беларусь, согласно которому средства, в том числе в иностранной валюте, получаемые государственными органами (их территориальными органами), зачисляются в республиканский и местные бюджеты;

• 3-й этап – перевод на ЕКС средств от приносящей доходы деятельности бюджетных организаций. Основанием для такого перевода является положение ст. 105 Бюджетного кодекса Республики Беларусь, согласно которому внебюджетные средства бюджетных организаций учитываются на ЕКС.

Третий этап самый сложный, так как для его осуществления потребуется дополнительная реформа, т. е. радикальный пересмотр реестра получателей бюджетных средств с тем, чтобы оставить в нем только те организации, которые предоставляют общественные блага, а организации, предоставляющие услуги, легко реализуемые на рынке, и те, у которых внебюджетная деятельность является доминирующей, перевести в коммерческий сектор. Эта работа потребует политических решений пересмотра полномочий, ответственности и разграничения функций получателей бюджетных средств, органов казначейства в части распоряжения государственными средствами, зачисляемыми на ЕКС, а также наличия технических возможностей, утверждения соответствующих процедур и порядка действий.

Отдельно предусматривается изучение вопроса о переводе на ЕКС средств (их части) международной технической и иностранной безвозмездной помощи.

Срок проведения каждого из этапов предполагается устанавливать законом о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год по мере завершения предыдущего этапа. Второй и третий этапы реформы предусматривается начать после перехода на среднесрочное бюджетное планирование, ориентированное на результаты.

При переходе на каждый этап предусматривается:

• проведение анализа источников и направлений расходования соответствующих внебюджетных средств, видов операций по каждому из счетов;

• внесение в Правительство Республики Беларусь рекомендаций по возможному изменению подходов к системе управления соответствующими внебюджетными средствами для последующего их представления Президенту Республики Беларусь и в Парламент Республики Беларусь.

По завершении каждого из этапов проводимой реформы счета по учету соответствующих внебюджетных средств будут закрываться и их операции будут переводиться на счета казначейства.

В случае выявления чистых выгод хранения средств за пределами структуры ЕКС предусматривается выработать меры по обеспечению эффективного контроля и представления отчетности.

Предсказуемость и контроль в процессе исполнения бюджета. Консолидация государственных средств на ЕКС.

Приоритетами для казначейства являются разработка комплексного подхода к совершенствованию управления ЕКС, механизма контроля ликвидности, а также повышение эффективности получения информации по ЕКС и оптимизация его структуры.

К основным направлениям совершенствования управления ЕКС относятся:

• более полный охват государственных средств для консолидации на ЕКС;

• упорядочение механизмов прогнозирования и управления свободными остатками средств на ЕКС.

В Республике Беларусь действует надежная система ЕКС. Однако она не охватывает внебюджетные операции (внебюджетные расходы сектора государственного управления, квазифискальные операции, целевое кредитование).

При проведении оценки, результаты которой отражены в отчете ГРФП, отмечалось, что часть внебюджетных расходов сектора государственного управления, которые поддаются количественному измерению, относятся к неучтенным. Эти средства находятся за пределами ЕКС на многочисленных счетах организаций. Отчетность по ним представляется в Минфин, но они не включаются в оценки бюджета.

Значительный объем внебюджетных операций и одновременное использование различных процедур управления денежными потоками осложняют определение стратегических приоритетов в распределении имеющихся средств, контроль и представление отчетности, уменьшают эффективность управления государственными средствами.

Повышение эффективности управления государственными финансами возможно без утраты преимуществ, которые дает использование отдельных счетов. Более широкое применение ЕКС обеспечит возможность для оптимизации количества счетов. Бюджетным организациям будет предоставлено право вести меньшее количество счетов, в то время как контроль за операциями будет осуществляться за счет применения других механизмов.

Следует отметить, что работа по консолидации государственных средств на ЕКС сопряжена с рядом сдерживающих факторов. Для изменения существующих подходов потребуется анализ и пересмотр нормативной правовой базы, регулирующей вопросы внебюджетной деятельности сектора государственного управления, разъяснение бюджетным организациям цели проводимой реформы, необходимости интеграции счетов на ЕКС и того, что им будет сохранен доступ к использованию внебюджетных средств.

Вторым направлением совершенствования ЕКС является улучшение механизмов прогнозирования и управления свободными остатками средств на ЕКС.

После принятия закона о республиканском бюджете на очередной финансовый год казначейство составляет ежегодный прогноз денежных потоков по республиканскому бюджету и ЕКС на основе информации о поступлении доходов, а в отношении расходов – на основе бюджетных обязательств с учетом складывающейся сезонности расходов. Такой прогноз составляется с разбивкой по кварталам, а также месяцам внутри квартала и используется для проведения общего мониторинга исполнения бюджета, отслеживания сальдо бюджета и кассовой позиции. Кроме того, он позволяет предупредить ситуации, когда ожидаемые поступления могут не покрывать плановые расходы. Прогноз ежемесячно обновляется по результатам исполнения бюджета и при корректировке прогнозов. Формальные корректировки вносятся ежеквартально.

Кроме того, казначейство применяет внутренние процедуры актуализации прогнозов в течение месяца. Мониторинг прогноза проводится каждую неделю до 20-го числа месяца, затем ежедневно до конца месяца.

До 20-го числа большинство потоков имеют предсказуемый характер, а после 20-го числа происходит поступление основных налоговых доходов, что требует более тщательного мониторинга и оценки, принимая во внимание общее влияние на окончательную кассовую позицию за месяц и на годовой прогноз.

В целях управления ликвидностью казначейство составляет прогнозы на более короткие сроки (неделю) и отправляет их Нацбанку. Казначейство ежедневно пересматривает свою кассовую позицию для определения возможного сальдо на следующий день, что также сообщается Нацбанку. Однако казначейство не устанавливает целевых показателей минимального размера кассового остатка, вместо этого в качестве альтернативной формы управления ликвидностью оно определяет, какие из низкоприоритетных платежей будут проведены в тот или иной день. Большие задержки в исполнении платежей случаются очень редко, что подтверждается низким уровнем просроченных платежей.

Альтернативным подходом к управлению денежными средствами является определение потребности в платежах на максимально возможную перспективу и обеспечение наличия достаточного количества денежных средств для осуществления этих платежей. Данный подход предполагает внедрение новых механизмов и способов учета денежных потоков. Для его реализации предусматривается решение задач по повышению:

• точности прогнозирования денежных потоков;

• эффективности управления остатками денежных средств на ЕКС.

Для достижения точности прогнозирования денежных потоков необходимы:

• внедрение механизма администрирования доходов и источников финансирования дефицита бюджета, а также установление процедур информационного взаимодействия соответствующих структур с казначейством;

• совершенствование подходов к планированию расходов путем учета всех принимаемых бюджетными организациями обязательств в момент заключения договоров, учета в информационной системе срока платежа по всем расходам получателей бюджетных средств, законодательное определение конечного срока оплаты просроченной задолженности и сроков обработки платежей;

• максимальная автоматизация сбора данных для составления кассовых планов.

Для повышения эффективности управления остатками денежных средств на ЕКС, получения дополнительного дохода, обеспечения покрытия временных кассовых разрывов, регулирования (в отдельных случаях) состояния финансового рынка необходимо расширение полномочий Минфина, установление четких правил и совершенствование механизмов размещения временно свободных средств ЕКС, привлечения средств на ЕКС.

Предполагается установить процедуры для таких способов размещения временно свободных средств ЕКС, как банковские депозиты, предоставление бюджетных кредитов, инвестирование в ценные бумаги.

При размещении средств в банковские депозиты планируется обеспечить регулярное и частое размещение средств, открытый механизм конкурентного отбора заявок, предложение разной по срокам линейки депозитов, размещаемых в течение календарного месяца, использование современной, эффективной торговой платформы.

Решение проблемных вопросов и минимизация рисков, которые могут возникнуть при реализации указанных направлений совершенствования управления ЕКС, предусматриваются путем получения Минфином международной технической помощи на закупку соответствующих консультационных услуг, а также усиления потенциала казначейства.

Повышение эффективности учета и контроля в процессе исполнения расходных обязательств. В настоящее время имеется довольно широкий набор средств внутреннего контроля, нормативная правовая база, включая Бюджетный кодекс Республики Беларусь, что позволяет обеспечить возможность регистрации бюджетных обязательств (договоров, контрактов) в действующей системе казначейства с резервированием соответствующих бюджетных ассигнований.

В соответствии со ст. 82 Бюджетного кодекса Республики Беларусь получатели бюджетных средств обязаны принимать бюджетные обязательства только в пределах предусмотренных бюджетных ассигнований и в случае уменьшения распорядителем бюджетных средств размера ранее доведенных бюджетных ассигнований, приводящего к невозможности исполнения принятых бюджетных обязательств и заключенных договоров (соглашений), принять меры по корректировке указанных договоров (соглашений) по суммам, срокам и условиям выполнения.

В ст. 138 Бюджетного кодекса Республики Беларусь принятие обязательств, не обеспеченных бюджетными ассигнованиями, определяется как нарушение бюджетного законодательства, влекущее применение санкций.

Органы государственного казначейства осуществляют учет бюджетных обязательств в автоматизированной системе государственного казначейства по мере представления документов на оплату обязательств в соответствии с постановлением Минфина от 27.07.2011 г. № 63 «Об утверждении Инструкции о порядке организации и осуществления исполнения республиканского бюджета, местных бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов по расходам и признании утратившими силу некоторых нормативных правовых актов Министерства финансов Республики Беларусь»[25]25
  Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2012 г., № 11. 8/24674.


[Закрыть]. Проведение в ТК платежей по оплате расходов на закупку товаров, работ, услуг осуществляется только при условии регистрации обязательств получателя бюджетных средств на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг в пределах предусмотренных бюджетных ассигнований в текущем финансовом году. Регистрация обязательств осуществляется независимо от их суммы.

Это условие является обязательным только в случае определенных категорий расходов, и не все пользователи вводят информацию в казначейскую систему непосредственно и своевременно. Это создает риск того, что обязательства не будут зарегистрированы заблаговременно для целей оптимального планирования потоков денежных средств и недопущения просроченной задолженности при нехватке денежных средств.

В связи с этим все действия, которые ведут к формированию фактических или условных обязательств, должны регистрироваться в системе сразу после их принятия, как только это становится практически возможным. Для этого потребуются переходные механизмы с четко определенной процедурой, которая должна будет применяться всеми организациями при введении новой информационной системы.

Для решения указанного вопроса необходимы также:

• анализ процедур, установленных для обязательств, в целях определения подходов к обеспечению максимального учета обязательств в течение минимального количества дней после формирования обязательств;

• определение требований к новой системе, в том числе в части контроля за обязательствами, а также переходных механизмов, призванных обеспечить гибкость действующей системы. Первые шаги в этом направлении уже сделаны. Для повышения финансовой дисциплины в действующее законодательство внесены изменения, устанавливающие обязательные сроки для регистрации принятых договорных обязательств, а также изменений и дополнений к ним – в течение 10 рабочих дней с момента их принятия. Вместе с тем ответственность за несоблюдение указанных сроков законодательством не установлена;

• согласование необходимых изменений и разработка общих процедур для учета обязательств, разработка положений, которыми будут руководствоваться организации, осуществление мониторинга их выполнения и контроля за организациями с высоким уровнем риска, а также формирование адекватных механизмов для контроля за обязательствами.

Регистрируя сроки исполнения обязательств по оплате расходов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, а также разработав схему регистрации сроков исполнения обязательств по выплате заработной платы, можно будет оценивать потенциальные расходы бюджета и на их основе составлять кассовый план. Но следует иметь в виду возможные сложности с оплатой обязательств в определенные сроки, поскольку установление сроков оплаты регулируется договором, а договор не учитывает особенности сроков исполнения обязательств бюджета по выплате заработной платы, пенсий и других расходов.

В связи с этим необходимо установление четких механизмов обработки платежей, которые должны быть предсказуемыми и справедливыми. Для достижения этой цели потребуется ряд дополнительных механизмов:

• все договоры, контракты должны подлежать контролю в части обязательств;

• кредиторская задолженность должна признаваться при получении товаров и услуг бюджетной организацией. Установленный срок должен основываться на дате признания;

• срок платежа должен указываться в «стандартных условиях поставки» для государственных органов. Оплата будет осуществляться системой исходя из даты получения товаров и услуг бюджетной организацией. При этом задержки в регистрации платежных поручений в централизованной системе не будут влиять на срок оплаты и казначейство будет придерживаться последовательного подхода к осуществлению платежей;

• необходимо определить требования по обязательствам и правила осуществления оплаты через новую информационную систему;

• любые просроченные платежи будут считаться просроченной задолженностью, учитываться и контролироваться.

Этап бюджетного процесса «Исполнение бюджета в Республике Беларусь» Минфин реформирует в следующих направлениях:

• предлагается формирование системы единого банковского счета ГГК, а также централизация расчетов и ведения учета операций в разрезе лицевых счетов на балансе ГГК. В рамках указанной системы для всех бюджетов бюджетной системы Республики Беларусь может быть открыт ЕКС в Нацбанке, через который должны будут осуществляться операции по поступлениям и выплатам денежных средств организаций сектора государственного управления и на котором будут находиться средства в остатках консолидированного бюджета;

• открытие в Нацбанке ЕКС для всех бюджетных организаций. ГГК придает статус прямого участника банковских расчетов, что позволит управлять размером ежедневного сальдо на корреспондентском счете путем мониторинга обязательств ГГК перед своими клиентами, управлять ликвидностью бюджетных средств и сократить сроки прохождения платежей;

• использование системы обеспечит Минфин и ГГК оперативной информацией об исполнении бюджета любого уровня в разрезе кодов бюджетной классификации, создаст возможность анализировать структуру и динамику доходов и расходов республиканского бюджета, местных бюджетов, бюджетов государственных целевых бюджетных фондов.

В системе мероприятий планируется обеспечить:

• консолидацию средств всех бюджетов, в том числе бюджетов государственных внебюджетных фондов и внебюджетных средств бюджетных организаций, на ЕКС;

• учет движений по лицевым счетам всех участников бюджетного процесса, открытым в органах казначейства Минфина (ГГК, главные управления Минфина по областям и Минску, ТК);

• развитие инструментов управления ликвидностью ЕКС;

• обеспечение электронного взаимодействия органов казначейства с РБС и ПБС всех уровней бюджетной системы, местными ФО, администраторами доходов, включая взаимодействие со специализированной организацией, созданной для осуществления бюджетных закупок, а также электронными торговыми площадками;

• совершенствование процедур контроля, в том числе процедур контроля закупок;

• обеспечение взаимосвязи с бюджетной классификацией Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти, органов управления государственными внебюджетными фондами, органов местного самоуправления, бюджетных организаций Республики Беларусь.